行政檢察以“我管”促“都管”典型案例
案例五 江蘇省某金屬礦砂物資公司生產(chǎn)安全違法行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
行政非訴執(zhí)行監(jiān)督 惡意注銷 完善行政處罰程序
【基本案情】
2016年2月，某金屬礦砂物資有限公司（以下簡稱物資公司）裝載機駕駛員金某在江蘇省某市某區(qū)一磨料廠廠區(qū)內(nèi)平整場地時發(fā)生事故，致1人死亡。事故發(fā)生后，物資公司謊報事故，將事故現(xiàn)場由廠內(nèi)偽造為廠外。2017年1月17日，某區(qū)應(yīng)急管理部門認(rèn)定該起事故不屬安全生產(chǎn)責(zé)任事故，以涉嫌過失致人死亡罪移送公安機關(guān)處理。2017年9月25日，公安機關(guān)以裝載機駕駛員金某涉嫌過失致人死亡罪向檢察機關(guān)移送審查起訴。檢察機關(guān)審查起訴時發(fā)現(xiàn)事故現(xiàn)場存在疑點，并告知區(qū)應(yīng)急管理部門。區(qū)應(yīng)急管理部門隨即重啟事故調(diào)查。2018年6月13日應(yīng)急管理部門詢問物資公司法定代表人黃某的筆錄顯示，應(yīng)急管理部門已經(jīng)明確告知區(qū)應(yīng)急管理部門正對該起事故進行調(diào)查且未終結(jié)，要求作為公司法定代表人的黃某配合事故調(diào)查，不得注銷公司，否則將承擔(dān)相應(yīng)法律后果。
2019年5月27日，某區(qū)政府《事故調(diào)查報告》認(rèn)定該起事故系安全生產(chǎn)責(zé)任事故，物資公司對事故發(fā)生負(fù)有重要責(zé)任，建議該區(qū)應(yīng)急管理部門按照安全生產(chǎn)法律法規(guī)對其給予罰款的行政處罰。2019年8月21日，該區(qū)應(yīng)急管理部門作出《行政處罰告知書》和《聽證告知書》。同年10月25日，該區(qū)應(yīng)急管理部門對物資公司作出罰款人民幣165萬元的行政處罰。2020年2月19日，物資公司逾期不履行行政處罰決定，該區(qū)應(yīng)急管理部門遂決定加處罰款人民幣165萬元。物資公司在法定期限內(nèi)對上述《行政處罰決定書》和《加處罰款決定書》未申請復(fù)議，也未提起行政訴訟，經(jīng)催告，亦未履行處罰決定。該區(qū)應(yīng)急管理部門向人民法院申請強制執(zhí)行。人民法院認(rèn)為物資公司于2019年9月24日已辦理核準(zhǔn)注銷登記手續(xù)，裁定不予執(zhí)行。
【檢察機關(guān)履職情況】
2021年1月，某區(qū)應(yīng)急管理部門就該非訴執(zhí)行案向檢察機關(guān)反映。某區(qū)檢察院遂啟動執(zhí)行監(jiān)督程序，重點開展了以下調(diào)查核實工作：一是向該區(qū)應(yīng)急管理部門調(diào)閱行政處罰卷宗材料，核查行政處罰作出前的調(diào)查程序、證據(jù)是否規(guī)范、客觀；二是檢索法律法規(guī)和關(guān)聯(lián)案例，研判案涉行為的法律性質(zhì)和法律關(guān)系，重點論證物資公司在被明確告知不得注銷的情況下，仍申請注銷的行為是否構(gòu)成“惡意注銷”；三是前往物資公司法定代表人及其股東居住地實地調(diào)查，確認(rèn)注銷公司行為系法定代表人黃某授意。經(jīng)查明，物資公司的法定代表人及其股東黃某在《行政處罰告知書》和《聽證告知書》依法公告送達(dá)后，明知公司即將面臨行政處罰，在承諾配合事故調(diào)查且不注銷公司后，仍利用其公司異地注冊、公司登記機關(guān)與某區(qū)應(yīng)急管理機關(guān)信息不對稱的漏洞，未向處理事故的應(yīng)急管理機關(guān)和公司登記機關(guān)主動履行告知義務(wù)，即申辦了案涉公司注銷登記。檢察機關(guān)審查認(rèn)為，上述注銷公司登記的行為系使用欺詐手段隱瞞重要事實騙取公司注銷登記，其目的是通過注銷公司逃避行政處罰。2021年2月4日，某區(qū)檢察院經(jīng)征求公司登記機關(guān)所在地人民檢察院意見后，向該地工商登記機關(guān)制發(fā)檢察建議書，建議依法撤銷物資公司的惡意注銷登記。工商登記機關(guān)采納檢察建議，撤銷案涉注銷登記，恢復(fù)了物資公司的主體資格。
2021年3月30日，某區(qū)檢察機關(guān)在該區(qū)應(yīng)急管理部門向人民法院重新申請強制執(zhí)行同時，依法向該區(qū)人民法院發(fā)出行政非訴執(zhí)行立案監(jiān)督檢察建議，指出應(yīng)急管理部門逾期申請強制執(zhí)行有正當(dāng)理由，建議法院依法受理。法院采納檢察建議，作出準(zhǔn)予強制執(zhí)行裁定，同時表示在辦理行政處罰非訴執(zhí)行案件中，將加大對惡意注銷公司登記逃避行政處罰行為的審查、甄別力度。
檢察機關(guān)專項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)“惡意注銷”問題的一個重要原因是，行政處罰實施機關(guān)與公司登記機關(guān)分屬異地，沒有建立信息互通渠道。檢察機關(guān)多次與相關(guān)行政機關(guān)溝通協(xié)調(diào)，推動建立行政處罰實施機關(guān)與公司登記機關(guān)信息互通機制。2022年3月14日，某區(qū)檢察院與區(qū)司法局牽頭行政審批局、應(yīng)急管理局、衛(wèi)健委、人社局等9家單位召開聯(lián)席會議，研究解決措施，形成《關(guān)于推進依法行政、完善行政執(zhí)法程序的聯(lián)席會議紀(jì)要》，明確：一是告知行政相對人在案件調(diào)查期間不得注銷公司，并通過調(diào)查筆錄、告知書等書面形式固定證據(jù)；二是行政機關(guān)立案調(diào)查后應(yīng)當(dāng)評估是否存在“惡意注銷”風(fēng)險，必要時函告公司登記機關(guān)，在案件調(diào)查期間暫停注銷登記；三是作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)通過“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”檢索并確認(rèn)公司法人的登記狀態(tài)，并在執(zhí)法卷宗中予以記錄；四是加強執(zhí)法人員法律風(fēng)險培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力，避免執(zhí)法漏洞，盡量縮短行政處罰辦案期限，減少投機取巧者的可乘之機。會議紀(jì)要下發(fā)至全區(qū)行政執(zhí)法機關(guān)，要求執(zhí)法過程中遵照執(zhí)行。同時區(qū)檢察院向市檢察院匯報，推動在全市范圍內(nèi)開展專項行動。目前，在該專項行動中，當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)已發(fā)現(xiàn)同類案件線索20余件。
【典型意義】
企業(yè)法人是獨立的法律主體，依法獨立承擔(dān)責(zé)任。將正在接受行政處罰調(diào)查的企業(yè)予以注銷，使行政機關(guān)實施的行政處罰難以實現(xiàn)，是逃避市場監(jiān)管的行為，在法律上應(yīng)當(dāng)?shù)玫截?fù)面評價。行政機關(guān)作出處罰決定前，明確告知行政相對人已啟動行政調(diào)查程序，不得注銷公司，但行政相對人主觀上知道或應(yīng)當(dāng)知道行政調(diào)查期間不得注銷公司法人資格，仍申請注銷公司登記，未向公司登記機關(guān)和行政調(diào)查機關(guān)主動如實報告的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其主觀上存在“惡意”。檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)“惡意”注銷公司登記的，應(yīng)當(dāng)依法提出檢察建議，督促行政機關(guān)撤銷該登記行為。對于行政處罰實施機關(guān)與公司登記機關(guān)分屬異地，因信息渠道不暢通，導(dǎo)致“惡意注銷公司登記”問題的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強與行政機關(guān)溝通，通過檢察建議、召開聯(lián)席會議等方式，推動行政機關(guān)完善行政程序，建立行政處罰實施機關(guān)與公司登記機關(guān)信息互通機制，堵塞“惡意注銷”漏洞。
