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十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議初次審議了立法法修正案草案，草案擬將過(guò)去49 個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部282 個(gè)設(shè)區(qū)的市。全國(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)人士表示，“這是分量比較重的一個(gè)修改”，是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定確定的改革任務(wù)的一項(xiàng)重要舉措，與我國(guó)的立法體制密切相關(guān)。
“較大的市地方立法權(quán)”的由來(lái)
“較大的市”，“大”不是單純指人口多、面積大、GDP 高。從行政區(qū)劃的角度來(lái)說(shuō)，憲法規(guī)定較大的市分為區(qū)和縣。立法法則是從地方立法權(quán)角度來(lái)考量，但是實(shí)際上兩者的內(nèi)涵一致，都是指設(shè)區(qū)的市。
較大的市的立法權(quán)，是伴隨著幾次地方組織法的修改及立法法的制定逐步形成的。
1982 年修改地方組織法時(shí)，考慮到一些較大的市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位比較重要，也需要根據(jù)本地方的實(shí)際制定地方性法規(guī)，因此，修改后的地方組織法規(guī)定，省會(huì)市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)“可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)制定、公布，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”1986 年修改地方組織
法時(shí)，將省會(huì)市和較大的市地方性法規(guī)草案的“擬訂權(quán)”，修改為制定權(quán)，但需報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2000 年制定立法法時(shí)，又將較大的市的立法權(quán)擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。
1984 年至1993 年，國(guó)務(wù)院根據(jù)地方組織法的規(guī)定，分四次批準(zhǔn)了19 個(gè)設(shè)區(qū)的市享有較大的市地方立法權(quán)。目前，在全國(guó)282 個(gè)設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49 個(gè)，包括27 個(gè)省會(huì)市、18 個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（其中，重慶市在1997 年經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)為直轄市）以及4 個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，尚沒(méi)有地方立法權(quán)的233 個(gè)。
較大的市地方立法權(quán)“有限開(kāi)閘”
較大的市制定地方性法規(guī)，是地方立法的重要組成部分，對(duì)于推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的進(jìn)步，發(fā)揮了積極作用。近些年來(lái)，一些全國(guó)人大代表和政協(xié)委員多次提出議案、建議和提案，要求增加具有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量，不少設(shè)區(qū)的市也提出賦予其較大的市地方立法權(quán)的要求。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)在作草案的說(shuō)明中指出，落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性的原則，賦予設(shè)區(qū)的市均具有地方立法權(quán)是必要的。同時(shí)，考慮到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，本著積極穩(wěn)妥推進(jìn)的原則，草案規(guī)定，除省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)，可以就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，并建議由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等因素，確定本省區(qū)設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。
地方立法權(quán)的“有限開(kāi)閘”得到了許多法律界人士的肯定，社科院法學(xué)所所長(zhǎng)李林表示，從民主政治方面來(lái)講，更有利于公民直接參與立法，從完善人民代表大會(huì)制度來(lái)講，這種立法權(quán)的擴(kuò)大，對(duì)“人大立法權(quán)”這一制度權(quán)利的具體化、實(shí)際的實(shí)施更有積極的意義。
草案將較大市立法權(quán)限定于“就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，不僅符合立法法關(guān)于地方立法權(quán)限的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)突出了這些事項(xiàng)對(duì)于城市管理的重要作用。
值得注意的是，草案還明確規(guī)定，本行政區(qū)域特別重大或者社會(huì)普遍關(guān)注事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)。
“收放之間”引熱議
從49 到282，地方立法權(quán)的擴(kuò)充步子邁得很大。在常委會(huì)審議中，“收放之間”熱議不斷，有些觀點(diǎn)甚至可謂“針?shù)h相對(duì)”。
蘇曉云、喬曉陽(yáng)、郎勝、陳建國(guó)、彭森、羅清泉、沈春耀等常委會(huì)委員贊成賦予較大市地方立法權(quán)。
羅清泉委員認(rèn)為，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量是十八屆三中全會(huì)關(guān)于立法工作的重要決策。這對(duì)于全面深化改革，提高城市法治建設(shè)水平、城市管理水平，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展都有重要意義，這次立法法修改應(yīng)該認(rèn)真貫徹。
蘇曉云委員認(rèn)為這是草案的一個(gè)很大亮點(diǎn)。他說(shuō)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，設(shè)區(qū)的市根據(jù)本地實(shí)際制定地方性法規(guī)的需要是普遍的，同時(shí)對(duì)地方人大工作也是一個(gè)充實(shí)和完善。
沈春耀委員認(rèn)為很有必要，適應(yīng)了我們國(guó)家快速發(fā)展的客觀要求，特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展。
謝小軍委員、劉政奎委員等對(duì)草案提出了不同看法。
謝小軍委員認(rèn)為與其放，不如收。他說(shuō)，如果這樣一放開(kāi)，我們的國(guó)家將會(huì)針對(duì)某一事項(xiàng)有上百部法律。如果用法律，不如由當(dāng)?shù)貋?lái)出規(guī)章制度進(jìn)行解決。另外，我們現(xiàn)在的法律體系基本完善，最重要的是立法質(zhì)量要高，如果把立法權(quán)放得太寬，立法的質(zhì)量很難保證。
劉政奎委員認(rèn)為，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)必要性不大?，F(xiàn)在的法律體系已經(jīng)形成，立法也越來(lái)越細(xì)化，地方立法的空間已經(jīng)不大。另外，現(xiàn)在省、自治區(qū)人大常委會(huì)的立法內(nèi)容與上位法很多是重復(fù)的，有些只是相關(guān)上位法內(nèi)容的重新整合而已，再下放一級(jí)，重復(fù)現(xiàn)象會(huì)更多。至于個(gè)別地區(qū)的特殊需要，可由省、自治區(qū)人大常委會(huì)單獨(dú)立法。其次，與現(xiàn)在簡(jiǎn)政放權(quán)的改革方向也不一致?，F(xiàn)在省、自治區(qū)人大常委會(huì)的立法，絕大部分都是由政府部門(mén)提出，人大主動(dòng)立法的比例很小，部門(mén)立法很容易將部門(mén)的權(quán)力、利益法律化，如果再下放一級(jí)，這種情況只會(huì)加重，不利于簡(jiǎn)政放權(quán)。
全國(guó)人大代表閻建國(guó)認(rèn)為，立法權(quán)還是不能太多，因?yàn)槲覈?guó)的法律特別多，只要有立法權(quán)就去立，這不是最好的方法。應(yīng)該由全國(guó)人大進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，把權(quán)力集中在全國(guó)人大的層面，立法應(yīng)該少而精。
還有許多委員對(duì)條文具體規(guī)定提出建議。
王毅委員表示，擴(kuò)充立法主體是非常重要的，但擴(kuò)充的同時(shí)應(yīng)該注意權(quán)責(zé)一致，必須保證地方立法機(jī)關(guān)的立法質(zhì)量。他指出，從目前地方立法情況看，地方立法的質(zhì)量不高，以修改環(huán)境保護(hù)方面的法律為例，北京、湖北、貴州等地的大氣污染防治、生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)立法都有不少硬傷，有的制定得太原則，究其原因，與地方立法機(jī)構(gòu)能力不足及時(shí)間倉(cāng)促有很大關(guān)系，應(yīng)考慮制定配套的立法指導(dǎo)和提高地方立法能力的規(guī)定。此外，為確保地方立法質(zhì)量，還應(yīng)增加對(duì)地方立法的咨詢程序和審查程序規(guī)定。
信春鷹委員也指出，現(xiàn)在有專家表示擔(dān)憂，擔(dān)心立法權(quán)會(huì)被濫用。在這個(gè)層面上，民主的范圍和程序能不能保證？會(huì)不會(huì)成為長(zhǎng)官意志的工具？能不能符合國(guó)家法制統(tǒng)一的要求？她希望立法機(jī)關(guān)關(guān)注這個(gè)問(wèn)題，一方面要擴(kuò)大民主，另一方面要強(qiáng)調(diào)制約，完善程序。比如提案權(quán)，具體程序，都要明確。不能領(lǐng)導(dǎo)一拍腦袋說(shuō)這事人大立個(gè)法，法就出來(lái)了，這樣不符合制度本意。
喬曉陽(yáng)委員認(rèn)為，賦予地方立法權(quán)需要理順?biāo)膫€(gè)問(wèn)題：一是，立法主體增多，在普遍開(kāi)花的情況下，給一個(gè)省范圍內(nèi)的法制統(tǒng)一就會(huì)帶來(lái)新挑戰(zhàn)；二是，普遍開(kāi)花以后，各市都執(zhí)行本市的地方性法規(guī)，省級(jí)地方性法規(guī)還有什么作用？三是，許多設(shè)區(qū)的市立法力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還沒(méi)有條件制定地方性法規(guī)；四是，較大的市制定的地方性法規(guī)要報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，目前一般一個(gè)省只有兩三個(gè)較大的市報(bào)批準(zhǔn)，對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)擔(dān)不大，將來(lái)如果有十幾個(gè)、二十個(gè)較大的市的地方性法規(guī)要報(bào)批準(zhǔn)，省級(jí)人大常委會(huì)如何完成這個(gè)任務(wù)？為此，立法法修改要從實(shí)際情況出發(fā)，規(guī)定由省級(jí)人大常委會(huì)確定具體步驟和時(shí)間，哪個(gè)先搞、哪個(gè)后搞，避免一下子普遍開(kāi)花的問(wèn)題。
郎勝委員表示，將立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，雖然對(duì)具體的實(shí)施步驟作了原則性的規(guī)定，由省人大常委會(huì)來(lái)確定，但仍顯粗放，還是規(guī)定一個(gè)相對(duì)好操作的標(biāo)準(zhǔn)、杠杠為好，以便于省人大常委會(huì)掌握。
爭(zhēng)議頗多，是收？是放？還是放的同時(shí)扎緊制度的籬笆？一審過(guò)后，草案尚需更多磨合。（文／本刊記者 彭東昱）
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