眾所周知，古代使用的貨幣不是紙幣，而是黃金、白銀或銅錢等金屬鑄幣，明清兩朝時官府則是統(tǒng)一用白銀來征收田賦。這些白銀從千家萬戶征收而來，大小都不相等，其中還有很多是散碎銀子。為了計量、存儲方便，官府會把那些碎銀子進行熔化，再鑄成大錠銀，上繳到國庫。
在熔鑄白銀的過程中就帶來一個問題，那就必然會有白銀的損耗，這就叫做“火耗”。這些火耗積少成多，總量是相當驚人的。官府當然是不可能承擔這些損失的，最終還得攤派到老百姓頭上，辦法就是作為附加稅，按照每戶的繳銀比例來分攤。
除此白銀的火耗之外，官府攤派給老百姓的還有一種，叫做“羨余”，也就是糧食存儲、運輸過程中由于人力因素（如天氣導致霉變、保管不當）或非人力因素（如老鼠、鳥雀偷吃）造成的損耗。
“火耗”和“羨余”這兩種附加稅，合稱“耗羨”。
從明代開始，“耗羨”正式作為一種附加稅對老百姓開征，到了清朝時期，“耗羨”的數(shù)量逐步增加，并成為州縣地方官殘酷盤剝百姓錢糧的法寶，并有一定的隨意性。
隨時這一情況的加劇，“耗羨”成為貪腐之源，也就是制造大批貪官污吏的肥沃土壤，久而久之，竟難以去除，而被最高統(tǒng)治者所默許，不過在所征的額度上有所限制而已。
康熙在位時，“耗羨”征收額度比明代大為增加，康熙自己就說：“各省文官私派加耗，武官空糧等事，朕頗得聞知?！?/p>
然而這位堪稱一代英主的皇帝，并沒有想出妙策使“耗羨”滋生貪腐這一棘手的問題得到解決。盡管他表彰清官不遺余力，懲辦貪官污吏也多有舉措，但到了他在位晚期，始終對“耗羨”難題無能為力，使得官吏的腐敗、吏治的廢弛卻日益嚴重，似乎一切都積重難返。
濫征“耗羨”的問題越來越嚴重，與清代官員的俸祿多寡有著密切聯(lián)系。
清代官員的俸祿并不高，在京文武官員每年俸銀為：一品180兩，二品150兩，三品130兩，四品105兩，五品80兩，六品60兩，七品45兩，八品40兩，正九品33兩1錢，從九品31兩5錢。
官員的俸米則按照每兩俸銀給1斛米的標準支撥。在外文官的俸銀與京官相同，沒有俸米；在外武官的俸銀只及在京武官的一半。
這么低的俸祿，別說負擔無薪俸的吏員以及衙門的各項開支、迎來送往的花費等，就算是維持一家的日常開支也捉襟見肘。
在這樣的情況下，地方官員只好通過征收以“耗羨”為名義的附加稅，一部分以類似賄賂的形式孝敬上司，一部分則中飽私囊。
長此以往，人的欲壑難填，再加上官員的晉升完全取決于上司的好惡，賄賂自然是多多益善，“耗羨”之征也一年重似一年，人民的負擔則日甚一日，顯然不利于封建統(tǒng)治的長治久安。
當時地方官府借“耗羨”之名橫征暴斂，已經(jīng)到了無以復加的地步。
嚴峻的形勢呼喚改革，然而康熙并沒有承擔起這一重任。洞悉民間之弊、有革故鼎新魄力的雍正在即位之初就大膽進行了改革的嘗試，他憑借“耗羨歸公”這一招，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了“耗羨”滋生貪腐的局面。
何謂“耗羨歸公”呢？就是把原來州、縣官私征私用的“耗羨”一律解繳省布政司，一部分充為公用，一部分抵補虧空，剩下的就按官階大小給各官做養(yǎng)廉銀。
可見養(yǎng)廉銀制度與“耗羨歸公”的施行是緊密相聯(lián)的，養(yǎng)廉銀的分發(fā)取決于“耗羨”的征收。這就將原來半遮半掩的附加稅變成了正稅的一部分向老百姓攤派。
從納稅人的角度看，似乎并沒有產(chǎn)生實質(zhì)性的變化，但由于將這項附加稅置于光天化日之下，有了定額，州、縣官難以私加私派，即使多征也必須上繳，不能截留，這無疑對納稅人是有好處的。
與此同時，由于養(yǎng)廉銀按級發(fā)放，從整頓吏治與官場頹風上講，在一定階段與一定程度上也是有其積極作用的。
雍正實行“耗羨歸公”，既可以整頓吏治，又可以收回地方上的一部分經(jīng)濟特權，從而加強了君權，真可謂一箭雙雕。
但總的來說，實行“耗羨歸公”以后，各地的“耗羨”率因貧富不均而有所差異，但一般都呈下降的趨勢，這無疑部分減輕了人民的負擔，在一定程度上緩和了社會日益激烈的矛盾。
把“耗羨”變暗取為明征，并由一省之布政司統(tǒng)籌安排，減少了地方官員中飽私囊的貪污機會，也在一定程度上彌補了各省虧空的錢糧。
作為理財手段，“耗羨歸公”也是成功的。而養(yǎng)廉銀制度的建立，對肅清吏治，也的確可收一時之效。
這個過程其實折射出了一個千古不易之理：任何社會絕不能將反腐倡廉寄托于個人的道德修養(yǎng)與廉潔自律上，而必須有一定的制度約束，才能事半功倍。
耗羨歸公與養(yǎng)廉銀制度，盡管是雍正無可奈何中作為“權宜之計”的選擇，但畢竟屬于制約性的措施，因而可在一段時期內(nèi)肅清官場，這是值得我們稱道的地方。
當然我們也必須看到，在乾隆中葉以后，不但沒有讓“火耗漸省”，反而變本加厲，征收“耗羨”的問題又走上了老路。這是由不合理的封建專制制度所決定的，當然不是雍正所始料能及的。
