長期以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和山水林田湖草相關(guān)規(guī)劃接受橫向與縱向兩個緯度的行政管理。從橫向來看，住建、國土、海洋、林業(yè)等多個部門，通過多種類型的法律法規(guī)和空間類規(guī)劃實行要素管控；從縱向來看，國家、省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多級部門，通過規(guī)劃上報審批、任務(wù)督辦落實等手段實施層級管理。由于同一空間要素的多層多頭管理，造成橫向規(guī)劃內(nèi)容打架和縱向編審重點不清這兩個核心問題。
十九大以來，國家通過機構(gòu)改革成立自然資源部，基本上解決了橫向多頭管理的問題。但各層級政府對于國土空間規(guī)劃“報什么”、“批什么”尚未明確，各級國土空間規(guī)劃的編制重點也就無據(jù)可依。本文以市縣國土空間規(guī)劃為研究對象，從事權(quán)劃分的角度切入，通過深入研究多個空間類規(guī)劃的分級編審內(nèi)容，提出市縣國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容界定與傳導(dǎo)機制建立的新思路，為建立國土空間規(guī)劃體系提出有益建議。
市縣空間類規(guī)劃編制內(nèi)容與關(guān)注重點研究根據(jù)城市規(guī)劃學(xué)會統(tǒng)計，目前我國有法定依據(jù)的各類規(guī)劃就有80多種，非法定規(guī)劃更是不計其數(shù)[1]。按照山水林田湖草統(tǒng)籌保護的要求，本文重點篩選了城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、林業(yè)生態(tài)紅線、濕地保護規(guī)劃八類規(guī)劃進(jìn)行研究。通過研究上述規(guī)劃的事權(quán)劃分，聚焦目標(biāo)指標(biāo)管控、空間要素管控和規(guī)劃圖紙三個方面，總結(jié)目前縱向體系下空間類規(guī)劃編制內(nèi)容特征。1.1空間類規(guī)劃縱向管理相關(guān)綜述為推動“多規(guī)合一”，構(gòu)建空間規(guī)劃體系，國內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了大量的理論和國際案例研究。田穎、耿慧志通過研究英國空間規(guī)劃體系各層級銜接問題，提出要簡化規(guī)劃編制內(nèi)容和審批程序、清晰劃分各級規(guī)劃編制任務(wù)、加強“自上而下”的目標(biāo)分解和“自下而上”的公眾參與[2]。張志強，黃代偉通過研究德國規(guī)劃體制改革經(jīng)驗，認(rèn)為應(yīng)強化規(guī)劃的空間指導(dǎo)和約束功能，空間規(guī)劃應(yīng)該是發(fā)展戰(zhàn)略在空間上的反映和安排，不宜涉及太多促進(jìn)經(jīng)濟增長的內(nèi)容[3]。李亞洲，劉松齡通過研究日本空間規(guī)劃體系，認(rèn)為事權(quán)關(guān)系的剖析和明確是建構(gòu)清晰、高效空間規(guī)劃體系的重要工作內(nèi)容，應(yīng)重點明確“縱橫”規(guī)劃事權(quán)[4]。鄧凌云，曾山山，張楠從政府事權(quán)視角切入，認(rèn)為規(guī)劃體系內(nèi)容要與政府事權(quán)相匹配。并以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的垂直事權(quán)劃分為例，提出在報批的過程中，應(yīng)明確國家層面、省級層面、市級層面的審查審批內(nèi)容，有效劃定事權(quán)邊界，提高空間規(guī)劃實施效能[5]。張京祥，陳浩提出要理順規(guī)劃的事權(quán)劃分體系，應(yīng)當(dāng)遵循“一級政府，一級事權(quán)”的基本原則[6]。從上述文獻(xiàn)研究可以看到，規(guī)劃內(nèi)容與各級政府事權(quán)邊界相匹配是實現(xiàn)空間類規(guī)劃縱向管理的關(guān)鍵，也有學(xué)者對城鄉(xiāng)規(guī)劃的垂直編審內(nèi)容進(jìn)行了重點研究。但對于新時期國土空間規(guī)劃的縱向管理體系還少有涉及，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理和高品質(zhì)城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃思維尚未體現(xiàn)，有必要通過分析多個空間類規(guī)劃的事權(quán)劃分和編制內(nèi)容，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，提出國土空間規(guī)劃縱向管理體系構(gòu)建的思路和建議。1.2 空間類規(guī)劃分級編審內(nèi)容分析根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，直轄市、省和自治區(qū)人民政府所在地的城市、人口超過100萬的城市以及國務(wù)院確定的城市，其總體規(guī)劃必須上報國務(wù)院審批；其他城市的總體規(guī)劃，由城市人民政府報省、自治區(qū)人民政府審批；縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報上一級人民政府審批。結(jié)合廣東創(chuàng)建城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革試點省關(guān)于城市總體規(guī)劃改革試點的經(jīng)驗進(jìn)行綜合分析，可以發(fā)現(xiàn)國務(wù)院及省級人民政府在總規(guī)審批過程中主要關(guān)注城市發(fā)展定位、城市性質(zhì)與職能、城市發(fā)展指標(biāo)體系、市域和中心城區(qū)的人口及建設(shè)用地規(guī)模、城市四線、區(qū)域級公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量及布局等內(nèi)容。市縣級人民政府在規(guī)劃審批中則注重保障城市運行所涉及的內(nèi)容，包括市域和城市規(guī)劃區(qū)的各類設(shè)施布局、城市規(guī)劃區(qū)空間管制要求、城市集中建設(shè)區(qū)土地利用總體規(guī)劃、開發(fā)強度管控、公園綠地規(guī)劃、住房建設(shè)、地下空間開發(fā)和景觀風(fēng)貌等相對微觀的內(nèi)容。根據(jù)《土地管理法》，省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定城市的土地利用總體規(guī)劃需報國務(wù)院批準(zhǔn)；其他城市土地利用總體規(guī)劃需逐級上報省、自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)。國務(wù)院及省級土地利用總體規(guī)劃審批部門主要審批土地指標(biāo)管控、土地利用分區(qū)及管控方式。市縣級土地利用總體規(guī)劃管理部門則負(fù)責(zé)落實土地利用指標(biāo)，做好土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化、中心城區(qū)土地利用控制，制定耕地和基本農(nóng)田保護措施，落實重點工程安排等。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》以及各省、市縣關(guān)于推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃編制的要求，國家主體功能區(qū)規(guī)劃報國務(wù)院審議，省級主體功能區(qū)規(guī)劃報?。▍^(qū)、市）人民政府審議，市縣主體功能區(qū)規(guī)劃報市縣人民政府審議。其中，國務(wù)院主管部門負(fù)責(zé)審議國家層面主體功能區(qū)劃分、全國陸地國土空間開發(fā)的規(guī)劃指標(biāo)以及生態(tài)管制原則等；省級人民政府負(fù)責(zé)分解落實全國主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，審批主體功能區(qū)分類、面積、范圍、開發(fā)強度、城市空間規(guī)模等，落實國土空間開發(fā)指標(biāo)、戰(zhàn)略格局、生態(tài)發(fā)展區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域管控要求；市縣級則負(fù)責(zé)落實國家和省對本市縣的主體功能定位、全市開發(fā)強度、全市生態(tài)用地規(guī)模和生態(tài)發(fā)展區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)管控要求等。根據(jù)《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》，沿海市縣級海洋功能區(qū)劃，需報所在地的省級人民政府批準(zhǔn)，并報國家海洋局備案。省級人民政府主要審批海洋目標(biāo)指標(biāo)、海洋功能區(qū)分區(qū)及管控要求；市縣級海洋功能區(qū)規(guī)劃主管部門則主要負(fù)責(zé)落實指標(biāo)，對海洋功能區(qū)分區(qū)進(jìn)行管理，落實各分區(qū)的管控要求等。1.2.5 礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃根據(jù)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施辦法》，設(shè)區(qū)的市級、縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的審批，由省級主管部門進(jìn)行審批。省級主管部門主要審批歷史遺留礦山治理面積、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體管控以及禁止開采區(qū)的管控。市縣級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃主管部門則主要負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源各項管控指標(biāo)，做好礦產(chǎn)資源開采分區(qū)、礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)布局、礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃及監(jiān)督管理和礦山治理等工作內(nèi)容。根據(jù)《全國土地整治規(guī)劃（2016～2020年）》及《國土資源部關(guān)于加快推進(jìn)地方各級“十三五”土地整治規(guī)劃編制工作的通知》，土地整治規(guī)劃由規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組審核，報同級人民政府批準(zhǔn)實施。因此，市縣級主管部門主要負(fù)責(zé)審批省級主管部門分解落實下來的建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)、農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模等土地整治目標(biāo)指標(biāo)、空間布局以及土地整治重點區(qū)域與重點項目要求。林業(yè)生態(tài)紅線劃定以縣為單位進(jìn)行，經(jīng)市政府審查，上報省林業(yè)廳審核匯總，形成全省林業(yè)生態(tài)紅線成果數(shù)據(jù)，最后報省政府審批。省政府主要審批林業(yè)相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)，市縣級主管部門則主要負(fù)責(zé)落實林地保護紅線管控級別劃分及空間管控措施。根據(jù)《全國濕地保護“十三五”實施規(guī)劃》、《國家濕地公園管理辦法》和《濕地保護管理規(guī)定》，國際級、國家級和省級濕地由部省級認(rèn)定并列入濕地名錄進(jìn)行管理；市縣級濕地保護規(guī)劃，報同級人民政府或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)。其中，部省級主管部門則對控國際、國家和省級濕地的個數(shù)、面積等指標(biāo)進(jìn)行管理；市縣級主要審批濕地公園個數(shù)、濕地保有量、重要濕地面積等一系列目標(biāo)指標(biāo)、濕地保護與修復(fù)管控要求以及濕地生態(tài)保護紅線等。1.3 空間類規(guī)劃編制內(nèi)容特征總結(jié)1.3.1 橫向內(nèi)容重疊：不同規(guī)劃之間編制內(nèi)容重復(fù)沖突目前我國政府各層級存在著多種規(guī)劃，并且同一層級又有多個主管部門對規(guī)劃進(jìn)行管理，導(dǎo)致規(guī)劃編制數(shù)量過多、規(guī)劃編制內(nèi)容深度和廣度交叉重復(fù)、缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至相互矛盾沖突等問題。例如由原國土資源管理部門主管的土地利用總體規(guī)劃與由規(guī)劃建設(shè)管理部門主管的城市總體規(guī)劃，在建設(shè)用地指標(biāo)內(nèi)容等方面沖突與矛盾較為突出；土地利用總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃在耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積等目標(biāo)指標(biāo)方面存在重復(fù)。1.3.2 縱向事權(quán)交叉：不同層級之間編制內(nèi)容劃分不清各層級規(guī)劃也存在編制內(nèi)容劃分不清，編制內(nèi)容上下重復(fù)的問題。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容應(yīng)包括空間布局、規(guī)模控制、用地布局和基礎(chǔ)設(shè)施布局等內(nèi)容，但對于各層級規(guī)劃的編制重點不夠明晰，各層級總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃編制過程中都會開展上述內(nèi)容的編制，導(dǎo)致規(guī)劃大而全但針對性不強，規(guī)劃解決問題的效果大打折扣，也造成人力、時間、資金等資源浪費。1.3.3 要素統(tǒng)籌不足：不同要素之間統(tǒng)籌保護力度不一在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推動下，城市不斷“向田要地”或“向海要地”，耕地與近岸海域面臨較大保護壓力。因此，土地利用總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃分別將耕地保有量和建設(shè)用圍填海規(guī)模總量等指標(biāo)作為需要部省審批的重要編制內(nèi)容，并通過嚴(yán)格實施基本農(nóng)田占補平衡以及嚴(yán)控圍填海等手段進(jìn)行統(tǒng)籌保護。而礦山、森林、濕地等空間類要素則實行“規(guī)劃放權(quán)、項目管控”的方式，即規(guī)劃審批事權(quán)在市縣一級，只對具體要素如省級森林公園、國家濕地公園等進(jìn)行分級管理，規(guī)劃編制和審批層面與統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求存在一定的距離。表1 空間類規(guī)劃編審內(nèi)容——目標(biāo)指標(biāo)管控一覽表
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表2 空間類規(guī)劃編審內(nèi)容——空間要素管控一覽表
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表3 空間類規(guī)劃編審內(nèi)容——圖紙管控一覽表
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市縣國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容和關(guān)注重點思路針對空間類規(guī)劃的分級編審內(nèi)容特征總結(jié)，圍繞目標(biāo)指標(biāo)、空間要素和規(guī)劃圖紙三個方面，加強橫向同類型規(guī)劃內(nèi)容的合并精簡，強化縱向各層級編制重點的界定劃分，形成上報審批和地方適用兩層次的規(guī)劃編制內(nèi)容，為國土空間規(guī)劃分級審批、高效管理提供有益建議。
2.1 橫向整合，以統(tǒng)籌保護思維建立規(guī)劃要素管控體系
樹立統(tǒng)籌保護思維，在合并精簡編制內(nèi)容的基礎(chǔ)上，重點增加林業(yè)、礦產(chǎn)、土地整治、濕地等空間類規(guī)劃的筆墨。一是統(tǒng)籌整合目標(biāo)指標(biāo)。建立以城鄉(xiāng)建設(shè)和資源保護為重點的指標(biāo)體系。確保每個空間類要素至少有1-2個代表性指標(biāo)，約束和指導(dǎo)下一層級國土空間規(guī)劃和專項規(guī)劃編制；二是統(tǒng)籌整合空間管控內(nèi)容，以三區(qū)三線構(gòu)筑“一張圖”，在陸海統(tǒng)籌、地上地下統(tǒng)籌方面提出分區(qū)管控要求；三是統(tǒng)籌整合規(guī)劃圖紙，涵蓋國土空間格局、支撐體系、國土全域整治、山水林田湖草統(tǒng)籌保護等方面，確?？臻g類要素至少有一張以上布局圖。
2.2 縱向界定，以事權(quán)匹配思維明確規(guī)劃核心編制內(nèi)容
按照各司其職、事權(quán)匹配、精簡內(nèi)容、強化傳導(dǎo)的思路，在明確規(guī)劃要素管控體系的基礎(chǔ)上，清晰界定分級編制內(nèi)容。部省一級重點關(guān)注市縣國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)、空間格局、三區(qū)三線規(guī)模和布局、空間類要素的總量、海洋主體功能區(qū)區(qū)劃、市轄區(qū)或中心城區(qū)用地布局、市域交通和大型基礎(chǔ)設(shè)施總量與布局、民生設(shè)施人均指標(biāo)等。市一級重點關(guān)注空間類要素布局、海洋“四區(qū)”分布、市轄區(qū)或中心城區(qū)內(nèi)部各類基礎(chǔ)設(shè)施總量與布局、民生設(shè)施布局，縣級國土空間規(guī)劃的編制內(nèi)容和關(guān)注重點與市級相一致。
2.3 橫縱融合，以編審統(tǒng)籌思維區(qū)分兩層級規(guī)劃成果
借鑒廣東創(chuàng)建城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革試點省和《清遠(yuǎn)市城市總體規(guī)劃（2015-2030年）》總體規(guī)劃改革試點的經(jīng)驗，在橫向整合與縱向界定的基礎(chǔ)上，提煉市縣國土空間規(guī)劃核心內(nèi)容形成上報審批版規(guī)劃成果，內(nèi)容包括文本、條文說明和能集中反映部省一級事權(quán)的少量規(guī)劃圖紙，為國土空間規(guī)劃編制工作高效推進(jìn)提供支撐。在此基礎(chǔ)上，針對城市發(fā)展需要制定地方適用版國土空間規(guī)劃，對市政府事權(quán)內(nèi)的城市建設(shè)、舊城更新和山水林田湖草統(tǒng)籌保護等工作提出更為詳盡的規(guī)劃方案。
構(gòu)建事權(quán)匹配、分級審批、層級傳導(dǎo)的國土空間規(guī)劃內(nèi)容體系為進(jìn)一步建立完善國土空間規(guī)劃的縱向管控體系，提高上級政府的審批效率，聚焦真正需要上級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重點內(nèi)容，推動基層簡政放權(quán)，建議借鑒城市總體規(guī)劃改革試點經(jīng)驗，以市縣國土空間規(guī)劃為重點，推動形成上報審批版和地方適用版規(guī)劃兩個層級的規(guī)劃成果。通過戰(zhàn)略目標(biāo)的定性管控、指標(biāo)數(shù)值的定量管控、空間要素的信息平臺管控，助推國土空間的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
3.1 上報審批版規(guī)劃
3.1.1 目標(biāo)指標(biāo)管控
樹立統(tǒng)籌保護、全域管控思維，精簡整合核心目標(biāo)指標(biāo)內(nèi)容，形成山水林田湖草統(tǒng)籌管理的上報審批版目標(biāo)指標(biāo)內(nèi)容。包括城市發(fā)展定位、城市性質(zhì)與職能、市域總?cè)丝谝?guī)模及城鎮(zhèn)化率，“三線”總規(guī)模、市轄區(qū)或中心城區(qū)常住人口規(guī)模、城市四線規(guī)模和布局、區(qū)域性交通及重大基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量和布局、區(qū)域性公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量、新增建設(shè)占耕地控制量、耕地保有量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、國土空間開發(fā)強度、林地保有量、禁止開發(fā)區(qū)域數(shù)量和面積、主體功能區(qū)分類與范圍、重要水源地面積和范圍、海洋保護區(qū)面積、大陸自然岸線長度、建設(shè)用圍填海規(guī)?？偭?、歷史遺留礦山治理面積、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模、土地復(fù)墾補充耕地面積、重要濕地（含國際、國家、省級）個數(shù)、國家級和省級自然保護區(qū)等30項目標(biāo)指標(biāo)。
3.1.2 空間管控要素
按照全要素、全地域、重協(xié)調(diào)的思路，以三區(qū)三線為基礎(chǔ)，對城鄉(xiāng)建設(shè)、國土整治、要素保護等方面進(jìn)行管控。管控內(nèi)容涵蓋城市規(guī)劃區(qū)和城市集中建設(shè)區(qū)范圍，區(qū)域性交通設(shè)施走向和布點，區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施布點，“三區(qū)”范圍、界線及管控要求，“三線”范圍、界線及管控要求，發(fā)展單元界限及主要管控要求，土地利用分區(qū)和管控方式，主體功能區(qū)發(fā)展方向、發(fā)展布局、分區(qū)指引，禁止開發(fā)區(qū)域保護和管控要求，海洋功能區(qū)分區(qū)及管控要求，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體管控，土地整治分區(qū)及方向管控要求，國際、國家、省級濕地公園保護、自然保護區(qū)管控要求等18項內(nèi)容。
3.1.3 規(guī)劃圖紙體系
在規(guī)劃圖紙方面，注重銜接地理信息空間平臺的數(shù)據(jù)入庫需要，形成約14張核心圖紙體系。包括市域國土空間格局規(guī)劃圖、市域綜合交通及區(qū)域性設(shè)施規(guī)劃圖、市域三區(qū)三線規(guī)劃圖、城市集中建設(shè)區(qū)土地利用規(guī)劃圖、城市集中建成區(qū)要素管控圖、城市集中建成區(qū)發(fā)展單元管控圖、主體功能區(qū)域劃分分布圖、禁止開發(fā)區(qū)域分布圖、海洋主體功能區(qū)區(qū)劃圖、土地整治規(guī)劃圖、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護規(guī)劃分區(qū)圖等。
3.2 地方適用版規(guī)劃
3.2.1 目標(biāo)指標(biāo)管控
相較于上報審批版規(guī)劃所注重的宏觀層面整體管控、核心目標(biāo)重點把握等特點而言，地方適用版規(guī)劃在貫徹落實上報版各類管控要求的基礎(chǔ)上，更多著眼于對其事權(quán)內(nèi)的城市建設(shè)與管理、山水林田湖草統(tǒng)籌保護等工作，涉及的內(nèi)容更為微觀和詳細(xì)。通過整合得到地方適用的目標(biāo)指標(biāo)管控體系約27項指標(biāo)。包括建設(shè)用地效率、城市空間人口密度、主體功能區(qū)分類與范圍、綠色礦山數(shù)量、采礦權(quán)、礦山“三率”水平達(dá)標(biāo)率、墾造水田規(guī)模、三舊改造面積、土地復(fù)墾面積、圍填海造地面積、建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)、濕地公園個數(shù)、濕地保有量、濕地恢復(fù)治理面積、新增濕地面積等。
3.2.2 空間管控要素
在地方適用版規(guī)劃空間管控方面涉及近40余項管控內(nèi)容。管控內(nèi)容包括市域綜合交通布局、市域市政基礎(chǔ)設(shè)施布局、城市規(guī)劃區(qū)空間管制要求、城市集中建設(shè)區(qū)開發(fā)強度導(dǎo)引、綜合防災(zāi)減災(zāi)要求、城市集中建設(shè)區(qū)近期土地利用布局、耕地和基本農(nóng)田保護措施、禁止開發(fā)區(qū)域管制要求、主體功能區(qū)發(fā)展方向與分區(qū)指引、海洋功能區(qū)分區(qū)管理與管控要求、綠色礦山建設(shè)、土地整治分區(qū)及方向管控要求、林地保護紅線管控級別劃分及管控措施、濕地用途及分級管控要求、濕地保護與修復(fù)管控要求、濕地生態(tài)保護紅線等。
3.2.3 規(guī)劃圖紙體系
在規(guī)劃圖紙方面形成約60張地方適用版規(guī)劃圖紙。包括規(guī)劃層次圖、市域城鎮(zhèn)規(guī)模等級與職能結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖，市域、城市集中建設(shè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃圖，規(guī)劃區(qū)城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃圖，城市規(guī)劃區(qū)村莊發(fā)展指引圖、城市集中建設(shè)區(qū)開發(fā)強度導(dǎo)引圖、主體功能區(qū)劃分圖、海洋重點開發(fā)區(qū)域分布圖、海洋禁止開發(fā)區(qū)域分布圖、礦產(chǎn)資源分布圖、土地整治規(guī)劃圖、森林紅線區(qū)劃圖、濕地紅線區(qū)劃圖及濕地修復(fù)工程空間布局圖等。
表4 上報審批版規(guī)劃編審內(nèi)容一覽表表5 地方適用版規(guī)劃編審內(nèi)容一覽表本文建立在以往國土空間要素多個部門、多級政府橫縱向管理的基礎(chǔ)上，圍繞山水林田湖草統(tǒng)籌保護與城鄉(xiāng)高品質(zhì)開發(fā)建設(shè)的核心思路，通過橫向內(nèi)容整合和縱向事權(quán)劃分研究，提出國土空間規(guī)劃要構(gòu)建便于上報審批和地方管理需要的兩級規(guī)劃成果體系的建議，對兩級成果的核心指標(biāo)、空間要素和規(guī)劃圖紙內(nèi)容進(jìn)行了探討。下一步將關(guān)注兩個問題，一是對不同類型、不同氣候條件的市縣國土空間規(guī)劃進(jìn)行更為針對性的研究，二是研究如何將“自上而下”的事權(quán)劃分與“自下而上”的公眾參與統(tǒng)籌起來，共同達(dá)成規(guī)劃共識。展望通過市縣國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容和關(guān)注重點的明晰，助力市縣政府更加聚焦城市高質(zhì)量建設(shè)和國土空間高水平保護，加快構(gòu)建充滿活力的宜居城鄉(xiāng)和以人民為中心的美好人居。[1] 沈遲. 我國“多規(guī)合一”的難點及出路分析[J]. 環(huán)境保護, 2015, 43（z1）:17-19.[2] 田穎, 耿慧志.英國空間規(guī)劃體系各層級銜接問題探討—以大倫敦地區(qū)規(guī)劃實踐為例[J].國際城市規(guī)劃,2019(02):86-93.[3] 張志強, 黃代偉. 構(gòu)筑層次分明、上下協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系—德國經(jīng)驗對我國規(guī)劃體制改革的啟示[J]. 現(xiàn)代城市研究, 2007, 22(6):11-18.[4] 李亞洲，劉松齡. 構(gòu)建事權(quán)明晰的空間規(guī)劃體系—日本的經(jīng)驗與啟示.[J].國際城市規(guī)劃. 2019.[5] 鄧凌云,曾山山,張楠. 基于政府事權(quán)視角的空間規(guī)劃體系創(chuàng)新研究.[J].城市發(fā)展研究,2016, 23(5): 24-36.[6] 張京祥,陳浩. 空間治理：中國城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟學(xué)[J]. 城市規(guī)劃, 2014(11): 9-15.[7] 第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會.《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2019修正) Z]. 2019.[8] 廣東省人民政府.廣東創(chuàng)建城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革試點省的工作方案[Z] . 2017[9] 清遠(yuǎn)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局.《清遠(yuǎn)市城市總體規(guī)劃（2015-2030年）》總體規(guī)劃改革試點情況[Z] . 2017[10] 國務(wù)院.《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》[Z].2007[11] 國土資源部.《國土資源部關(guān)于加快推進(jìn)地方各級“十三五”土地整治規(guī)劃編制工作的通知》[Z].2017[12] 國家林業(yè)局.《濕地保護管理規(guī)定》[Z].2017[13] 國家林業(yè)局.《國家濕地公園管理辦法》[Z].2017[14] 國家林業(yè)局, 國家發(fā)展改革委, 財政部. 《全國濕地保護“十三五”實施規(guī)劃》[Z].2017[15] 周姝天, 翟國方, 施益軍. 英國空間規(guī)劃經(jīng)驗及其對我國的啟示[J]. 國際城市規(guī)劃, 2017, 32(4):82-89.
