一、主體的三種類型
按照《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》及《行政訴訟法》等法律規(guī)定，藥監(jiān)行政處罰對象是行政主體的具體行政行為影響其權(quán)益的“公民、法人和其他組織”。其中的法人和其他組織是指依法設(shè)立的法人和其他組織，未經(jīng)依法設(shè)立的不能作為違法主體予以認(rèn)定。
（一）公民
嚴(yán)格來說，公民是憲法概念，指具有一國國籍，按照該國憲法和法律享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的自然人。這樣就排除了外國或無國籍自然人的主體資格，但實際上他們完全能夠成為私法主體，從事民事行為，因此本文所稱的“公民”等同于民法上自然人的概念。藥監(jiān)執(zhí)法實踐中常把公民狹隘的理解為“個人”，造成的結(jié)果就是“公民”作為處罰對象只適用于無證經(jīng)營一種行為，主要表現(xiàn)為：偽造有經(jīng)營資格單位的代理證明文件經(jīng)營藥品；暗地?zé)o證販賣藥品；無《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開設(shè)診所，以行醫(yī)為名，行賣藥之實等三種形式。
（二）法人
根據(jù)《民法通則》第三章，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。一般分為企業(yè)法人與非企業(yè)法人（包括機關(guān)法人、事業(yè)法人、社團法人），各自具有相應(yīng)的憑證：機關(guān)法人的《組織機構(gòu)代碼證》、事業(yè)法人的《事業(yè)單位法人登記證書》、企業(yè)法人的《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》、社團法人的《社會團體法人登記證書》。相比較而言，法人作為被處罰對象是最容易識別的。
（三）其他組織
“其他組織”的概念并沒有出現(xiàn)在《民法通則》上，它是通過法規(guī)規(guī)定的。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（以下簡稱《高法意見》）第40
條，其他組織是指“合法成立、有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織”。主要包括外資、中外合作企業(yè)，領(lǐng)取社團登記證的社會團體，法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村辦企業(yè)等。在法律責(zé)任的承擔(dān)上，其他組織和法人同等對待。
二、藥監(jiān)執(zhí)法實踐中各類常見主體的認(rèn)定
（一）生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)責(zé)任主體的認(rèn)定
在生產(chǎn)和經(jīng)營領(lǐng)域，多數(shù)管理相對人都屬于企業(yè)法人范疇，不存在認(rèn)定上的爭議。另一部分經(jīng)營單位是持有相應(yīng)營業(yè)執(zhí)照的個體工商戶、個人獨資企業(yè)以及合伙企業(yè)，視為公民對待，調(diào)查取證中應(yīng)注意查驗經(jīng)營者或投資者的身份證明以確定其行政責(zé)任年齡和責(zé)任能力，如果懷疑證件的真實性，還應(yīng)送公安機關(guān)鑒別。此外，還有一些經(jīng)營企業(yè)以“其他組織”的形式存在，常見的是不具備法人資格的零售（連鎖）門店。
根據(jù)有關(guān)規(guī)定，不在同一地點的藥品經(jīng)營機構(gòu)經(jīng)營藥品時應(yīng)當(dāng)單獨取得《藥品經(jīng)營許可證》。而根據(jù)《企業(yè)法人登記管理條例》，企業(yè)法人設(shè)立不具備法人資格的分支機構(gòu)，可以領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，在核準(zhǔn)登記的范圍內(nèi)從事經(jīng)營活動。這樣，零售（連鎖）門店中除了具有獨立《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》的加盟店外絕大多數(shù)都屬于不具備法人資格的分支機構(gòu)，屬于其他組織的范疇，完全能夠獨立承擔(dān)行政責(zé)任。當(dāng)然具備獨立法人資格的加盟店毫無疑問能夠成為獨立的被處罰對象。
（二）使用環(huán)節(jié)（即醫(yī)療機構(gòu)）責(zé)任主體的認(rèn)定
與生產(chǎn)、經(jīng)營領(lǐng)域相比，使用環(huán)節(jié)的醫(yī)療機構(gòu)由于投資形式多樣、執(zhí)業(yè)許可證有營利與非營利之分而成為主體認(rèn)定的難點。
根據(jù)衛(wèi)生部等四部委頒布的《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)分類管理的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），非營利性與營利性醫(yī)療機構(gòu)是按照其經(jīng)營目的、服務(wù)任務(wù)以及執(zhí)行的財政、稅收、價格政策和財務(wù)會計制度來劃分的，由接受登記注冊的衛(wèi)生行政管理部門會同有關(guān)部門根據(jù)醫(yī)療機構(gòu)的投資來源、經(jīng)營性質(zhì)等予以核定，在執(zhí)業(yè)登記中注明。
當(dāng)前非營利性醫(yī)療機構(gòu)主要包括兩類：一是國家投資的公益類醫(yī)院，包括綜合醫(yī)院、?？漆t(yī)院、婦幼保健院、各級衛(wèi)生院、急救中心、專科疾病防治所等。根據(jù)國家工商局《關(guān)于醫(yī)療機構(gòu)登記問題的答復(fù)》〔工商企字(1996)133
號〕“對由國家核撥經(jīng)費的醫(yī)療機構(gòu)，可以不登記注冊”的規(guī)定，在藥監(jiān)執(zhí)法實踐中應(yīng)通過編辦的文件和《事業(yè)單位法人登記證書》確認(rèn)其主體資格；二是民間力量投資興辦的各類城鎮(zhèn)非營利性醫(yī)療機構(gòu)，應(yīng)根據(jù)民政部門核發(fā)的《民辦非企業(yè)單位證書》確立主體資格。
營利性醫(yī)療機構(gòu)主要包括城鎮(zhèn)個體診所、股份制、股份合作制和中外合資合作醫(yī)療機構(gòu)等。根據(jù)《實施意見》的規(guī)定，取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的營利性醫(yī)療機構(gòu)，需要到工商、稅務(wù)等部門辦理登記手續(xù)。在上述國家工商局文件中也明確規(guī)定:凡國家不再核撥經(jīng)費，實行企業(yè)化經(jīng)營的事業(yè)單位，包括醫(yī)療機構(gòu)，均應(yīng)辦理登記注冊。凡是從事醫(yī)療業(yè)務(wù)的各類企業(yè)，包括實行股份制、獨資、合作經(jīng)營的，均應(yīng)辦理登記注冊。因此，對于營利性醫(yī)療機構(gòu)主體資格的認(rèn)定應(yīng)以工商部門的營業(yè)執(zhí)照為準(zhǔn)。
可見，對于非營利性醫(yī)療機構(gòu)，應(yīng)根據(jù)《事業(yè)單位法人登記證書》或《民辦非企業(yè)單位證書》確認(rèn)主體資格；而對于營利性醫(yī)療機構(gòu)，應(yīng)依據(jù)營業(yè)執(zhí)照進(jìn)行認(rèn)定。不過，這里討論的對象有個前提，就是具有《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，凡是不具備這一許可證的經(jīng)濟實體不能稱為醫(yī)療機構(gòu)，如果同時也不具備《藥品經(jīng)營許可證》，則應(yīng)根據(jù)主體的性質(zhì)確定為無證經(jīng)營的責(zé)任主體。
此外，在執(zhí)法實踐中，還有以下幾類醫(yī)療機構(gòu)的主體認(rèn)定需要特別關(guān)注：
1、村衛(wèi)生室違法的責(zé)任主體
冠名為村衛(wèi)生室的醫(yī)療機構(gòu)多數(shù)是由村集體舉辦，屬于非營利性醫(yī)療機構(gòu)，其執(zhí)業(yè)許可證上法定代表人一欄是村集體的負(fù)責(zé)人；少部分屬于個人開辦的以個體工商戶、個人合伙等為表現(xiàn)形式的營利性醫(yī)療機構(gòu)。對于后者，被處罰主體是經(jīng)營者；對于前者，應(yīng)具備民政部門核發(fā)的《民辦非企業(yè)單位證書》才能成為合法主體。而事實上，絕大多數(shù)非營利性村衛(wèi)生室無法提供民政部門核發(fā)的批件，主體資格存在瑕疵，筆者建議這種情況下將具有合法主體資格的開辦衛(wèi)生室的村集體認(rèn)定為被處罰主體。
2、機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體或其他組織設(shè)置的為內(nèi)部職工提供基本醫(yī)療服務(wù)的門診部、衛(wèi)生所違法的責(zé)任主體
這種類型的門診部、衛(wèi)生所大多屬于非營利性質(zhì)，其工作人員及相關(guān)資產(chǎn)屬開辦單位所有，門診部只具有《非營利性醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，不具備獨立的法人資格，也不辦理營業(yè)執(zhí)照。根據(jù)《高法意見》第41條：“法人非依法設(shè)立的分支機構(gòu)，或者雖依法設(shè)立，但沒有領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)，以設(shè)立該分支機構(gòu)的法人為當(dāng)事人”，在這種職工醫(yī)院發(fā)生涉藥違法行為時應(yīng)以其設(shè)立單位作為被處罰主體。
3、存在掛靠關(guān)系的醫(yī)療機構(gòu)違法的責(zé)任主體
當(dāng)前，為數(shù)不少的掛靠在大型醫(yī)療機構(gòu)下的門診部是個人出資、獨立核算、自主經(jīng)營的實體，并且在衛(wèi)生行政部門領(lǐng)取了獨立的《非營利性醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。筆者以為，在門診部發(fā)生涉藥違法行為時應(yīng)以被掛靠的醫(yī)療機構(gòu)作為被處罰對象。原因在于：一是這種門診部往往只具有執(zhí)業(yè)許可證，除此以外再無其他資質(zhì)證明，不是依法成立的法人或其他組織，不具有獨立合法的主體資格。二是門診部以被掛靠醫(yī)療單位的名義從業(yè)，被掛靠方不能以門診部系個人出資、獨立核算、自主經(jīng)營為抗辯理由。三是行政責(zé)任實行過錯推定原則，被掛靠方對掛靠方的違法行為知情與否，不是確認(rèn)責(zé)任主體的要件。
綜上所述，我們可以得出這樣的結(jié)論：無論違法行為實施者屬于藥械生產(chǎn)、經(jīng)營抑或使用領(lǐng)域，凡是持有《個體工商戶營業(yè)執(zhí)照》、《合伙企業(yè)營業(yè)執(zhí)照》、《個人獨資企業(yè)營業(yè)執(zhí)照》的經(jīng)濟組織均以執(zhí)照上的經(jīng)營者或投資人作為被處罰主體；持有《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》、非法人分支機構(gòu)的《營業(yè)執(zhí)照》、《事業(yè)單位法人登記證書》、《社會團體法人登記證書》、《民辦非企業(yè)單位證書》的經(jīng)濟組織以該組織作為被處罰主體；除行業(yè)許可證書外，不具備其他任何資質(zhì)證明的經(jīng)濟組織以其設(shè)立或掛靠的單位為被處罰主體。
可見，被處罰主體的認(rèn)定不是沒有任何規(guī)律和章法可循，藥監(jiān)部門作為行政執(zhí)法機關(guān)不能因為自己把握不準(zhǔn)或盲目追求行政效率而犧牲當(dāng)事人的權(quán)益，這才是依法行政、依法治國的精髓所在。
本文源自國務(wù)院法制辦網(wǎng)站
| 食 | 藥 | 法 | 苑 |
食藥監(jiān)管及法律研究者的資訊新媒體
微信號：FoodandDrugLaw
歡迎轉(zhuǎn)載，但請務(wù)必注明源自食藥法苑
文章觀點僅供參考，不代表本公眾號贊同
● 閱讀是一種修養(yǎng)，分享是一種美德！投稿請發(fā)：fda001@126.com
覺得不錯，請點贊↓↓
