清朝官吏議事圖 （圖源網(wǎng)絡）
雍正為何下耗羨歸公這步險棋
——清朝俸祿制度改革談（一）
清雍正二年（1724），山西巡撫諾岷、布政使高成齡上疏奏請耗羨歸公和設立養(yǎng)廉銀，當時雍正皇帝在權(quán)衡利弊之后，終于排除阻力，下旨在全國范圍內(nèi)實行耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度。
所謂“耗羨”（又稱“火耗”），是由于當時貨幣制度不夠完善，地方官員需要對征得的細碎白銀經(jīng)過熔化為銀塊上繳藩庫和國家，由于銀兩成色不一，必有消耗，地方政府為彌補消耗而加征所形成的做法。本來照此征點損耗也合情合理，但是實際征耗的數(shù)額已大大超過了這種需要，耗羨的征收，也就成為清朝的一種陋規(guī)和田賦征收管理上的漏洞。
征收來的“耗羨”不計入賦稅正額，亦不上交國庫，而由征收賦稅的地方州縣私自支配，因此屬非法行為。順治元年（1644），朝廷下令“私加火耗者，以贓論”。然而，清代官員的低俸不敷家用及衙門辦公的需要，致使耗羨的征收日甚一日，遠遠超出州縣守令公私實際支出的標準。同時，耗羨除了被州縣官吏私占私分以外，還需賄賂督撫藩司等上官。
當時，各種陋規(guī)多多，“印官上任，書役饋送輒數(shù)萬金；督撫過境，州縣迎送必數(shù)萬金”。如此造成“州縣有千金之通融，則胥役得乘而牟萬金之利；督撫有萬金之通融，則州縣得乘而牟十萬之利”。當時就連各地書吏、幕友也乘機作弊、私造印信，肆意侵吞公款，“州縣舞弊不過數(shù)萬、省司則至數(shù)十萬、部府則千百萬”，私征重耗成為貪污行賄的重要來源，造成“下宮賄以塞上司之口，上司受贓以庇下官之貪，上索下送，上下相蒙，打成一片”的惡性局面，嚴重敗壞了清代的吏治。
耗羨的不斷加增，使得清朝統(tǒng)治者處于上下兩難的境地：官俸低，不加耗羨難以贍養(yǎng)家人和辦理公事；允其加耗，必至泛征濫權(quán)，不可收拾。就連康熙帝也無奈地嘆道：“如州縣官止收一分火耗，此外不取，便稱好官”。至于私加火耗，也不以貪贓論處，“若一概糾摘，則屬吏不勝參矣”。實際上，當時列名清官的也很少沒有不收耗羨的?？滴鯐r沒能制訂征收和管理耗羨的明確方針和辦法，是這一時期耗羨日重的重要原因。
于是，在地方官府苛取耗羨越來越嚴重的情況下，有些官員提出了耗羨歸公的主張?？滴趿荒辏?722），川陜總督年羹堯和陜西巡撫噶什圖向朝廷上奏諫議耗羨歸公，但康熙帝怕?lián)敿淤x罪名沒有允準。雍正二年（1724），山西巡撫諾岷、高成齡以及河南巡撫石文焯等又紛紛上疏奏請耗羨歸公和設立養(yǎng)廉銀。雍正帝在權(quán)衡利弊之后，終于排除阻力，下旨在全國范圍內(nèi)實行耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度。
其實，雍正敢于下“耗羨歸公”這步險棋，是雍正朝遇到了難以逾越的關節(jié)點，也就是說對舊政不得不改革的無奈之舉。
第一道難關，是清朝的官吏低薪制度。滿清入關以后，隨著從中央到地方各級統(tǒng)治機構(gòu)的建立，俸祿制度也日趨完備。清代的官員俸祿，即定期定量發(fā)給的正俸和俸米。清代的俸祿制度為保證滿洲貴族的“首崇”地位，宗室世爵俸祿的第一等親王歲俸銀高達10000兩，是品官歲俸最高等次正一品歲俸180兩的55倍。而宗室最低等次奉恩將軍的歲俸銀為110兩，也接近正三品官的俸銀和祿米的水平。
微薄的歲俸，不僅難以贍養(yǎng)家口，更無法負擔幕僚們的費用及衙門的一切陳設消耗等費。雍正帝曾親自詢問過原云貴總督鄂爾泰的家庭生活用度，鄂爾泰回答道：“每月以五百金計之，一年六千金，盡敷用度?！边@就是說，作為地方行政最高長官的家庭開支至少每年要六干兩銀子左右，即為其原俸的33.3倍。實際上，地方各級官員的俸薪所得與家庭的實際支出距離很大，中央各級官吏相差之數(shù)亦不亞于地方官，這種低俸制對清朝的吏治起破壞作用。
第二道難關，是清朝的地方財政制度。清代地方各級政府長期以來沒有經(jīng)費預算，地丁合一的田賦是國家的主要財政收入，由州縣征收，逐級解送，地方各級不得隨意動用。如有重大公務軍需，應逐級稟報，督撫具題，戶部核實，經(jīng)皇帝批準方可支領。否則，挪移、冒支、截留等均要定罪。由于地方的工程項目、日常公務開支無經(jīng)濟來源，地方官就往往以公攤的辦法來解決，成為地方官勒派下屬，下屬剝削百姓的借口。
于是，各種陋規(guī)層出不窮。在大小官吏的貪污侵蝕下，各省藩庫錢糧虧空異常嚴重。據(jù)官書記載，康熙末年，戶部“實在虧空二百五十余萬（兩）”，地方錢糧被官吏貪污，大大減少了清廷的國庫收入，造成了財政的混亂和國庫的空虛。吏治的敗壞及財政狀況的惡化，加重了農(nóng)民的負擔，使農(nóng)民的不滿情緒加深，康熙中葉以后，官吏“苛征火耗，民怨沸騰”，“有司貪暴，驅(qū)民為盜”，農(nóng)民斗爭時有發(fā)生。
（左圖）允禮所作雍正皇帝像（右圖）雍正朱筆御批
當然，雍正敢于下“耗羨歸公”這步棋，是冒著極大風險的。耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度是對順治、康熙二帝確立的祖宗成法的重大改革，對一貫濫征耗羨和無節(jié)制地收受規(guī)禮銀官吏的切身利益是很大的觸動，因而它的施行必然會遭致守舊勢力的抵制和反對。
地方上的虧空早已成慣例，上任、下任交代不清，日積月累，很多其實形成了無頭帳。為此，一些督撫大員認為推行耗羨歸公以逼迫中下層官員也未必公平，于是提請“明定火耗額數(shù)”、以火耗彌補地方虧空并提取辦公費的呼聲再一次興起。還有多數(shù)官員認為耗羨乃州縣私征私派，于理不通，于法不合，于體制不符。若耗羨歸公成為國家正稅，一則有加賦之嫌，二則有縱貪之害，難免有違祖制，甚至遺患無窮。
耗羨歸公關系重大，何況這是康熙生前一再反對的，雍正對此當然不敢大意。為慎重起見，將此議交付廷議，以聽取大臣們的意見。雖然廷議未能取得一致意見，但雍正帝仍然于雍正二年（1724）七月乾綱獨斷，宣布實行耗羨歸公。當時，有人提出先在山西試行、看效果如何再推廣時，雍正斷然道：“此言甚非，天下事惟有可行與不可行兩端耳，如以為可行，則可通之于天下；如以為不可行，則亦不當試之于山西?！边@話的意思是，正當?shù)木屯菩校徽斁徒?，這正是雍正執(zhí)政的典型風格。自此，各省相繼實行耗羨歸公。
雍正推行耗羨歸公，無疑是一項重大的財稅制度改革。耗羨歸公的本質(zhì)在于財政公開化、透明化，即將此前征收的耗羨銀由“非法”變“合法”，同時由“暗征”變“明征”，并使其數(shù)量和用途固定化。這樣一來，地方官員不得再私自加派，明規(guī)則取代了潛規(guī)則，此前說不清道不明、半明半暗的財路由此被堵死，原本流失到州縣官員手中的非法所得也被收歸藩庫國庫。當然，耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度也由于自身的弱點，在以后的實施中流于形式致使失敗。但雍正朝推行耗羨歸公和養(yǎng)廉銀制度，完善財稅制度和反腐防腐制度的創(chuàng)新做法，還是應該予以充分肯定的。
