20世紀80年代后期以來，產業(yè)政策在中國備受重視，政府出臺大量產業(yè)政策，形成了龐大復雜、比較完整的產業(yè)政策體系，使中國成為世界上運用產業(yè)政策最多的國家之一。但由于產業(yè)政策時間上的階段性、空間上的差異性、主體上的層次性、成效測度上的模糊性，使如何看待及未來如何調整中國的產業(yè)政策，多年來一直存在較大爭議。
中國產業(yè)政策的特點
相較于其他國家，中國產業(yè)政策體系復雜性的體現(xiàn)之一是其制定主體的多元化和表現(xiàn)形式的多樣化。除政策文件以外，還有法令、條例、措施、規(guī)劃、計劃、綱要、指南、目錄、管理辦法和通知等形式。其中比較重要或比較有中國特色的是：中央政府發(fā)布的正式政策（與此相當甚至層級更高的產業(yè)政策表現(xiàn)方式還有法律和黨的工作報告；這兩種國家意志的體現(xiàn)有時也非常具體，對涉及到的產業(yè)影響巨大）、中央部門發(fā)布的正式政策、地方政府和政府部門發(fā)布的正式政策、部門決議、會議決議、領導書面批示與口頭指示及專項檢查、專項整頓等七種，具有“政策邊界模糊、覆蓋面過廣”、“行為方式不規(guī)范，直接干預市場”、“選擇性明顯”等特征。
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中國產業(yè)政策的主要特征之一是重視支持大企業(yè)發(fā)展，主要表現(xiàn)為保護和扶持在位的大型企業(yè)（尤其是國有企業(yè)）。如1993年提出對國企進行戰(zhàn)略性結構調整，主要措施包括兼并破產、組建大型企業(yè)集團、實行大公司戰(zhàn)略等；1997年“十五大”提出“抓大放小”改革戰(zhàn)略，一些地方和部門出于發(fā)展大型企業(yè)集團的考慮，出現(xiàn)了行政力量主導、推動國企強強聯(lián)合或以強帶弱。21世紀以來，“推動企業(yè)兼并重組、實施重點產業(yè)部門大企業(yè)集團戰(zhàn)略、提高中國工業(yè)產業(yè)國際競爭力”成為中國產業(yè)政策的主要內容。實施這類政策的理由往往是“充分利用規(guī)模經濟，打造具有國際競爭力的大型企業(yè)集團”和“提高市場集中度，避免過度競爭”等。其理論依據一般是“市場失靈”、“經濟發(fā)展、趕超需要”等。相關政策部門往往在制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和確定項目審批或核準條件時，偏向于在位大型企業(yè)，對新進入中小企業(yè)發(fā)展進行限制。雖然一些行業(yè)的產業(yè)集中度、企業(yè)平均規(guī)模及專業(yè)化協(xié)作水平因此而取得了一定進展，但總的來說，并未改變產業(yè)組織結構不合理的狀況。主要原因在于產業(yè)政策和競爭政策的不協(xié)調。如中國的產業(yè)組織政策一直將實現(xiàn)規(guī)模經濟和專業(yè)化協(xié)作作為主要目標，而忽視了產業(yè)組織政策的核心作用在于“協(xié)調競爭秩序與規(guī)模經濟的關系，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置”。
（二）抑制部分產業(yè)產能過剩和防止過度競爭
上世紀80年代，雖然當時的經濟工作重點還是促進供不應求產業(yè)發(fā)展，但中國產業(yè)政策同時也在控制或限制一些產業(yè)的發(fā)展。如1981年“十二個不準”，限制紡織、汽車、電視機等12個“重復建設行業(yè)”發(fā)展，1983年提出“適當控制重工業(yè)的增速”等。進入21世紀以來，抑制部分產業(yè)產能過剩成為中國產業(yè)政策的主要目標之一。2004年以來，抑制產能過剩一直是宏觀調控的重要內容。對被列入產能過剩行列的行業(yè)，原則上不再批準擴大產能的項目；對不符合產業(yè)政策要求、不按規(guī)定程序審批或核準的項目，一律不得通過企業(yè)債、IPO等方式進行融資等。
?。ㄈ┕膭钇髽I(yè)兼并重組、提高產業(yè)集中度
鑒于中國絕大部分產業(yè)的集中度很低，產業(yè)政策鼓勵企業(yè)兼并重組、鼓勵提高集中度。“十一五”期間，政府大力推進企業(yè)組織結構調整和兼并重組，支持優(yōu)勢企業(yè)并購落后企業(yè)和困難企業(yè)。近年來，從“十大產業(yè)調整振興規(guī)劃”到“十二五規(guī)劃綱要”，都毫無例外地提出了要“引導企業(yè)兼并重組，提高產業(yè)集中度”。在這種政策環(huán)境及其導向下，一些地方政府以《國務院關于促進企業(yè)兼并重組的意見》等綱領性文件及一些部門性產業(yè)政策作為促進所轄區(qū)域企業(yè)兼并重組的政策依據，以“優(yōu)化資源配置，產業(yè)優(yōu)化升級和企業(yè)組織優(yōu)化整合”為目標,大力推進企業(yè)兼并重組、提高產業(yè)集中度，導致一些地區(qū)部分行業(yè)格局出現(xiàn)重大改變，爭議頗大。特別是在企業(yè)兼并重組過程中的一些不尊重企業(yè)獨立法人主體地位、不尊重產權、不尊重企業(yè)意愿等一些不規(guī)范的做法，引起諸多批評。
（四）鼓勵技術進步和創(chuàng)新
中國的產業(yè)技術政策既是產業(yè)政策的組成部分，又是技術政策的組成部分，幾乎涉及所有產業(yè)，因此也可看作是整個國家的技術政策，其重點隨產業(yè)發(fā)展及環(huán)境變化而動態(tài)調整。雖然不同階段的關注重點有所不同，但推進產業(yè)技術進步、創(chuàng)造有利于技術進步的環(huán)境、完善促進產業(yè)技術進步的法律法規(guī)體系，鼓勵創(chuàng)新、建設以企業(yè)為主體的國家技術創(chuàng)新體系，始終是中國產業(yè)技術政策的主要內容。
?。ㄎ澹┒嗖块T聯(lián)合行動及綜合性行政干預措施
中國產業(yè)政策的實施手段以行政性直接干預措施為主，且這些行政性干預措施往往是綜合性的，相關行業(yè)管理部門有時與質量管理、投資管理、環(huán)保、國土、金融甚至公檢法等部門采取聯(lián)合行動。這種“綜合運用法律、經濟、技術、標準以及必要的行政手段”（實際上往往是以行政手段為主），往往配以問責制，能較好調動多個相關部門，綜合應用產業(yè)、金融、土地和環(huán)保政策，因而確實能形成強大合力，對相關行業(yè)的產業(yè)結構、布局、市場格局乃至一些企業(yè)命運產生重大影響。
?。┏３ξ⒂^經濟進行直接行政干預
中國的產業(yè)政策也強調利用市場機制，但計劃經濟的強大慣性、國家干預主義的影響、部門利益和尋租動機等，使其具有過于強烈直接干預市場的特征。具體表現(xiàn)為產業(yè)政策幾乎覆蓋國民經濟全部大類行業(yè)，針對單個行業(yè)的產業(yè)政策數(shù)量顯著增加，政策內容更細化、政策措施更具體；市場準入、項目審批、供地審批、貸款的行政核準、目錄指導、強制性淘汰落后產能等行政性直接干預措施進一步被強化。如產業(yè)結構政策或其實施細則依然會采用價格管制、強制命令等行政手段將資源配置（抽離）到政府指定優(yōu)先（限制）發(fā)展的產業(yè)部門；產業(yè)組織政策以行政手段為主，以“關停并轉”等強制性行政措施作為產業(yè)組織結構調整的手段；產業(yè)技術政策很具體地對特定技術、工藝進行選擇性扶持等。廣泛地直接干預市場、以政府選擇代替市場機制和限制競爭，導致產業(yè)結構、重點企業(yè)、技術路線等有時并非由市場主體自身行為決定，而是政府主導形成。
?。ㄆ撸┊a業(yè)政策體系的多層級性
中國產業(yè)政策在體系上是多層級的，中央政府及地方政府（在其轄域）均可制定、實施影響產業(yè)發(fā)展的相關政策。產業(yè)政策制定主體關系上的層級屬性并不意味著產業(yè)政策一定統(tǒng)一。實際上，不同主體的層次性、利益和目標上的不一致性，常常導致產業(yè)政策的扭曲或選擇性解讀。產業(yè)政策體系的多層級和產業(yè)政策多主體的性質，使產業(yè)政策的制定和實施，受到中央政府、地方政府和企業(yè)等多個行為主體的影響與制約，利益關系復雜。這往往也導致政策效果難如人意，甚至事與愿違。
中國產業(yè)政策的效果評估
在對中國產業(yè)政策效果的評價中，大多數(shù)研究結果都傾向于認為中國的產業(yè)政策的作用和效果有限，只有部分產業(yè)政策在特定時期和階段起到了較大的作用，許多產業(yè)政策的制定和實施反而帶來了較大的負面影響，甚至阻礙了產業(yè)結構升級和創(chuàng)新能力的增強。
?。ㄒ唬┙Y構政策和組織政策常常難以實現(xiàn)預定目標
在實踐中，中國的產業(yè)結構政策以確定“某一時期需要大力扶持的重點產業(yè)或支柱產業(yè)，或者引導退出的衰落產業(yè)”為重點工作。實際上，政府過去基本上沒能成功預測和規(guī)劃重點產業(yè)和支柱產業(yè)，或預測時點發(fā)生重大偏差，如上世紀90年代確定的四大支柱產業(yè)至今也難以說已發(fā)揮支柱作用；而在21世紀初被確認為支柱產業(yè)的房產地業(yè)，發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題引發(fā)廣泛關注，且因該行業(yè)本身的復雜屬性使政府左右為難、進退失據。而相較于“主導產業(yè)的扶植和培育”及“衰退產業(yè)的援助和調整”，產業(yè)結構政策在“幼稚產業(yè)的保護和扶植”方面尤顯不足。產業(yè)組織政策既未能有效支持優(yōu)勢企業(yè)盡快做大做強、形成國際競爭力，又未能有效鼓勵中小企業(yè)發(fā)展，以保持經濟活力和滿足就業(yè)需求。可以說，產業(yè)組織政策的兩個重要目標都未達到。此外，對政府高度關注的產能過剩問題，也存在諸多爭議。治理產能過剩政策對一些部門長期存在嚴重產能過剩的判斷有待商榷，對超越環(huán)保等功能性監(jiān)管之外限制投資、強制退出是否合理也存在諸多不同看法。
政府判斷常被市場所證偽以及上述一些明顯的缺陷或問題，導致學界和業(yè)界對中國產業(yè)政策普遍認為“產業(yè)政策效果不佳”、“產業(yè)組織政策常常是錯誤的”、“產業(yè)結構政策只收到局部和階段性成效”。
（二）對產業(yè)和對企業(yè)的扶持措施效果不佳
中國產業(yè)政策覆蓋范圍之廣、內容之細致、體系之完整，干預力度之大、程度之深、手段之直接，在全球范圍內也屬罕見。但多年實踐下來，成效卻難如人意。以早在“七五”計劃就被確立為“重要支柱產業(yè)”并一直以來倍受產業(yè)政策持續(xù)關注的汽車產業(yè)為例，曾經獲得“三大三小”等政策扶持的一些企業(yè)已經衰落，而一些被抑制的新企業(yè)卻發(fā)展起來了?？梢哉f，中國汽車產業(yè)發(fā)展偏離了當時的政策設計，產業(yè)組織政策基本失?。ā岸嗌⒌蛠y”問題依然存在）、產業(yè)技術政策收效甚微（被認為是“市場換技術”政策最失敗的案例）、產業(yè)保護政策利小于弊（未能建立自生能力，沒有帶來應有經濟效應，沒有達到預期目的）。類似的情況也出現(xiàn)在其他一些備受產業(yè)政策關注的行業(yè)，如多年以來困擾鋼鐵企業(yè)的創(chuàng)新能力弱、缺乏戰(zhàn)略供應鏈管理能力等問題至今未得到有效解決。
?。ㄈ┓龃笠中е沦Y源配置扭曲
中國產業(yè)政策顯性的規(guī)模化導向加上隱性的所有制歧視，導致資源過多地流向效率并不具優(yōu)勢的國有大企業(yè)；而中小企業(yè)特別是民營中小企業(yè)不僅難以得到支持，反而受到諸多制約。
資源配置的低效率和扭曲導致產業(yè)組織結構的不合理與扭曲。由于集中資源支持在位大企業(yè)，使一些企業(yè)出現(xiàn)“虛胖”等大企業(yè)病癥狀和浮華行為。中小企業(yè)和新進入企業(yè)，特別是很具活力的民營中小企業(yè)常面臨所謂的“次國民待遇”。產業(yè)政策的規(guī)?；瘜蛄硪粋€后果是帶來了企業(yè)戰(zhàn)略的規(guī)?；瘜颍褐袊髽I(yè)一般傾向于外延式擴張快速做大以獲得更多政策支持，而相對忽視內涵式做強，對技術進步和效率提高等方面的關注和投入相對不足等，加劇了經濟效率受損和創(chuàng)新動力弱化等問題。
規(guī)模經濟應該是競爭的結果，集中過程應該在市場競爭中形成。我們的產業(yè)政策不僅很難糾正資源配置中的市場缺陷，反而加劇了扭曲；不僅未能協(xié)調好競爭秩序與規(guī)模經濟的關系，反而往往加劇了市場結構的失衡和市場行為的失范。
?。ㄋ模┪茨鼙苊庖蚣卸鹊秃瓦^度競爭導致的資源浪費
中國產業(yè)政策的主要目標之一是“提高集中度，避免過度競爭”，但實際上很難避免政府非常在意的由于集中度太低和過度競爭導致的資源浪費。如強調“提高集中度”的鋼鐵和汽車等產業(yè)政策最后都難以達到預設目標。“追求規(guī)模經濟、限制新企業(yè)進入以減少資源浪費”的做法成效不佳，并導致了企業(yè)創(chuàng)新能力和自主開發(fā)能力的弱化。由于直接干預，產業(yè)政策抑制了市場競爭學習機制和篩選機制發(fā)揮作用，不僅難以避免因集中度低和過度競爭導致的資源浪費，反而可能帶來更大的效率損失。此外，地方和部門利益是影響產業(yè)政策實施和效果的重要因素。中國“地方政府主導下的市場競爭”的經濟發(fā)展模式使地方政府之間存在“競爭”關系。各地、各級政府都可以根據自身需要選擇性解讀乃至扭曲中央政府的產業(yè)政策，或通過制定地方產業(yè)政策來實現(xiàn)自己的意圖。條塊分割、地方利益、信息不完全、不對稱和利益集團干預等，使產業(yè)政策難以實現(xiàn)目的。
?。ㄎ澹┙洺Ｐ缘男姓深A導致企業(yè)缺乏穩(wěn)定預期和長期行為
中國正處于經濟社會的加速轉型期，而產業(yè)政策又常常導致行業(yè)性整頓、企業(yè)兼并重組甚至關閉。中國的企業(yè)家不得不經常面對市場和政策的雙重不確定性，企業(yè)經營決策面臨更加復雜的局面，導致企業(yè)沒有安全感、對未來缺乏信心，缺乏穩(wěn)定預期和長期行為。一些企業(yè)家當中出現(xiàn)的移民浪潮和投機行為，是這種心態(tài)的具體體現(xiàn)。
不確定性只有利于機會導向型企業(yè)的發(fā)展，鼓勵“短平快”式經營。而有長期規(guī)劃、長遠愿景的企業(yè)要獲得更規(guī)范的規(guī)模化發(fā)展，需要穩(wěn)定和可預期的政策環(huán)境。中國產業(yè)政策及其經常性的直接行政干預已嚴重影響了企業(yè)創(chuàng)新、升級和轉型等長期行為。
關于中國產業(yè)政策的基本結論和相關調整建議
總體而言，改革開放30多年以來，隨著計劃經濟體制的逐步消亡，政府對產業(yè)發(fā)展的行政指揮作用和直接安排能力顯著地降低了。但是一方面，作為后起的工業(yè)化國家，政府希望行政力量能夠在促進產業(yè)快速發(fā)展方面發(fā)揮重要的推動作用；另一方面，政府部門的權力意識和利益沖動仍然強烈存在，并往往借助于產業(yè)政策的形式來表達權力和實現(xiàn)利益。以各種形式存在的中國產業(yè)政策形成了一個復雜體系。盡管對這個體系進行精確評估十分困難，但根據上述分析，我們認為，在過去30多年里，中國產業(yè)政策負面結果多于正面成效。
首先，從整體上看，計劃經濟思想的慣性、認識上的誤區(qū)、利益集團的干預、各層級政府之間的相互競爭，使中國產業(yè)政策很多時候難以達到目的和實現(xiàn)良好意愿，更多時候反而劣化了資源配置，扭曲了市場機制。其次，中國的產業(yè)政策很難找到切實的理論依據，“市場失靈”、“經濟趕超需要”等理論依據或不充分或本身就存在問題；以政府意志代替市場競爭性集中過程和優(yōu)勝劣汰機制，使競爭的學習機制和篩選機制失去作用，阻礙了創(chuàng)新與效率。第三，中國產業(yè)政策對微觀經濟的直接行政干預、多部門的聯(lián)合行動及綜合性行政干預措施、執(zhí)行時的剛性強制，導致諸多抵觸和批評，影響了其作用發(fā)揮，使實際情況往往偏離了產業(yè)政策預設目標。最后，從結果來看，中國產業(yè)政策的成效不佳，前文已多處論及，不再贅述。
我們建議，中國應該極大地簡化產業(yè)政策，盡量減少各種形式的產業(yè)政策，更多地讓市場發(fā)揮決定性作用，而不是依靠政府的產業(yè)政策來選擇和培育支柱產業(yè)、規(guī)定和控制產業(yè)規(guī)模、設定和提高產業(yè)集中度，因為事實已經證明，產業(yè)政策很難發(fā)揮預想的作用。中國的產業(yè)政策需要更加妥善處理好政府與市場的關系，需要更加重視體現(xiàn)“探索知識、積累經驗”。作為必要過程的市場競爭，盡可能避免用政府的判斷和選擇來代替市場機制。
當然，政府并不是無所作為。未來的產業(yè)政策首先應定位于致力創(chuàng)造“促進公平競爭、鼓勵創(chuàng)新”的市場環(huán)境。其次，產業(yè)政策應該強化社會性規(guī)制，在控制產業(yè)發(fā)展對環(huán)境的影響、降低資源消耗和能源消耗、提高安全生產標準等方面發(fā)揮更大的作用。再次，政府應該充分發(fā)揮政府組織的重要工程和重大項目對一些產業(yè)發(fā)展的帶動作用，從需求側來促進產業(yè)技術水平的提高和產業(yè)競爭力的增強。
?。ㄏ抻谄?，參考文獻未能一一列出，向相關作者致歉；感興趣者可向筆者索取完整版本）
作者單位：國務院發(fā)展研究中心企業(yè)所
