履行集體審議程序中的兩個關(guān)鍵問題
◆陳國強 殷音
為確保行政處罰決定的正確、有效，保障相對人的合法權(quán)益，現(xiàn)行法律明確要求行政機關(guān)必須依據(jù)法律規(guī)定的程序?qū)嵤┬姓幜P，對重大、復雜行政處罰案件必須履行集體審議程序。
關(guān)于集體審議，目前實務(wù)中存在的主要問題是：哪些行政處罰需要履行集體審議程序？應該在行政處罰的哪個階段進行集體審議？本文將從這兩個方面開展論述。
1 哪些行政處罰需履行集體審議程序？
《環(huán)境行政處罰辦法》第十條規(guī)定，環(huán)境行政處罰的種類包括：（一）警告；（二）罰款；（三）責令停產(chǎn)整頓；（四）責令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉；（五）暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；（六）沒收違法所得、沒收非法財物；（七）行政拘留；（八）法律、行政法規(guī)設(shè)定的其他行政處罰種類。
《行政處罰法》第三十八條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關(guān)的負責人應當集體討論決定?！薄董h(huán)境行政處罰辦法》第五十二條第一款規(guī)定：“案情復雜或者對重大違法行為給予較重的行政處罰，環(huán)境保護主管部門負責人應當集體審議決定。”
就如何認定“案情復雜”或者“對重大違法行為給予較重的行政處罰”而言，目前的法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章中均未明確規(guī)定,僅有部分地方的規(guī)范性文件對此做了規(guī)定。
如《蘇州市環(huán)境保護行政處罰工作規(guī)程》規(guī)定“對重大或者案情復雜的環(huán)境違法案件應當予處罰或者擬予較重處罰的，以及其他不宜參照《蘇州市環(huán)境保護行政處罰自由裁量基準制度》的行政處罰，可以由審議小組集體討論決定……”，“適用聽證程序的行政處罰意見，提交環(huán)保部門領(lǐng)導集體討論決定?！?/p>
筆者認為，生態(tài)環(huán)境行政處罰案件是否“案情復雜”，行政機關(guān)應從行政執(zhí)法工作的實際經(jīng)驗出發(fā)進行綜合判定。從保守角度考慮，為保障相對人的權(quán)益，降低涉訴風險，建議行政機關(guān)將在事實認定、法律適用上存在爭議或者容易產(chǎn)生分歧的案件都納入“案情復雜”的范疇。
對于“較重的行政處罰”的判斷標準，實務(wù)中通常是參照行政處罰聽證“重大行政處罰”的相關(guān)界定標準，對此筆者持認同意見。
為保障相對人的合法權(quán)益，《環(huán)境行政處罰辦法》第四十八條第二款明確規(guī)定：“在作出暫扣或吊銷許可證、較大數(shù)額的罰款和沒收等重大行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！蓖瑫r，《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》第五條還明確“擬責令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的”的情形也屬于聽證范圍。
根據(jù)上述規(guī)定，在行政處罰聽證程序中“重大行政處罰”具體可以分為以下兩種類型：
第一類：對企業(yè)生產(chǎn)運營造成實質(zhì)性影響的重大行政處罰。包括責令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉，暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；
第二類：較大數(shù)額的罰款和沒收。根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第七十八條的規(guī)定，“較大數(shù)額”罰款和沒收，對公民是指人民幣（或者等值物品價值）5000元以上、對法人或者其他組織是指人民幣（或者等值物品價值）50000元以上。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章對“較大數(shù)額”罰款和沒收的限額另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
因此，上述兩類生態(tài)環(huán)境行政處罰案件應依法履行集體審議程序。
2 行政處罰集體審議應在哪個階段進行？
在目前的生態(tài)環(huán)境行政處罰實務(wù)中，很多行政機關(guān)對應于何時進行集體討論并未形成準確認識。
例如，部分行政機關(guān)在案件調(diào)查終結(jié)后即進行行政機關(guān)負責人集體討論，然后再對當事人進行行政處罰事先告知并作出行政處罰；或者在行政處罰事先告知之后，但是在當事人提交陳述申辯或者舉行聽證之前即進行集體討論。但是，不論從現(xiàn)行規(guī)定還是立法目的而言，上述操作模式均屬于程序違法。
《行政處罰法》第四十三條規(guī)定：“聽證結(jié)束后，行政機關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定。”
同時，原環(huán)境保護部關(guān)于印發(fā)《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》的通知（環(huán)發(fā)〔2009〕24號）也規(guī)定：“環(huán)保部門實施環(huán)境行政處罰，應當遵循調(diào)查、取證、告知等法定程序，充分保障當事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟權(quán)。對符合法定聽證條件的環(huán)境違法案件，應當依法組織聽證，充分聽取當事人意見，并集體討論決定?！?/p>
根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政機關(guān)應當根據(jù)聽證筆錄作出行政許可決定?！缎姓幜P法》雖然并未明確要求必須依據(jù)聽證筆錄作出行政處罰，但是在相對人進行陳述申辯或者聽證的過程中，提出相應的事實或者理由完全有可能對是否作出或者作出何種行政處罰產(chǎn)生直接影響。
如若在當事人陳述申辯或者聽證之前，甚至是行政處罰事先告知之前即進行集體審議，將導致當事人實質(zhì)上無法充分行使法律賦予行政相對人的陳述、申辯權(quán)和要求聽證的權(quán)利，屬于嚴重的程序違法。
生態(tài)環(huán)境部在部長信箱作出的《關(guān)于大氣法第72條的適用情況的回復》（2018年11月27日）中也明確指出：“二、根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第五十二條規(guī)定‘案件復雜或者對重大違法行為給予較重的行政處罰，環(huán)境保護主管部門負責人應當集體審議決定?！h(huán)境行政處罰一般程序中，重大案件集體審議應當在聽證告知后、作出處罰決定之前進行?！?/p>
因此，行政處罰集體審議應當在最終作出行政處罰之前進行，即在聽取當事人陳述申辯并履行聽證程序之后進行。需要提示的是，行政機關(guān)可以因辦案需要在當事人陳述申辯或者舉行聽證之前組織進行集體討論，但是這一集體討論不屬于法定程序，更不能代替最終做出處罰前的集體審議。
作者單位：北京觀韜中茂（杭州）律師事務(wù)所
來源：中國環(huán)境報2019年3月19日法治版
