李俊麗
近年來，隨著國家對“三農(nóng)”問題高度重視，涉農(nóng)資金規(guī)模逐年擴大，審計機關對涉農(nóng)專項資金的審計力度也不斷增大，取得了較好成效。但由于涉農(nóng)專項資金審計具有延伸力度要求高、審計風險大、涉及領域廣、專業(yè)性強等特點。如何促進涉農(nóng)專項資金分配好、使用好、管理好，使廣大農(nóng)民群眾真正受益，得到實惠，始終是審計工作的重點內容。但是由于審計方法、手段有限，以及受制于體制、機制等原因，也存在一些不容忽視的問題亟待解決?，F(xiàn)就開展涉農(nóng)專項資金審計的必要性，審計中發(fā)現(xiàn)的問題、分析問題存在的原因及建議對策，談談自己的看法。
一、開展涉農(nóng)專項資金審計的必要性
（一）強化涉農(nóng)專項資金審計是加強財政支農(nóng)資金監(jiān)管的要求。隨著國家財政支農(nóng)資金逐年增加，國債和預算內資金用于農(nóng)村建設的比重也在加大，由于涉農(nóng)專項資金點多面廣，資金來源渠道多，資金鏈條粗而長；涉農(nóng)單位眾多，不僅涉及各行業(yè)各領域，涉及眾多部門，而且涉及千家萬戶，情況復雜，為保障政府各種專項資金落到實處，并發(fā)揮效益，真正使農(nóng)民得到實惠，讓農(nóng)民放心，必須加大對涉農(nóng)專項資金的審計監(jiān)督，強化涉農(nóng)專項資金審計。
（二）強化涉農(nóng)專項資金審計是充分發(fā)揮審計機關在社會主義新農(nóng)村建設中作用的要求。
審計機關必須緊緊圍繞國家建設新農(nóng)村目標的貫徹落實，開展有效的審計監(jiān)督，因此審計機關應積極開展涉農(nóng)專項資金使用的真實性、合法性和效益性審計。具體而言就是為分配、管理和使用涉農(nóng)專項資金的單位和項目服務，促使他們管好和用好資金，同時促進其完善規(guī)章制度，提高管理水平和使用效益，最終體現(xiàn)在為一方百姓服務，維護農(nóng)民群眾的切身利益。
（三）強化涉農(nóng)專項資金審計是提升財政支農(nóng)資金使用效益的要求。通過運用績效審計理論，對涉農(nóng)專項資金進行深入剖析，重點查看涉農(nóng)專項資金的管理與使用情況，檢查其效益水平，評價和分析影響整體效益的因素，尋找提高其效益的途徑。另外，通過對決策失誤造成資金損失與浪費、管理不善、使用效率低下和資產(chǎn)流失等問題的揭露，促使相關部門提高對專項資金正確決策、科學水平和使用效能，維護資產(chǎn)安全，以最小的投入獲得最佳的效益。
二、涉農(nóng)專項資金審計面臨的問題
(一)涉及部門廣泛,需要全面拓展。涉農(nóng)專項資金是國家投入大量的專項資金用于“三農(nóng)”方面，以改善農(nóng)民的生活條件，提高農(nóng)民的生活水平。涉農(nóng)資金自上而下，逐級下?lián)埽詈筚Y金通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）、村級進入農(nóng)戶，涉及的部門多、鏈條長，需要對分配過程是否公平、公正和合規(guī)進行重點關注?，F(xiàn)行的制度為了防范錢和事由一家獨管產(chǎn)生的種種弊端，通常采取錢由財政部門管控，事由農(nóng)業(yè)、農(nóng)技、土地等相關部門經(jīng)辦。因此，需要對財政以及相關的農(nóng)業(yè)、農(nóng)技、土地等業(yè)務部門全部進行審計。這種跨部門審計既分散了審計的精力，也增加了審計的難度。審計部門每年都對財政部門管理的專項資金進行審計，這也是審計人員比較擅長的，通過對專項資金的收入、撥付情況逐筆審查，如果沒有什么問題審計基本就告結束；對業(yè)務部門審計只是一種表面形式的審計調查，審計開展不深不透。此外，審計技術方法仍為就地手工搜集、整理、復核及分析各種信息，未充分利用現(xiàn)代審計新技術，也是一個急需改進的方面。
(二)傳統(tǒng)審計方法，需要全面突破。國家通過加大涉農(nóng)資金審計來提高涉農(nóng)資金的使用效益，從而可以產(chǎn)生更大的收益。但從目前的審計結果來看，通過涉農(nóng)資金審計達到涉農(nóng)資金使用效益更高的效果并不理想。主要表現(xiàn)為：一是審計監(jiān)督滯后，缺少全程跟蹤監(jiān)控。許多涉農(nóng)項目是事后監(jiān)督，特別是農(nóng)業(yè)基礎設施建設項目、農(nóng)田水利設施建設項目、國土資源整治項目、生態(tài)環(huán)境保護項目、扶貧開發(fā)項目等，大都未能事前事中介入，使審計的效果大打折扣。如土地平整項目，因是事后監(jiān)督，許多項目的隱蔽工程由于事前沒有參與監(jiān)督，其工程量只能依靠甲乙雙方的簽證來進行審計確定，項目建設的真實性難以反映。
又如許多農(nóng)業(yè)基礎設施建設項目從申報立項到竣工驗收常常長達幾年，建設、施工、監(jiān)理、設計、招標、采購、供貨等單位常常發(fā)生諸多變化，如人事變動、企業(yè)改制、市場價格變化、經(jīng)營場地變化等，導致涉農(nóng)項目審計實施過程中出現(xiàn)資料收集難、找人調查詢問難、落實取證簽字難等。二是審計領域狹義，資金使用效益關注不夠。
合規(guī)性和財務賬目基礎審計注重于揭露和查處問題，特別注重有無大案要案線索，審計成果的大小也是以問題的多少來衡量的。如目前審計查出的問題主要類型為：部分專項工程未進行招標、投標；部分項目決策失誤，個別項目投資損失較大；部分專項工程未經(jīng)過竣工審核；專項資金未按時下?lián)?、滯留賬面；部分政府單位擠占專項資金；地方配套資金不到位；資金分散、使用效果不明顯等等，均是常規(guī)性審計結果，對提高資金使用效益作用不大。
而開展經(jīng)濟效益審計，是更高一級的審計，要求較高，需要方方面面的專業(yè)人才和復合型的知識結構，如環(huán)保專業(yè)人士、決策分析評估人士、土地專家等，以我們目前的水平和力量開展還存在諸多困難。因此，在現(xiàn)有的審計條件下，如何打破局面，有效地開展經(jīng)濟效果更明顯的績效審計也是審計機關需要考慮和進行探索的事情。
(三)審計局限性，需全面拓展提升。審計發(fā)現(xiàn)問題不是主要目標，如何解決問題才是最終目的。實際審計中發(fā)現(xiàn)一些問題受制于體制、機制的原因，難以解決，造成屢查屢犯的惡性循環(huán)。審計查出問題后，能否全面披露也是一個問題。
現(xiàn)行的審計體制，地方審計相當于當?shù)卣膬葘彶块T，如對同級政府或相關部門存在的專項資金問題，一些審計機關很難在審計報告中予以反映和處理，即使個別提出有針對性的建議，由于有些問題不是地方能夠解決的，提出來也沒有效果，這使得財政涉農(nóng)資金審計的作用及效益大大減弱。
三、強化涉農(nóng)專項資金審計的對策
(一)改進審計方法，提高審計質量。一是從審查財務資料為主轉向審查業(yè)務流程手續(xù)為主。從以往查處的涉農(nóng)補貼領域貪污受賄問題看，問題主要出在業(yè)務環(huán)節(jié)，如對農(nóng)機補貼購機者資格、機型審查方面的缺失，導致補貼錯誤發(fā)放。
為此，要研究如何從傳統(tǒng)的財務審計向業(yè)務領域審計轉換，把業(yè)務方面審計作為涉農(nóng)專項資金審計的重中之重，著力對補貼對象的申報資料、手續(xù)、有關部門的審核結果、交易的真實性，補貼資金的真正受益者與政策規(guī)定[來自wwW.lw5u.com]是否相符等各個業(yè)務環(huán)節(jié)進行審計。二是從賬面審查為主轉向延伸調查為主。涉農(nóng)資金涉及千家萬戶，點多面廣，如果不進行調查核實，就賬論賬，一些違法違規(guī)問題很難識破。為此，我們要在延伸調查方面下功夫，通過核查分析，找準突破口，有的放矢，取得震撼效果。三是從手工審計為主轉向計算機審計為主。
涉農(nóng)資金由于惠及普通百姓，逐級下?lián)?，最后到每一戶農(nóng)戶手中，補貼資金很少，如果仍沿用傳統(tǒng)的手工審計，核查結果只能是這一戶或幾戶的情況，不能從總體上查明情況。運用計算機審計，將政策規(guī)定、補貼對象申報信息、資格審查信息、補貼資金發(fā)放信息等整合到一起，進行比對分析，可以起到事半功倍的效果。
(二)關口前移，加大全程跟蹤審計力度。對涉農(nóng)專項資金采用跟蹤審計的方式，能夠及時查處和糾正資金在撥付、使用、管理中存在的違規(guī)問題，促進項目的順利實施和按時完工，并且達到規(guī)定的標準。對涉農(nóng)項目的審計，在項目申報立項階段時審計機關要提前介入，參與審核把關有關事項，參與監(jiān)督招投標過程；在項目實施過程中，審計機關要定期實施監(jiān)控，及時掌控隱蔽工程及重要環(huán)節(jié)的情況，為項目決算打下堅實基礎。對涉及農(nóng)民直接利益的資金審計，要按照資金流向對各個環(huán)節(jié)實行全程監(jiān)督審查。同時，結合領導干部經(jīng)濟責任審計，關注領導干部涉及“三農(nóng)”問題的經(jīng)濟責任履行情況。要把農(nóng)業(yè)部門、縣鄉(xiāng)領導任職期間對涉農(nóng)政策的落實、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民收入的提高等作為履行責任的重點之一，予以檢查和評價，促進領導干部切實履行職責。
(三)注重效益審計，逐步完善效益指標評價體系。涉農(nóng)專項資金效益指標評價體系應包括三個方面，即經(jīng)濟效益指標體系、社會效益指標體系、生態(tài)效益指標體系。只有建立完善的效益指標評價體系，才能使財政支農(nóng)項目效益在經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多方面體現(xiàn)出來。
對涉農(nóng)資金效益審計的重點要從關注資金真實性和合法性向效益性進行轉移，逐步建立以政策為重點，以資金為主線，以效益為目標的效益審計工作方法和體系。在審計過程中，重點關注由于決策失誤、管理不善等造成的涉農(nóng)資金使用效益低下和損失浪費等問題，并通過績效評估，對資金管理和使用效益進行分析和評價，提出加強和改進管理的審計建議，促進資源的合理配置和高效回報。
(四)涉農(nóng)審計問題的處理應與建立長效機制相結合。涉農(nóng)資金的安排和使用涉及國計民生,應嚴肅處理涉農(nóng)資金審計中發(fā)現(xiàn)的問題,但目的并不是審計處理,根本是為了健全完善各項制度，規(guī)范管理，審計機關應立足“審、幫、促”，將審計處理與建立健全長效機制結合起來，針對審計中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性、傾向性、苗頭性的問題，應分析原因、找準根源，及時向政府及有關部門提出建議，促進各項管理制度的健全和完善，從機制和體制上保證涉農(nóng)資金正常有序地使用和管理，使國家的各項支農(nóng)惠民政策能夠落到實處。另外，在審計實踐中，應特別注意違規(guī)的物資、設備、工程等招標投標行為,使涉農(nóng)審計問題的處理與涉農(nóng)資金管理有機結合起來，提高涉農(nóng)資金使用效益。
四、加強涉農(nóng)資金管理的建議
（一）加強調查研究，注重源頭治理。一是嚴格項目申報評審制度，對申報項目進行嚴格的篩選和審核，對不符合申報要求和條件的應予剔除；對需地方財政配套的，應事先落實好配套資金，沒有落實相關配套資金的項目不予申報。二是涉農(nóng)資金投放盡可能打捆集中使用，避免范圍廣、項目雜、資金散、效率低。三是應建立中央涉農(nóng)資金整合聯(lián)席會議制度，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，分別申報，控制總額，定向分擔”的原則，對涉農(nóng)資金進行集中整合，避免發(fā)生“撒胡椒面”、重復交叉的現(xiàn)象。
（二）理順部門責任，履行監(jiān)管職責。一是逐步理順政府各部門的職責，解決宏觀經(jīng)濟管理、資金管理、行業(yè)管理等部門之間職責權限和范圍劃分不清，管理職能交叉重疊等問題，實現(xiàn)職責到位，從根本上杜絕政府各有關管理部門既是項目的管理者，又是項目的實施者、監(jiān)督者，避免各職能部門為其所屬單位謀利益。二是堅持“誰主管誰負責”和“行業(yè)主管、分級負責”的原則，進一步明晰和落實涉農(nóng)資金各部門責任，做到有權就有責、權責統(tǒng)一。涉農(nóng)資金主管部門是管理監(jiān)督責任主體，對資金有效安全負全責，應結合部門實際，細化責任，落實措施，堵塞漏洞。財政、審計是涉農(nóng)資金監(jiān)管的法定單位，要加強日常監(jiān)管，適時開展審計監(jiān)督和組織專項檢查，認真進行問題整改。三是強化責任落實。要強化責任追究，對涉農(nóng)資金主管部門在監(jiān)督管理工作中存在失職、監(jiān)督不到位、發(fā)現(xiàn)問題查處不力等行為，嚴格予以問責處理，提高制度的剛性約束。
（[來自WWw.lw5u.com]三）加強規(guī)范管理，促進資金使用效益。一是按照“專人管理、專賬核算、專款專用”的原則，加強對涉農(nóng)資金的管理，涉農(nóng)資金主管部門要按照涉農(nóng)資金管理規(guī)定，及時按項目實施進度審核、撥付資金，進一步完善資金撥付程序。二是對資金數(shù)額較大的涉農(nóng)項目，要實行項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、政府采購制、合同管理制。要從涉農(nóng)項目批復、備案、公示、招標、實施、驗收、檔案等環(huán)節(jié)入手，規(guī)范管理和監(jiān)督程序。三是定期公開涉農(nóng)資金流程、分配發(fā)放過程、將涉農(nóng)資金全面納入政務公開的范疇，使涉農(nóng)資金更加透明陽光，自覺接受群眾和社會的監(jiān)督。四是實行備案制度，將涉農(nóng)專項資金的名稱、來源、數(shù)量、項目安排去向、實施單位等情況在同級紀檢監(jiān)察機關和財政部門備案。（作者單位：周口市審計局）
