03.09.2019
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導(dǎo)讀：并不是所有特大鎮(zhèn)都具備改市的條件，也要考慮特大鎮(zhèn)與所在縣域的聯(lián)動關(guān)系，以及在城市群、都市圈的區(qū)位。
作者 | 第一財經(jīng) 林小昭
持續(xù)推進(jìn)多年的特大鎮(zhèn)改市終于開花結(jié)果。
8月30日，浙江省人民政府正式發(fā)文：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家民政部復(fù)函浙江省人民政府，同意撤銷蒼南縣龍港鎮(zhèn)，設(shè)立縣級龍港市，以原龍港鎮(zhèn)的行政區(qū)域?yàn)辇埜凼械男姓^(qū)域，市政府駐地為鎮(zhèn)前路195號。龍港市由浙江省直轄，溫州市代管。
龍港的樣本意義
溫州市市長姚高員在會上表示，溫州是中國改革開放的先行區(qū)，龍港是中國新型城鎮(zhèn)化的試驗(yàn)田。作為“中國第一座農(nóng)民城”，龍港自1984年建鎮(zhèn)以來，歷經(jīng)了從小漁村到農(nóng)民城、從農(nóng)民城到小城市培育、從小城市培育到撤鎮(zhèn)設(shè)市三次改革的歷史性跨越。35年來，龍港面積從5.2平方公里擴(kuò)大至183.99平方公里，人口從5000多激增至38.2萬，下轄73個行政村30個社區(qū)。2018年龍港地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到299.5億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值7.86萬元，城鎮(zhèn)化率達(dá)63.2%。
特大鎮(zhèn)升格縣級市后，是不是會大幅增加行政和管理成本，這是外界關(guān)注的一個問題。
浙江省民政廳廳長王劍侯說，龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市，不僅僅是行政區(qū)劃的調(diào)整，也是行政管理體制的一次改革和探索。龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市改革的亮點(diǎn)和特色可以概括為“大部制、扁平化、低成本、高效率”。
其中，大幅度精簡機(jī)構(gòu)，考慮設(shè)置15個黨政部門，其中黨委部門6個、政府部門9個，比省內(nèi)同類縣（市）機(jī)構(gòu)數(shù)量精簡約60%。在這些“大部門”中，專門創(chuàng)設(shè)基層治理委員會，負(fù)責(zé)片區(qū)管理機(jī)構(gòu)基層治理平臺人員的編制歸屬及派駐，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村居（社區(qū)）、基層治理平臺的基層治理事務(wù)，有力增強(qiáng)對基層治理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)力，有力推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
同時，管理“扁平化”指的是龍港市不再設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，而是將按照“市管村居、分片服務(wù)”管理體制，合理劃分9個片區(qū)，各片區(qū)設(shè)立非獨(dú)立法人、無固定編制的“一委一中心”成為基層治理平臺。“一委”即片區(qū)黨工委，開展區(qū)域化黨建工作，實(shí)施對所在片區(qū)干部的管理考核，強(qiáng)化黨領(lǐng)導(dǎo)一切的掌控力；“一中心”即基層治理中心，設(shè)置基層黨建、社會管理、社會服務(wù)、社會事務(wù)、其他事項(xiàng)等“4+X”工作模塊，實(shí)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能上移，社會管理職能下沉。
姚高員說，龍港在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、行政體制改革、城市治理創(chuàng)新等方面都取得了可喜成就，龍港是溫州改革開放的一個縮影，是中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個樣本。
鎮(zhèn)改市新突破
龍港也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以來，首個實(shí)現(xiàn)改市的特大鎮(zhèn)。
2016年2月，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》指出，要“培育發(fā)展一批中小城市，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市”。
今年4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提到，穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市。
增設(shè)一批中小城市，主要有兩種方式：一種是通過撤縣設(shè)市。在大規(guī)模“縣改市”暫停20年后，2017年縣改市重新“開閘”。到目前為止已有24個縣撤縣設(shè)市獲批。
另外一種途徑是特大鎮(zhèn)改市。此間的一大背景是，在江蘇、浙江、廣東的一些特大鎮(zhèn)，如龍港、虎門、盛澤、獅山等地，人口規(guī)模已經(jīng)在數(shù)十萬以上的量級，工業(yè)產(chǎn)值也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中西部很多縣甚至地級市的水平。
但對于這些特大鎮(zhèn)而言，這些年能下放的行政管理權(quán)限已基本下放。囿于鎮(zhèn)級行政管理體制，這些特大鎮(zhèn)的發(fā)展已然受到極大限制。比如，一個“超級鎮(zhèn)”的公務(wù)員編制不過幾十個人，卻要負(fù)擔(dān)相當(dāng)于一個地級市人口的公共服務(wù)，屬于典型的“小馬拉大車”。
再比如，現(xiàn)在很多特大鎮(zhèn)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量再大，規(guī)劃配置資源時還是得按照鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置。比如鎮(zhèn)區(qū)道路標(biāo)準(zhǔn)是不超過4車道，大部分道路則是2車道，因此加快特大鎮(zhèn)改市很有必要。
不過，相比這兩年撤縣設(shè)市密集獲批，特大鎮(zhèn)改市卻一直比較“安靜”，直到龍港改市，才實(shí)現(xiàn)新的突破。這其中的一大難點(diǎn)在于相比撤縣設(shè)市，特大鎮(zhèn)要復(fù)雜很多。過去很長一段時間，各界就非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)改市，到底是改成鎮(zhèn)級市還是縣級市，爭議不斷。
中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經(jīng)分析，改成鎮(zhèn)級市的話，還是個鎮(zhèn)級單位，無法解決特大鎮(zhèn)存在的諸多問題，意義不大。因此特大鎮(zhèn)改市的方向肯定是升格為縣級市，但升格為縣級市也同樣存在問題，特別是改市之后的聯(lián)動效應(yīng)問題。
“特大鎮(zhèn)改市后，原來所在縣剩下的那部分怎么辦？是合并到新成立的縣級市，還是繼續(xù)作為縣單獨(dú)發(fā)展？”牛鳳瑞說，如果把縣域經(jīng)濟(jì)里面最核心的部分即特大鎮(zhèn)劃出單獨(dú)設(shè)立縣級市，這對于劃出去的特大鎮(zhèn)是利大于弊，但對于被劃出的縣可能是弊大于利，這也是特大鎮(zhèn)改市的最大難點(diǎn)所在，也是特大鎮(zhèn)改市推進(jìn)較慢的一大原因。
牛鳳瑞說，特大鎮(zhèn)升格為縣級市后，如果所轄的范圍沒有擴(kuò)大，那么作為縣級市很可能會存在發(fā)展空間不足的問題。而隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種空間不足會日益突出。
在當(dāng)天的發(fā)布會上，姚高員也談到了龍港市與蒼南縣的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。姚高員說，改革的目的是推動高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙贏，“不僅要讓龍港發(fā)展得更快更好，也要讓蒼南發(fā)展更快更好，要實(shí)現(xiàn)1+1>2”。
還有哪些特大鎮(zhèn)可能改市？
龍港之后，還有哪些特大鎮(zhèn)有望升格為縣級市？
第一財經(jīng)記者查閱公開資料發(fā)現(xiàn)，目前人口超過30萬以上的特大鎮(zhèn)數(shù)量不少，其中絕大多數(shù)分布在珠三角、長三角地區(qū)。比如廣東東莞的虎門鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn)、厚街鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)，廣州的新塘鎮(zhèn)，佛山的獅山鎮(zhèn)、大瀝鎮(zhèn)，中山的小欖鎮(zhèn)，浙江湖州的織里鎮(zhèn)，溫州的柳市鎮(zhèn)、江蘇蘇州的盛澤鎮(zhèn)，河北廊坊的燕郊鎮(zhèn)等。
這其中，佛山市南海區(qū)的獅山鎮(zhèn)堪稱中國經(jīng)濟(jì)第一強(qiáng)鎮(zhèn)。2018年獅山鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1048.7億元，按可比價計算增長6.6%；社會工業(yè)總產(chǎn)值3552.7億元，增長6.3%。
東莞的虎門鎮(zhèn)2018年全鎮(zhèn)生產(chǎn)總值突破600億元，達(dá)635.8億元，同比增長6.4%；江蘇的盛澤鎮(zhèn)早在2017年GDP就已超過400億，超過很多縣域的經(jīng)濟(jì)總量，位于盛澤的中國東方絲綢市場交易額在2017年已實(shí)現(xiàn)1173億元，連續(xù)五年超千億。
不過，并不是所有特大鎮(zhèn)都具備改市的條件，除了具備改市的基本指標(biāo)外，也要考慮到特大鎮(zhèn)與所在縣域的聯(lián)動關(guān)系。與此同時，特大鎮(zhèn)在城市群、都市圈的區(qū)位也是一個關(guān)鍵因素。
廣東體改研究會副會長彭澎對第一財經(jīng)分析，當(dāng)前很多中心城市都將周邊的縣、縣級市改成區(qū)，這樣有利于做大做強(qiáng)中心城市平臺。目前有不少特大鎮(zhèn)地處大城市的中心城區(qū)附近，這些特大鎮(zhèn)要擴(kuò)權(quán)，撤鎮(zhèn)改區(qū)是一個比較合理的選擇。因?yàn)檫@樣一來與城市的融合度會更高，規(guī)劃協(xié)調(diào)起來會更容易，也有利于城市的發(fā)展。
相比之下，那些靠近中心城區(qū)的特大鎮(zhèn)如果改為縣級市，反而不利于城市的統(tǒng)一規(guī)劃和發(fā)展。但從我國特大鎮(zhèn)的區(qū)域分布來看，相當(dāng)一部分特大鎮(zhèn)地處中心大城市附近，也就是說，未來龍港鎮(zhèn)改市的模式在很多地方難以復(fù)制。
彭澎說，特大鎮(zhèn)通常面臨著人員編制、規(guī)劃權(quán)限、資金審批等方面的問題。而要解決這些問題，可以通過幾種途徑，包括賦予特大鎮(zhèn)縣級管理審批權(quán)限、特大鎮(zhèn)改市、特大鎮(zhèn)改區(qū)。每一種方式都應(yīng)該好好試點(diǎn)和總結(jié)，從而尋找到最適合特大鎮(zhèn)與周邊地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑。
