（一）政府融資平臺(tái)的起源
上海城投（集團(tuán)）有限公司（簡(jiǎn)稱“上海城投”）成立的背景以及運(yùn)作模式，與當(dāng)前政府融資平臺(tái)類似，是政府融資平臺(tái)的典型樣本。1992年全國(guó)首家政府融資平臺(tái)——上海城投成立，旨在籌集資金支持浦東新區(qū)的開發(fā)建設(shè)。1993年，上海城投籌資資金高達(dá)73.9億元，占當(dāng)年財(cái)政收入的30%，真正起到了“代替地方政府融資”的職能。
（二）政府融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題形成的背景
1.分稅制改革，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。
改革開放初期，為了充分調(diào)動(dòng)地方政府的主觀能動(dòng)性，我國(guó)財(cái)政借鑒小崗村“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的都是自己的”經(jīng)驗(yàn)，采取地方財(cái)政大包干政策。地方的財(cái)政收入，除一定金額上交國(guó)家，大多數(shù)用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方財(cái)政收入快速增加，部分發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入占據(jù)全國(guó)財(cái)政收入的主體，卻依然自用為主。這種情況，導(dǎo)致中央稅收較少，不利于集中力量辦大事，也不利于維持區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡，無(wú)法落實(shí)“先富帶后富”的國(guó)家政策。
為解決上述問(wèn)題，1994年我國(guó)開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制。實(shí)行分稅制后，稅種和各稅種形成的稅收收入分別按照立法、管理和使用支配權(quán)，形成了中央稅和地方稅(中央和地方共享稅)。分稅制改革，直接導(dǎo)致地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。如2008年，地方的財(cái)政收入占全國(guó)收入的48%，但卻負(fù)擔(dān)全國(guó)79%的支出。財(cái)權(quán)無(wú)法滿足事權(quán)，導(dǎo)致地方政府普遍面臨資金緊缺的問(wèn)題，地方政府融資平臺(tái)模式剛好可以起到籌集資金的作用，于是融資平臺(tái)模式在全國(guó)普及開來(lái)
2.地方政府“唯GDP論”，推高平臺(tái)債務(wù)規(guī)模。
“唯GDP論”，即以GDP的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為考核政府政績(jī)最核心甚至是唯一的指標(biāo)。2013年以來(lái)，中央屢次強(qiáng)調(diào)不簡(jiǎn)單以GDP論英雄，在此之前，“唯GDP論”始終占據(jù)地方政府的主要考核指標(biāo)。
在“唯GDP論”背景下，遭遇2008年國(guó)際金融危機(jī)的地方政府，為了維持地方GDP的快速增長(zhǎng)，通過(guò)地方政府融資平臺(tái)大量舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依靠投資拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，在此過(guò)程中也推高了地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模。
3.金融機(jī)構(gòu)資金投放，助推平臺(tái)債務(wù)快速增長(zhǎng)。
囿于資本市場(chǎng)發(fā)展不完善，國(guó)內(nèi)融資的主要途徑始終是以商業(yè)銀行為主體的間接融資。四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激政策出臺(tái)后，各商業(yè)銀行為了國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要，以及搶占信貸市場(chǎng)，將大量信貸資金投向地方政府融資平臺(tái)。鑒于地方政府融資平臺(tái)背后有地方政府隱性兜底，部分平臺(tái)在融資時(shí)甚至提供人大決議、財(cái)政函，債務(wù)的信用風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，卻承擔(dān)了相對(duì)較高的融資成本。在風(fēng)險(xiǎn)與收益扭曲的情況下，大量信貸資金涌向地方政府融資平臺(tái)，為地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的野蠻增長(zhǎng)提供契機(jī)。
在上述因素綜合影響下，全國(guó)融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模急劇增長(zhǎng)。以城投債為例，2008年全國(guó)城投債發(fā)行余額141億元，截至2019年末規(guī)模已經(jīng)高達(dá)8.79萬(wàn)億，增幅高達(dá)623倍。
（三）政府融資平臺(tái)債務(wù)的發(fā)展階段
資料來(lái)源：WIND。
我國(guó)政府融資平臺(tái)債務(wù)的發(fā)展，分為以下三個(gè)階段：第一階段為萌芽期，自1992年上海城投成立至2008年次貸危機(jī)；第二階段是野蠻增長(zhǎng)期，自2008年至2014年國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)出臺(tái)；第三階段為整頓期，2014年至今，國(guó)家針對(duì)政府融資平臺(tái)多次出臺(tái)調(diào)控政策。
1.萌芽期：1992-2008年
1992年第一家地方政府融資平臺(tái)上海城投成立，至2008年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)，為地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的萌芽期。
該時(shí)期，受益于我國(guó)加入“WTO”，持續(xù)且快速增長(zhǎng)的外貿(mào)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，“消費(fèi)、投資、出口”三駕馬車齊頭并進(jìn)。面對(duì)強(qiáng)勁的外需，地方政府無(wú)需通過(guò)地方政府融資平臺(tái)融資刺激經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長(zhǎng)。這種背景下，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)緩慢。鑒于地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)無(wú)法獲取，我們采用城投債規(guī)模作為替換變量：2008年末我國(guó)城投債余額僅141億元，絕對(duì)規(guī)模較小。需要關(guān)注的是，此階段上海城投模式已遍地開花，為地方政府普遍采用。
2.野蠻增長(zhǎng)期：2008-2014年
2008年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)，至2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）出臺(tái)，為地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的野蠻增長(zhǎng)期。
該時(shí)期，為有效應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，政府推出四萬(wàn)億刺激計(jì)劃，推行積極的財(cái)政政策。2009年3月，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)”。于是，伴隨國(guó)家政策導(dǎo)向，以及地方政府依托政府融資平臺(tái)實(shí)施積極的財(cái)政政策，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題得到野蠻增長(zhǎng)。以城投債規(guī)模為例，2014年末我國(guó)城投債規(guī)模高達(dá)3.92萬(wàn)億，較2008年末增長(zhǎng)逾270倍。
與此同時(shí)，政府融資平臺(tái)債務(wù)在籌資過(guò)程中亂象百出，亟待解決。如部分非標(biāo)債務(wù)融資成本極度扭曲，尋租問(wèn)題屢禁不絕，資金用途缺乏監(jiān)控，地方政府隱性兜底，債務(wù)規(guī)模缺乏監(jiān)控。此類問(wèn)題，至國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)出臺(tái)后才得到有效遏制。然而，此時(shí)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為不容忽視的問(wèn)題。地方政府債務(wù)問(wèn)題是否成為引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為專家學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)話題。
3.整頓期：2014年至今
2014年國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)出臺(tái)至今，為地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的整頓期。
該時(shí)期，國(guó)家出臺(tái)各項(xiàng)政策，對(duì)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行集中治理。先是修明渠，堵暗道，出臺(tái)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》，鼓勵(lì)地方政府采用合規(guī)的方式進(jìn)行融資。面對(duì)市場(chǎng)采用政府購(gòu)買服務(wù)違規(guī)融資等亂象，政府相繼出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債 遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》、《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》等文件。2018年，《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》更是明確提出“對(duì)嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺(tái)公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅(jiān)決防止'大而不能倒’，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?！敝链耍胤秸谫Y平臺(tái)新增債務(wù)問(wèn)題得到有效遏制，但存量債務(wù)仍面臨化解難題。2019年上半年，面對(duì)存量政府融資平臺(tái)債務(wù)集中到期問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)隱性債務(wù)置換政策，妥善化解地方政府債務(wù)問(wèn)題，但地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題仍需持續(xù)關(guān)注。
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