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市縣國土空間總體規(guī)劃是國土空間規(guī)劃“五級”體系中承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，控制性詳細規(guī)劃是政府與市場空間權益協(xié)調的“界面”，兩者之間的傳導是構建國土空間規(guī)劃體系的“最后一公里”。文章從空間治理事權的視角出發(fā)，圍繞建設空間與非建設空間兩類空間，梳理了市縣國土空間總體規(guī)劃的事權邊界，針對國土空間規(guī)劃體系下控制性詳細規(guī)劃面臨的困境，提出市縣國土空間總體規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃分層傳導體系的構建策略，即構建與空間治理事權匹配的規(guī)劃縱向傳導體系、以單元為載體推動控制性詳細規(guī)劃縱向延展與橫向分化、形成從“編規(guī)劃”到“定規(guī)則”的專項規(guī)劃管理體系。

引言

2019 年5 月印發(fā)的《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》( 以下簡稱《若干意見》) 確立了由國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級，以及總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃三類構成的“五級三類”國土空間規(guī)劃體系。省級國土空間規(guī)劃更多體現國家空間治理事權，側重于區(qū)域協(xié)調和底線要素管控。市縣國土空間總體規(guī)劃更側重于實施性，在編制方法和管理機制上與省級國土空間總體規(guī)劃存在較大差異，但其不同內容的編制深度、管控方式也難以一言以蔽之。從成果形式上看，市縣國土空間總體規(guī)劃分為市( 縣) 域和中心城區(qū)兩個層次；從事權角度看，對于不同內容，上級政府的管理方式和程度有別，政府與市場的關系也存在明顯差異。目前市縣國土空間總體規(guī)劃編制獲得了一定關注，但在各地市、縣兩級總體規(guī)劃逐步向審批階段過渡的背景下，其批復實施后不同層級政府的管理事權邊界及其與控制性詳細規(guī)劃的傳導體系仍有待研究。

按照《若干意見》，控制性詳細規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系下基本延續(xù)了以往的法定地位，將繼續(xù)作為開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據。但在社會經濟發(fā)展和深化改革的過程中，現有控制性詳細規(guī)劃編制、審批體系已經難以適應市場快速變化及完善公共服務設施的迫切需求。為實現各級總體規(guī)劃向實施環(huán)節(jié)傳導落地，做好不同主體空間權益的分配，從空間治理事權視角對市縣國土空間總體規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃的縱向傳導體系進行研究具有重要的現實意義。

根據空間治理事權，市縣國土空間總體規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃之間的分層傳導可從兩個維度進行研究：一是縱向中央—地方事權的分層，厘清各級行政主體在不同類型空間要素上的事權邊界，落實“管什么、批什么”；二是橫向政府與市場的行為邊界，落實“放管服”改革。綜上所述，本文嘗試從空間治理的視角回溯國土空間規(guī)劃改革的基礎邏輯，梳理市縣國土空間總體規(guī)劃不同內容的事權邊界，并針對目前控制性詳細規(guī)劃面臨的實際問題，嘗試提出總體規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃分層傳導體系的構建重點。

1.市縣國土空間總體規(guī)劃的事權邊界

1.1 從非建設空間治理回溯空間規(guī)劃改革的邏輯

建立空間規(guī)劃體系是中央結合生態(tài)文明建設做出的重大戰(zhàn)略部署，其初衷在于統(tǒng)一實施國土空間用途管制。國土空間用途管制的首要功能在于實施自然資源開發(fā)監(jiān)管，即界定“建還是種”及“種什么”，其核心在于以永久基本農田保護為重點的耕地保護、以生態(tài)保護紅線劃定為重點的各類自然生態(tài)空間保護，以及為保護資源而實施的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定等事項。

1986 年隨著《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)的出臺，國土管理職能從城建部門分出，原國家土地管理局成立，開展第一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作；1998 年原國土資源部成立，此后分別于1998 年和2005 年開展第二輪、第三輪土地利用總體規(guī)劃編制工作。1989 年《中華人民共和國環(huán)境保護法》出臺，2008 年環(huán)境保護部成立，2014 年開展生態(tài)保護紅線劃定工作。經過40 年的發(fā)展，與技術體系較為完整的城市規(guī)劃相比，土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃相對“年輕”，但是其近20 年來漸趨“強勢”，并成為當前國土空間規(guī)劃體系及用途管制制度構建的重要基礎。

作為指導人類創(chuàng)造更美好人居環(huán)境的城鄉(xiāng)規(guī)劃學科，城市規(guī)劃在實踐中始終在逐步充實、完善自身的理論體系和技術方法。在行政管理方面，2007年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》) 出臺，明確指出“改善生態(tài)環(huán)境”“保護耕地等自然資源”是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要使命，體現了住建部門推動城市規(guī)劃向農業(yè)和生態(tài)空間延伸的意圖。但城鄉(xiāng)規(guī)劃實際上始終缺乏對非建設空間用途管制的有力抓手。在生態(tài)文明建設的背景下，加強糧食安全和環(huán)境保護體現了國家意志與中央事權，對非建設空間管控的關注是國家推動改革的重要出發(fā)點。側重于非建設空間管控的土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃更符合自上而下空間“強統(tǒng)籌”治理的需要，因此在本次國土空間規(guī)劃改革中，特別是在用途管制方面，原土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃成為制度與技術體系構建的主干。

1.2 建設空間與非建設空間治理事權的統(tǒng)籌和分離

作為對全域范圍內各類空間組成要素保護和多種使用活動進行統(tǒng)籌安排的法定規(guī)劃，國土空間規(guī)劃涵蓋了建設空間和非建設空間兩類空間。由于不同空間的治理事權主體有別，即使在同一個規(guī)劃中，其各部分內容之間的空間治理邏輯也存在顯著差異。市縣國土空間總體規(guī)劃作為承上啟下的規(guī)劃層級，既需要貫徹國家戰(zhàn)略，做好對生態(tài)文明建設、糧食安全保護等中央事權的剛性落實，也需要在行政轄區(qū)范圍內做好以建設用地為核心的空間發(fā)展權的統(tǒng)籌配置。

非建設空間治理主要體現中央事權，其管控力度將在延續(xù)過去土地利用總體規(guī)劃對耕地保有量等指標的基礎上進一步延展，對山、水、林、田、湖、草、海等各類自然資源的空間邊界和用途進行強有力管控。2019 年5 月《自然資源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》( 以下簡稱“87 號文”) 界定了縱向各級國土空間規(guī)劃的審查要點，貫穿各級國土空間總體規(guī)劃，國家治理事權直接落地的事項包括生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，耕地保有量、建設用地規(guī)模和林地保有量等各類約束性指標，生態(tài)屏障、生態(tài)廊道和生態(tài)系統(tǒng)保護格局，以及鄉(xiāng)村空間布局等非建設空間相關內容。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內各類用地分區(qū)分類和基礎設施布局等建設空間相關事項的空間治理事權則主要下放至地方。

1.3 服務于向上審批和向下實施兩種治理需要的“兩本規(guī)劃”

各級國土空間總體規(guī)劃融合了原土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等的技術體系，編制內容將比以往任何一類規(guī)劃都更加綜合復雜。同時，《若干意見》指出，“按照誰審批、誰監(jiān)管的原則，分級建立國土空間規(guī)劃審查備案制度”。市縣國土空間總體規(guī)劃中體現中央事權落實的內容是對上報批的重點，其他體現本級行政轄區(qū)空間資源配置事權的內容則不要作為報批成果的組成部分，市縣國土空間總體規(guī)劃的成果形式將呈現“編審分離”的趨勢。

為縱貫國家、省、市、縣各級，實現對非建設空間治理自上而下的剛性傳導，市縣國土空間總體規(guī)劃將按照“精簡規(guī)劃審批內容，管什么就批什么”的要求，形成內容精簡、管控嚴肅、靜態(tài)規(guī)劃特征更強的“報批版”規(guī)劃成果，其成果一經上級批復，則需剛性落實。但作為本級行政轄區(qū)范圍內自然資源配置的綱領，市縣國土空間總體規(guī)劃需統(tǒng)籌各部門的空間利用和管控需求，既需要對市場主體的空間開發(fā)利用行為進行指導約束，也需要預留合理的彈性空間。如果其內容體系及深度僅涵蓋“對上負責”的部分，實際上難以真正發(fā)揮本行政轄區(qū)范圍內“各類開發(fā)保護建設活動的基本依據”的作用。

因此，市縣國土空間總體規(guī)劃中對建設空間相關內容的編制和實施管理將呈現兩種趨勢：①以“做精、做細、做扎實”為導向，在充分銜接有關部門和市場主體空間需求的基礎上，形成報本級政府審查、內容深度與詳細規(guī)劃甚至用地報批等直接掛鉤的“實用版”規(guī)劃成果。與“報批版”規(guī)劃成果不同，“實用版”規(guī)劃成果的內容范疇更廣、更深入具體，其編制和使用是一個動態(tài)過程，隨著相關條件的變化而長期處于實施—反饋—調整滾動的進程中。②與非建設空間側重于限制性的管控行為相比，建設空間的各類開發(fā)利用活動多樣復雜且專業(yè)性強，在直面多元空間使用主體需求甚至博弈行為的過程中，自然資源部門實際上并不具備足夠的權力和技術能力對建設空間內各類主體的行為予以細致安排，因此總體規(guī)劃支撐體系的內容將有所剝離，除將涉及空間的管控性內容和重大事項作為總體規(guī)劃的主要內容外，市縣國土空間總體規(guī)劃中的其他事項將以引導性、預期性內容為主，其落地實施需要通過專項規(guī)劃實現。過去各類規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃將發(fā)揮重要作用，市縣國土空間總體規(guī)劃對其的指導約束作用主要在于啟動編制和審查兩端，基于“目錄清單”管理制度，通過在編制環(huán)節(jié)“統(tǒng)一底圖底數”，并基于“一張圖”對市縣國土空間總體規(guī)劃的強制性內容進行審查。

2、國土空間規(guī)劃體系下控制性詳細規(guī)劃面臨的困境

2.1 對非建設空間的引導和管理不足

(1) 市縣國土空間總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃均需承擔全地域、全領域、全要素用途管制功能。

在國土空間規(guī)劃全地域、全領域、全要素的話語體系下，生態(tài)、農業(yè)等非建設空間的保護與利用是構建各級規(guī)劃編制和管理體系的關鍵。按照《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南( 試行)》等規(guī)范性文件，“多規(guī)合一”的市縣國土空間總體規(guī)劃將在橫向涵蓋行政轄區(qū)內的城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三類空間的全要素布局，在縱向通過總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃的傳導實現用途管制的全域覆蓋。

(2) 非建設空間的用途管制體系仍有待建立。

過去城鄉(xiāng)規(guī)劃以城、鎮(zhèn)、村土地的開發(fā)利用為重點，對于山、水、林、田、湖、草、海等非建設空間的保護和利用涉及較少。盡管目前陸續(xù)建立了環(huán)境保護、林業(yè)和海洋等領域的開發(fā)控制或許可制度，使實行空間管控的要素從城鎮(zhèn)建設空間延伸到非建設空間，但對于非建設空間的用途管制制度與建設空間的“三證一書”制度仍然有所區(qū)別，其主要針對國土一級開發(fā)控制權設置，用途管制規(guī)則與控制性詳細規(guī)劃也并未實現在詳細規(guī)劃和規(guī)劃許可層面的“多規(guī)合一”。非建設空間的用途管制制度除確定和管控土地用途外，較少涉及土地綜合整治和生態(tài)修復、民生設施配套等規(guī)劃引導與管理體系。

2.2 自上而下強管控與總體規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃分離的矛盾

(1) 原城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃傳導體系不清晰。

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的“計劃經濟”色彩較濃，在編制和實施過程中呈現向下做細、把“總體規(guī)劃當控制性詳細規(guī)劃用”的傾向，甚至可能成為地方用于指導地塊實施和圖斑監(jiān)督的直接依據，導致總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的內容大量重疊。由于總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃之間的內容深度、傳導方式與治理事權不清晰，普遍出現總體規(guī)劃“剛性控不住、彈性沒留夠”，控制性詳細規(guī)劃人口突破總體規(guī)劃人口、用地邊界和開發(fā)容量失控、公共服務設施與綠地開敞空間難以落地等現象(圖1)。

圖1 某市城市總體規(guī)劃中的中心城區(qū)用地布局( 左) 和控制性詳細規(guī)劃中的用地布局( 右) 拼合圖

(2)總體規(guī)劃“精簡瘦身”“剛彈結合”的改革路徑漸趨明顯。

在國土空間規(guī)劃體系正式建立之前，城鄉(xiāng)規(guī)劃領域已經開展了多年的總體規(guī)劃改革探索，這些探索以總體規(guī)劃“瘦身減負”及“管住該管的，其他留足彈性”為主線，2016 ～ 2018 年先后獲批的《北京城市總體規(guī)劃(2016—2035 年)》《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035 年)》《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃(2018—2035 年)》即體現了這一導向。在國土空間規(guī)劃體系下，按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，這一路徑得以延續(xù)。作為經審批公布實施的法定文件，總體規(guī)劃將以“抓大放小”為原則，除了三條控制線、建設用地邊界、城市“四線”、約束性指標等需要自上而下嚴格落實的非建設空間管控相關內容，大部分為“目標性內容”，以規(guī)則、結構、位置和指標等引導性傳導為主。

(3) 總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃之間“距離過遠”將成為新的問題。

由于現行控制性詳細規(guī)劃精確到地塊，事無巨細“一竿子插到底”的編制權邊界向上層級空間治理主體移動，對建設空間管控的剛性弱化的同時，總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃之間“距離過遠”則成為新時期面臨的新問題。除了需要嚴格落實的各類控制線，控制性詳細規(guī)劃中各地塊的用地性質、控制指標等“指標性內容”與總體規(guī)劃的“目標性內容”之間的傳導邏輯和保障機制并不清晰，控制性詳細規(guī)劃編制將在很大程度上依賴于規(guī)劃師的資料豐富程度和主觀分析，如何保證控制性詳細規(guī)劃各項指標的合理性，以及如何解決公共產品供給的公平性問題等，將成為新時期控制性詳細規(guī)劃編制和管理面臨的嚴峻問題。

2.3 計劃與市場的沖突

(1) 機制層面：現行控制性詳細規(guī)劃難以應對市場的動態(tài)變化。

在我國從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的過程中，借鑒我國香港的法定圖則和歐美國家的區(qū)劃法形成的控制性詳細規(guī)劃發(fā)揮了重要作用。根據《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，控制性詳細規(guī)劃是國有土地使用權轉讓的法定必要前置條件，是地方政府進行土地出讓及規(guī)劃許可的行政依據。隨著《若干意見》的出臺，控制性詳細規(guī)劃的這一法定地位得以延續(xù)，但具體操作中的矛盾在于，由于控制性詳細規(guī)劃中的建設用地布局、容積率等主要內容的剛性管控方式呈現出較為濃重的“計劃經濟”色彩，當其面對市場經濟的建設活動時，治理彈性不足、博弈規(guī)則不明確、開發(fā)權轉移和公益性事項保障機制不完善等問題便會逐步暴露。為應對市場的不確定性，地方往往通過頻繁地修改控制性詳細規(guī)劃來臨時應對各項市場建設行為。在市場主體和土地財政的驅動下，公益性事項反而會受到擠壓和蠶食。

(2) 技術層面：現行控制性詳細規(guī)劃的編制、審批體系與國土空間的動態(tài)復雜性不匹配。

控制性詳細規(guī)劃編制求全、求細，將需要在專項規(guī)劃中進行大量深入研究，或需要經過針對具體地塊開發(fā)建設意圖進行博弈的過程才能明確的事項在同一深度“一次性”剛性確定，故不可避免地存在對各地塊用地性質、控制指標數值的確定缺乏科學性，以及對市場的動態(tài)變化預見不足等問題，在實施過程中必然面臨大量調整。同時，除上海、武漢、深圳和佛山等少數幾個率先開展控制性詳細規(guī)劃編制審批體系改革的城市外，大多數地區(qū)對于控制性詳細規(guī)劃調整情形的認定標準及其差別化審批體系尚未建立，即使進行局部調整，也需按照控制性詳細規(guī)劃修編程序來執(zhí)行( 圖2)。按照現行有關規(guī)則，控制性詳細規(guī)劃修編的審批流程普遍復雜冗長，而控制性詳細規(guī)劃的法定地位要求其審批實施后不應頻繁修改。因此，“編而不批、編而少批”現象普遍存在，極大地削弱了控制性詳細規(guī)劃應有的嚴肅性。

圖2 某市中心城區(qū)控制性詳細規(guī)劃單元分布圖

注：該市目前已批控制性詳細規(guī)劃122 個，在編控制性詳細規(guī)劃97 個，已批和在編控制性詳細規(guī)劃僅覆蓋中心城區(qū)40％的范圍。

3、市縣國土空間總體規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃分層傳導體系的構建

3.1 構建與空間治理事權匹配的規(guī)劃縱向傳導體系

國土空間規(guī)劃整合了城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃的技術內容體系，相應各級各類規(guī)劃的傳導、管控機制也將有所融合。基于空間治理事權視角，國土空間規(guī)劃傳導體系將呈現3 種導向：①在國土空間規(guī)劃“一張圖”上將呈現不同空間要素的多種傳導和管控方式。過去不同規(guī)劃的傳導機制存在較大差異，城鄉(xiāng)規(guī)劃側重于建設空間的“藍圖式”傳導，以空間要素的位置、邊界、性質為主要的傳導和管控對象；土地利用規(guī)劃側重于非建設空間的“指標式”傳導，以耕地和永久基本農田保有量、建設用地規(guī)模及其邊界等為主；主體功能區(qū)規(guī)劃側重于以區(qū)縣為綜合單元，明確其主體功能區(qū)屬性與對應的政策、各類名錄。過去各類規(guī)劃的傳導內容及其傳導方式都將在國土空間規(guī)劃中延續(xù)。②按照“一級政府，一級事權”，不同層級、類型規(guī)劃之間的傳導并不是事項的簡單上傳下達和分解，而應與不同層次規(guī)劃中各類空間要素對應的空間治理事權主體及其治理方式相掛鉤。例如，對于基礎設施，在不同層級規(guī)劃中將以定量、定位置、定邊界等不同方式進行傳導和管控。③位于承上啟下中間層次的市縣國土空間總體規(guī)劃將逐級實現從抽象指標到具象布局、從彈性到剛性的內容傳導。例如，對于城市綠線，市級國土空間總體規(guī)劃側重于明確綠線面積總量及重要結構性綠地的邊界，縣級國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃可在此基礎上對其進行局部微調及數量增補。

3.1.1 傳導要素的分類梳理

根據不同層級政府的空間治理需要，按照目標戰(zhàn)略、底線約束、土地利用結構、支撐體系四類組織相關規(guī)劃的傳導要素分類(表1)。其中，目標戰(zhàn)略包括通過量化指標體現的發(fā)展規(guī)模、管控指標及通過定性表述體現的目標定位、空間戰(zhàn)略等內容，通過相關指標的向下分解、各類定性內容的細化落實本級政府的空間治理意圖；底線約束包括通過三條控制線、城市“四線”等各類控制線，將生態(tài)保護、糧食安全、歷史文化保護和綠地開敞空間等事項落實在空間格局上；對于土地利用結構，在落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基礎上，通過明確全域規(guī)劃分區(qū)和中心城區(qū)以建設空間為主的用地分類，逐層對空間要素的用途予以明確；支撐體系包括交通設施、產業(yè)空間、住房保障、公共服務設施及市政、防災設施。

表1 市縣國土空間總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃內容傳導體系

3.1.2 空間要素的分級表達深度

按照國土空間規(guī)劃內容體系，建議形成“規(guī)則”(包括戰(zhàn)略定位、空間政策等)、“名錄”( 包括各類歷史文化保護單位、重點項目表、準入和負面清單等)、“指標”(包括各類約束性指標和預期性指標)、“結構”( 包括國土空間開發(fā)保護格局、公共中心體系、重大戰(zhàn)略布局等)、“分區(qū)”( 包括主體功能區(qū)、國土空間一二級分區(qū)等)、“位置”( 包括各類設施、公園大致方位等)、“邊界”( 包括各類控制線、地塊邊界等)7 種規(guī)劃空間要素表達方式。

3.1.3 空間要素的分級管控規(guī)則

不同層次規(guī)劃中各類空間要素的分級管控規(guī)則應與相關部門的事權邊界一致，體現在對下層次規(guī)劃的指導和剛性約束上，建議包括“落實、深化、優(yōu)化、增補”4 種傳導管控規(guī)則。其中，對于涉及以非建設空間為主的上級事權嚴格管控事項，下層次規(guī)劃應以落實為主，在傳導中不得變更；對于上級事權和本級事權重疊的事項，下層次規(guī)劃應以深化為主，如下層次規(guī)劃可對上層次規(guī)劃確定的規(guī)劃分區(qū)和用地分類進行細化，或者對重大的結構性要素( 如交通走廊等)進行空間定線、選線的進一步深化；對于以下級事權為主的建設空間相關事項，下層次規(guī)劃可對上層次規(guī)劃確定的內容進行優(yōu)化和調整，如具體地塊用地邊界、科教文衛(wèi)設施的選址等。另外，下層次規(guī)劃在不違反上層次規(guī)劃強制性內容的基礎上，可以增補的形式在本級事權范圍內對各類空間要素進行進一步增加與補充。

3.2 以單元為載體推動控制性詳細規(guī)劃縱向延展與橫向分化

在國土空間規(guī)劃架構下，控制性詳細規(guī)劃在延續(xù)法定地位的同時，也需要適應并融入新的空間治理體系。從空間治理事權視角看，作為長期服務于城鄉(xiāng)建設活動管理，特別是進行規(guī)劃許可的技術管理工具和法定決策依據，控制性詳細規(guī)劃在新規(guī)劃體系下應以厘清各級空間治理事權邊界和政府與市場邊界為重點，從縱向、橫向兩個維度推動技術與管理體系調整。

3.2.1 縱向維度：增加單元層次，應對總體規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃分離的趨勢

順應市縣國土空間總體規(guī)劃治理事權的上移及現行總體規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃分離的趨勢，應在現有地塊控制性詳細規(guī)劃與市縣國土空間總體規(guī)劃之間增加一個單元層次，并將其作為新規(guī)劃體系下的法定控制性詳細規(guī)劃。首先，發(fā)揮市縣人民政府作為控制性詳細規(guī)劃審批主體的事權，按照規(guī)劃縱向傳導體系，以單元為范圍對市縣國土空間總體規(guī)劃確定的各類非建設空間管控指標和用途管制要求予以深化落實。其次，根據政府和市場的協(xié)作與博弈邊界，圍繞發(fā)展規(guī)模、公益性事項兩大類要素，將人口和建設用地規(guī)模、開發(fā)容量、公共服務設施與市政設施布局、藍綠空間布局等事項在單元層面予以確定，對于具體地塊層面的經營性用地性質、容積率和建筑密度等事項則預留市場博弈的彈性空間，充分發(fā)揮市場的調節(jié)作用，待具體開發(fā)建設意向明確，公益性事項有所保障之后，再于地塊層面以開發(fā)細則、圖則的方式予以細化( 表2，圖3，圖4)。

表2 規(guī)劃內容縱向傳導示例( 建設用地規(guī)模、公園綠地)

圖3 規(guī)劃內容縱向傳導示意圖( 建設用地規(guī)模)

圖4 規(guī)劃內容縱向傳導示意圖(公園綠地)

3.2.2 橫向維度：控制性詳細規(guī)劃編制范圍全覆蓋和類型多樣化

基于自然資源部門對國土空間全地域、全領域、全要素的治理事權，通過控制性詳細規(guī)劃的分類管控，實現在詳細規(guī)劃層次的“多規(guī)合一”。

首先，將非建設空間納入控制性詳細規(guī)劃編制和管理體系，以城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)三類空間的交界地區(qū)為重點，推動控制性詳細規(guī)劃與村莊規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃等技術和管理體系融合，將各類型規(guī)劃對非建設空間的管控手段融合到同一個層面，真正實現國土空間規(guī)劃體系下中央事權對非建設空間的強有力管控。

其次，順應存量時代地方對城市更新、土地整備等專項型詳細規(guī)劃的實際需要，按照分類編制的實施路徑，拓展控制性詳細規(guī)劃的范疇。轉變以往控制性詳細規(guī)劃編制和管理的思路，按照統(tǒng)一的標準、深度和手段，在滿足土地用途管制、開發(fā)容量控制及公益性事項管控等要求的基礎上，根據編制和管理單元尺度一致的原則，對于按照控制性詳細規(guī)劃相關技術規(guī)范和審批流程審批的各類型規(guī)劃，都可以賦予其與控制性詳細規(guī)劃同等的法定規(guī)劃效力，并納入控制性詳細規(guī)劃進行統(tǒng)一管理。

3.3 形成從“編規(guī)劃”到“定規(guī)則”的專項規(guī)劃管理體系

3.3.1 在總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃之外，進一步提升專項規(guī)劃的重要性

隨著各級總體規(guī)劃“簡政放權”及詳細規(guī)劃“單元化”，過去存在的兩種現象將有所化解：一是城市總體規(guī)劃“包羅萬象”，將各類專項中與空間相關且具有相當深度的內容直接納入規(guī)劃編制和審批體系；二是控制性詳細規(guī)劃“給定藍圖”，在地塊層面直接對各類專項規(guī)劃的空間范圍予以剛性明確。在專項規(guī)劃得以“松綁”及各部門空間治理事權邊界更加清晰的同時，需要思考新規(guī)劃體系下如何發(fā)揮總體規(guī)劃對專項規(guī)劃的指導約束作用，以及如何避免控制性詳細規(guī)劃被動陷入各類專項規(guī)劃。

3.3.2 聚焦“進”“出”兩端，建立以“定規(guī)則”為導向的專項規(guī)劃編制管理機制

(1)回歸空間屬性，明確專項規(guī)劃范疇。

將以空間布局、國土空間開發(fā)保護、自然資源保護利用等為主要內容的國土空間專項規(guī)劃，以及都市圈規(guī)劃、綜合交通五年規(guī)劃等涉及空間利用發(fā)展的專項規(guī)劃納入國土空間專項規(guī)劃體系。對于基本不涉及空間利用發(fā)展的專項規(guī)劃，則不將其作為與市縣國土空間總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃銜接的重點。

(2)聚焦審批環(huán)節(jié)，落實空間治理事權。

按照“誰審批誰監(jiān)督”“以審定編”的原則，以市縣國土空間總體規(guī)劃的強制性內容為依據，明確相關專項規(guī)劃的編制和審查要點，并將對市縣國土空間總體規(guī)劃的符合性審查作為相關專項規(guī)劃審批的前置性條件?？刂菩栽敿氁?guī)劃應做好對專項規(guī)劃各類空間安排的銜接，在詳細規(guī)劃層面實現“多規(guī)合一”。若控制性詳細規(guī)劃層面出現相關專項規(guī)劃之間的矛盾，則可將其作為啟動專項規(guī)劃修編或局部調整的依據。

(3) 預留管理彈性，建立動態(tài)的維護機制。

與國土空間總體規(guī)劃“一年一體檢，五年一評估”體系聯動，市縣政府對各專項規(guī)劃及近期行動計劃完成情況進行評估，根據專項規(guī)劃體檢評估結果判斷各部門專項規(guī)劃執(zhí)行偏離情況，挖掘問題所在，并及時調整規(guī)劃實施策略，根據需要適時進行專項規(guī)劃修改或動態(tài)調整完善。

4、結語

國土空間規(guī)劃體系的構建是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，在融合了過去分屬不同部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃的同時，其本質并沒有發(fā)生根本變化，仍是對一定地域范圍和一定時間內自然資源保護與利用的空間安排，其邏輯主干在于空間治理事權在不同層次、類型規(guī)劃上的分配?；谶@一視角，從非建設空間和建設空間兩類空間的治理事權對其加以觀察，可以較為清晰地梳理出一條規(guī)劃技術和管理體系融合、變化的脈絡，也為各級各類規(guī)劃之間傳導體系的構建提供依據。

市縣國土空間總體規(guī)劃是國土空間規(guī)劃“五級”體系中承上啟下的重要環(huán)節(jié)，也是中央、地方空間治理事權交織最為密切的規(guī)劃層級。控制性詳細規(guī)劃是政府與市場進行空間權益協(xié)調與博弈的主要“界面”，也是國家空間治理“落地”的最終環(huán)節(jié)，空間治理事權邊界的設置是推進其編制技術和審批機制優(yōu)化的基礎。對于市縣國土空間總體規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃分層傳導體系的構建，應包括3個重點：①按照“一級政府，一級事權”，形成與空間治理事權相掛鉤的規(guī)劃內容縱向傳導體系，并面向全地域、全領域、全要素的空間治理對象，確定傳導要素的分類、分級表達深度和管控規(guī)則；②針對總體規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃之間空間治理的“真空地帶”，以單元為載體推動控制性詳細規(guī)劃的縱向分層，并順應存量時代、城鄉(xiāng)融合的趨勢，將城市更新、村莊規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃等詳細層次的各類規(guī)劃統(tǒng)籌納入控制性詳細規(guī)劃編制和管理體系；③回歸總體規(guī)劃的指導約束作用，推動編制和審批內容“精簡瘦身”，將應分屬不同部門治理事權的專項內容交由專項規(guī)劃體系予以深化落實，但同時應建立以空間安排為主要屬性、總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃—專項規(guī)劃分工有序、事權邊界清晰的專項規(guī)劃編制和審批管理體系。

本文聚焦空間治理事權視角，對市縣國土空間總體規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃分層傳導體系的構建進行了一些嘗試，以期能為國土空間規(guī)劃編制和審批實施體系的完善提供技術性參考。由于市縣國土空間總體規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃的改革既涉及中央—地方空間治理事權的分層，也與政府和市場關系的協(xié)調密切相關，未來仍需在實踐中對有關探索加以驗證和完善。

【作者簡介】

陳   川，碩士，注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，工程師，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限責任公司空間利用策劃所技術總監(jiān)

徐   寧，通訊作者，碩士，高級工程師，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限責任公司空間利用策劃所副所長、粵東(揭陽) 分院院長

王朝宇，碩士，工程師，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限責任公司空間利用策劃所所長助理

李海燕，碩士，助理工程師，現任職于廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限責任公司