永元四年（公元92年），漢和帝與宦官鄭眾謀劃，定議誅除竇憲。
竇憲，外戚強臣，其家族勢力遍及朝廷，史書記載，竇憲“以耿夔、任尚等為爪牙，鄧疊、郭璜為心腹。班固、傅毅之徒，皆置幕府，以典文章。刺史、守令多出其門”，“朝臣震懾，望風承旨”，“權貴顯赫，傾動京都”。
外戚竇氏的權勢已經(jīng)嚴重侵奪皇權，引起皇帝不安，為了保障皇權穩(wěn)固，漢和帝與鄭眾籌劃后，果斷處置，下令收捕了竇憲親信郭璜、郭舉、鄧疊、鄧磊等人，皆下獄處死。隨后收竇憲大將軍印綬，與他兄弟一道被趕回封國，不久迫令自殺，至此竇氏外戚被連根拔起，退出朝堂。
而作為誅除竇氏外戚的主要功臣鄭眾，也因功封侯，成為和帝執(zhí)政的重要依仗。
但和帝此舉卻被歷代史家詬病，視其為“拒一虎而進一狼”，“開宦官用權之漸，生十常侍亡漢之階”。
宦官弄權對東漢王朝的危害眾所周知，而宦官之所以被重用，正是出于其對皇權的依附性，因為宦官失去生殖能力，不能生養(yǎng)子嗣，沒有為后代謀利擅權的前提，而且他們身處內(nèi)廷，不易結黨營私，更容易受君主掌控，所以才“遂委以政”。
那么問題來了，既然宦官操縱皇權有諸多限制，那他們是如何形成勢力，并和豪強巨族出身的外戚齊名，同樣成為左右東漢王朝的政治集團呢？
正如顧炎武所說：“宦官之眾，由于宮嬪之多?！?/p>
宦官出現(xiàn)于家天下的專制政治體制之下，是帝王后宮享樂的輔助工具。為了傳宗接代、享樂女色，帝王們需要沒有生殖能力的“刑余之人”服務于宮廷，因此最初的宦官僅作為帝王身邊生理殘缺的仆役存在，不具備任何政治意義。
但是從秦朝開始，隨著皇權空前集中，服務宮廷的宦官隊伍也隨之擴大，除了掌宮內(nèi)之事，備灑掃之職外，參與的事務也越發(fā)重要。比如秦代著名的宦官趙高，便是任中車府令兼行璽符事，能夠接觸到政務的處理，其后更是和丞相李斯偽造遺詔，擁立胡亥，得以操縱權柄。
不過趙高只是個例，他能攬權，最終是靠著任郎中令、丞相，才實現(xiàn)集軍政大權于一手，并不能說明宦官集體擁有了實權。
而到了漢朝，上承秦制，“奄寺（宦官）之官，猶隸于外廷”，屬九卿之一的少府管轄。所以西漢時期，因隸屬關系鉗制，宦官并不是獨立的政治團體，也就很難形成勢力。
只會出現(xiàn)個別因君王寵幸而顯貴的宦官，如呂后時期“出入臥內(nèi)，受宣詔命”的張釋卿；文帝時“以星氣幸”的趙談；元帝時“貴幸傾朝”的石顯，都是作為宦官中的特別個例見諸史冊。
但是宦官群體畢竟是圍繞在皇帝身邊的近臣，雖然他們最初的作用是為皇帝私生活效勞，可皇帝本身的宮廷生活除了聲色，還有國家政務，伺候在旁的宦官們難免因為寵信，而逐步染指到政事上去。
東漢開國以后，劉秀鑒于西漢末年“上威不行，下專國命”的教訓，極力加強皇權，“雖置三公，事歸臺閣”，極大削弱相權，朝廷政務實際被皇帝總攬。
但這樣做的弊端就是太過依賴皇帝本人，不論是皇帝怠政還是年幼無法處理朝政，都會造成皇權的衰弱，而因后宮裙帶關系崛起的外戚，以及皇帝近臣宦官，就有機會挾主專權，進而左右皇帝，掌控天下。
漢武帝時期，武帝為了集權，削弱丞相權力，創(chuàng)立了內(nèi)外朝制度，對于重要政事，依靠一些親信在宮廷之內(nèi)作出決策。為了方便親信士人能夠出入宮廷，武帝往往給他們加官“中常侍”、“侍中”等內(nèi)廷官職。
但注意這個“中”在宮廷內(nèi)指的是閹割后的男子，顯然武帝并不是讓內(nèi)朝的親信都做宦官，而是賦予了原本內(nèi)廷官職新的參政意義。
“案漢故事，中常侍參選士人，建武以后，乃悉用宦者?！?/strong>
縱觀西漢歷史，中常侍為內(nèi)朝加官，所任之人也都是士大夫，而東漢一朝，為實現(xiàn)皇權集中，繼承發(fā)展了內(nèi)朝制度。但從漢和帝去世后，鄧太后主政“以女主稱制，不接公卿，乃以閹人為常侍”，這就讓宦官有了參政議政的權力。
而且，掌管太后宮中事務以及守衛(wèi)之權的太仆、衛(wèi)尉、少府三卿職位，也從西漢時外臣選任變?yōu)榛鹿賹Ｈ危纱嘶鹿僭臼苤仆獬碾`屬關系也不復存在。
除此之外，漢章帝、和帝之后，隨著服務宮廷的事務愈發(fā)龐雜，需要管理的部門增多，宦官數(shù)量也越發(fā)壯大，《后漢書 百官志三》中記載：章和以下，中官稍廣，加嘗藥、太官、御者、鉤盾、尚方、考工、別作監(jiān)，皆六百石，宦者為之，轉(zhuǎn)為兼副，或省，故錄本官。
至于因?qū)Ｈ沃谐Ｊ虆⑴c政事的緣故，“關通內(nèi)外、掌侍左右”，居內(nèi)廷重要位置的的中常侍、小黃門的人數(shù)也急劇膨脹，從漢明帝時期的“中常侍四人，小黃門十人”擴充到“中常侍十人，小黃門二十人”。
整個宦官系統(tǒng)人數(shù)的膨脹，參與政務處理的宦官數(shù)目增多，使得宦官們演變成了一個獨立的政治集團，這在主少母壯的情況下，本作為皇權延伸的產(chǎn)物，就可以通過掌握內(nèi)廷肆無忌憚的攬權，并一再更改對他們原有限制，如容許“封侯”、“養(yǎng)子嗣”等，打破制度藩籬，為宦官勢力的壯大和延續(xù)在制度上鋪平了道路。
《詩經(jīng) 北山》中有句話叫做：溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。
天下的土地名義都屬于君王的，君主雖然可以通過分封的形勢將土地授予臣子，但土地依然是“王土”。
在秦漢之際，周代的宗法分封制瓦解，皇權空前大漲，“王土”的意味比以往就更加的明顯。只是皇帝為集中權力，就必須一套聽命與他的權力機構，而維持權力機構運行的便是擁有“王土”的地主階級，所以封建君主專制政權，其土地所有制從本質(zhì)上講就是皇權土地所有制。
土地作為封建時代最基本、最重要的生產(chǎn)資料，集中到誰的手中，往往意味著誰掌握著政權。秦漢時期是皇權專制發(fā)展的初期，皇族作為天下土地的所有者，為了建立穩(wěn)固的統(tǒng)治，在進行土地分配時，通過食封制度（賜爵、封國、食邑三種形式），將土地直接或間接授予功臣勛戚，以維持階級統(tǒng)治。比如西漢初年劉邦大封功臣為列侯，分封劉氏宗親為諸侯王，正是此故。
但宦官勢力最初是被排除在土地所有制的分配范圍的，而外戚則是東漢皇權土地所有制下最重要的受益者，本就是借助豪強之力起家的朝廷，對他們“封賞踰制，內(nèi)寵猥盛”。
外戚依仗皇權不斷占據(jù)良田，使得他們在皇權土地所有制中漸漸處于支配地位，所以盡管光武、明帝在政治上對外戚勢力打壓，可實力雄厚的他們還是在皇權黯弱時，不可避免的掌握大權。
從和帝開始，宦官鄭眾參與誅殺竇氏外戚，因功封侯，得賜食邑，宦官勢力開始加入到對皇權土地所有制的分配當中。
順帝時期，以孫程為首的宦官中，前后共有孫程、王康、王國、黃龍、李建等十九人封侯，共計得到食邑近九萬戶，可以說宦官勢力爆發(fā)式發(fā)展，形成了強大的政治集團。
桓帝、靈帝時期的相繼出現(xiàn)的單超、侯覽、曹節(jié)、張讓宦官勢力集團，更是將賜爵食邑的規(guī)模發(fā)展到極致，不僅本人得益，其父兄子弟往往也為公卿列校、布列州郡。
就拿著名的十常侍張讓等人來說，史載“京畿數(shù)百萬膏腴美田皆屬讓等”，這些宦官集團已經(jīng)通過皇權土地所有制的內(nèi)部轉(zhuǎn)移，成為了勢力強大的貴族地主階級，也正是擁有了土地經(jīng)濟的物質(zhì)前提，才有宦官集團的政治地位確立的基礎。
以上，正是因為制度上屢開先例，為宦官集團參與朝政、擴大勢力鋪平道路，又有社會經(jīng)濟的物質(zhì)基礎，宦官們才可以在東漢的政治舞臺上呼風喚雨。
范曄著《后漢書》時在《宦者列傳》中便一針見血的指出，從鄭眾得專謀禁中，鏟除竇氏外戚后“遂享分土之封，超登宮卿之位，于是中官始盛焉。”
