中小城市總體規(guī)劃實施評估中的問題及對策
--以山東省為例
針對中小城市總體規(guī)劃實施評估工作進展不快、質(zhì)量不高的狀況，本文從《城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）》、城市政府和規(guī)劃管理部門深入分析原因，并在公共政策評估理論的指導(dǎo)下，提出延長評估周期、完善評估內(nèi)容、突出評估重點、規(guī)范評估工作和建立信息系統(tǒng)五種對策來推進該項工作，從而增強其在維護總體規(guī)劃權(quán)威性，以及提高總體規(guī)劃編制科學(xué)性和規(guī)劃管理合理性中的作用。本文以城市規(guī)劃工作較為先進的山東省為例，調(diào)查中小城市總體規(guī)劃實施評估工作開展?fàn)顩r，從《辦法》本身、城市政府和規(guī)劃管理部門三方面尋找問題、分析原因，并在公共政策評估理論指導(dǎo)下探討有效推動這一工作的對策。
1問題調(diào)查
山東省現(xiàn)有中小城市91個，其中縣級市31個，縣城60個。通過電話訪談，掌握了70個中小城市的總體規(guī)劃實施評估工作進展，它們的地域分布、規(guī)模結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平均能反映山東省中小城市的整體狀況。對調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，按照《辦法》要求完成或者正在進行總體規(guī)劃實施評估工作的中小城市僅有3個，占調(diào)查總量的4.3%；未完全按照《辦法》要求，而是結(jié)合城市總體規(guī)劃修編完成或者正在對上版規(guī)劃實施情況評估 的中小城市有25個，占調(diào)查總量的35.7%；尚未開展任何形式總體規(guī)劃實施評估工作的有42個，占調(diào)查總量的60%。
山東省按照《辦法》要求開展總體規(guī)劃實施評估工作的中小城市鳳毛麟角；即使部分中小城市結(jié)合總體規(guī)劃修編而對上版規(guī)劃實施情況進行評估，也是從有利于佐證總體規(guī)劃修編必要性的視角來選擇評估內(nèi)容的，對總體規(guī)劃實施的效果和相應(yīng)對策研究等內(nèi)容重視不夠，未達到城市總體規(guī)劃實施評估的目的。
2 原因分析
中小城市總體規(guī)劃實施評估工作進展不快、質(zhì)量不高的原因，應(yīng)從評估工作本身（《辦法》要求），以及評估組織機關(guān)（城市人民政府）和執(zhí)行單位（規(guī)劃管理部門）來深入分析。
2.1 規(guī)劃評估工作頻率高、任務(wù)重
首先，《辦法》規(guī)定評估工作組織程序包括六個環(huán)節(jié)，即城市政府向總體規(guī)劃的審批機關(guān)提出評估申請，委托規(guī)劃編制單位或者組織專家承擔(dān)具體評估工作，組織相關(guān)部門為評估工作的開展提供必要的技術(shù)和信息支持，受委托單位或者專家組編制評估成果，上級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)評估成果，上報規(guī)劃評估成果備案。根據(jù)城市總體規(guī)劃編制經(jīng)驗，上述六個工作環(huán)節(jié)即使做到無縫銜接至少也需要六個月；若稍微銜接不緊很容易拖上1年。可是，《辦法》又規(guī)定原則上應(yīng)當(dāng)每2年進行一次城市總體規(guī)劃實施評估。這樣，評估工作本身就占用了評估周期的近一半時間，評估結(jié)果的有效作用時間實在太短，評估城本顯得過高。
其次，《辦法》規(guī)定規(guī)劃評估報告內(nèi)容涉及城市發(fā)展方向和空間布局是否與規(guī)劃一致；規(guī)劃階段性目標(biāo)的落實情況；各項強制性內(nèi)容的執(zhí)行情況；規(guī)劃委員會制度、信息公開制度、公眾參與制度等決策機制的建立和運行情況；土地、交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、人口、財政、投資等相關(guān)政策對規(guī)劃實施的影響；依據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，制定各項專業(yè)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃的情況；以及相關(guān)的建議?？梢姡鞘锌傮w規(guī)劃實施評估工作量十分龐大，其資料收集與總體規(guī)劃編制中資料收集相差無幾。
顯然，要在城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)普及率不高、日常規(guī)劃管理工作又十分繁忙的中小城市順利開展總體規(guī)劃實施評估工作，如此高頻率、大強度且有效作用時間過短的評估辦法就應(yīng)引起反思。2.2 城市政府對評估工作存有戒心
一方面，現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的內(nèi)容、方法形成于計劃經(jīng)濟時代，在逐步完善的市場經(jīng)濟中愈來愈不適應(yīng)，尤其是在社會快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型時期，城市總體規(guī)劃的滯后和被動已成為一個不爭的事實（柳意云，閆小培，2004）。另一方面，城市發(fā)展規(guī)模和形態(tài)常常遠超城市總體規(guī)劃的預(yù)測，"預(yù)測無效"的現(xiàn)實使得城市規(guī)劃的合理性受到嘲弄和質(zhì)疑。城市總體規(guī)劃科學(xué)性不高，為城市政府在爭奪發(fā)展資源、獲取土地收益中頻繁修改總體規(guī)劃提供了借口。
僵化的總體規(guī)劃、活躍的市場經(jīng)濟、隨意的建設(shè)安排，必然導(dǎo)致城市總體規(guī)劃實施效果不會理想。因此，在尚未建立起推行城市總體規(guī)劃實施評估的制度下，城市政府不愿主動去評估總體規(guī)劃實施這種自揭其短的事情也屬正常?？梢?，城市政府對總體規(guī)劃實施評估工作是深存戒心而不愿為之。
2.3 規(guī)劃管理部門心有余而力不足
其一，城市規(guī)劃管理部門的規(guī)劃師雖然服務(wù)于城市政府，但是他們有自己的社會"責(zé)任意識"，講究職業(yè)操守，堅持兼顧公平與效率的基本價值準(zhǔn)則，致力于和諧社會的構(gòu)建（趙民，趙蔚，2009）。因此，規(guī)劃管理部門從本意上支持通過定期開展城市總體規(guī)劃實施評估工作來約束政府隨意修改規(guī)劃的行為，實現(xiàn)自身價值取向、維護規(guī)劃權(quán)威性。
其二，中小城市規(guī)劃管理部門技術(shù)力量薄弱。在注冊城市規(guī)劃師人數(shù)較多的山東省，中小城市規(guī)劃管理部門平均擁有注冊城市規(guī)劃師也不過1-2人，而在魯西南、魯西北等欠發(fā)達地區(qū)尚有大量中小城市的規(guī)劃管理部門無注冊城市規(guī)劃師?？墒?，《辦法》規(guī)定的評估內(nèi)容龐雜、評估周期短暫，使本來就實行"五加二、白加黑"工作制的規(guī)劃管理部門實在沒有精力和能力組織該項工作。因此，中小城市規(guī)劃管理部門對開展總體規(guī)劃實施評估工作是心有余而力不足。
在城市政府對總體規(guī)劃實施評估所存戒心不易在短時期內(nèi)消除，中小城市規(guī)劃技術(shù)力量薄弱狀況難以在短時期內(nèi)改善的狀況下，只有適當(dāng)調(diào)整城市總體規(guī)劃實施評估要求才能推動該項工作順利開展。所以，需要在公共政策評估理論指導(dǎo)下對《辦法》進行系統(tǒng)解讀，尋找完善總體規(guī)劃實施評估的突破口。
3 《辦法》解讀
從公共政策評估理論發(fā)展來看，城市總體規(guī)劃實施評估必然走向制度化評估；從公共政策評估工作階段來看，城市總體規(guī)劃實施評估屬于執(zhí)行中評估；從公共政策評估內(nèi)容構(gòu)成來看，城市總體規(guī)劃實施評估的重點在政策效果評估。因此，為了推動總體規(guī)劃實施評估開展、提高總體規(guī)劃實施評估質(zhì)量，應(yīng)從制度化評估、執(zhí)行中評估和政策效果評估視角解讀并完善《辦法》。
3.1 從制度化評估解讀《辦法》
建設(shè)制度化評估體系是整個公共政策評估發(fā)揮效用的基礎(chǔ)和前提。制度化評估要求對評估主體、評估程序、評估責(zé)任、評估經(jīng)費的使用，以及評估責(zé)任的追究都做出明確的規(guī)定，使整個評估工作在一個法制化的框架下運行；要求建立相對獨立、職責(zé)明確的評估組織和部門，由專業(yè)化的評估人員承擔(dān)相應(yīng)的評估工作（贠杰，2005）。
《辦法》不僅未涉及評估責(zé)任追究、評估費用使用和評估程序設(shè)計內(nèi)容，而且所提到的評估組織和部門在工作獨立性和專業(yè)化方面也均有不足之處，存在造成總體規(guī)劃實施評估形式化或者邊緣化的趨勢。首先，委托規(guī)劃編制單位評估總體規(guī)劃實施情況，通常是結(jié)合城市總體規(guī)劃修編工作來評估總體規(guī)劃實施情況的，在評估內(nèi)容選取上必然偏好有利于支撐修編總體規(guī)劃的材料，在評估結(jié)果客觀性上也難以擺脫其雇主--城市政府的影響，因而評估部門的獨立性難以保證。其次，組織專家評估總體規(guī)劃實施情況，存在雖然專家們在各自的研究領(lǐng)域造詣很深，但往往因為技術(shù)人員配備不齊而影響團隊整體專業(yè)化水平的弊端。
3.2 從執(zhí)行中評估解讀《辦法》
公共政策評估由執(zhí)行前評估、執(zhí)行中評估和執(zhí)行后評估三個工作階段組成。執(zhí)行中評估的目的，是通過分析政策在實際執(zhí)行過程中的相關(guān)情況，準(zhǔn)確反映政策執(zhí)行效果，并及時反饋和糾偏，實行嚴(yán)密的過程控制，以更充分、更好地實現(xiàn)政策目標(biāo)（贠杰，楊誠虎，P31）。政策執(zhí)行評估的內(nèi)容，除了對政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行客體和政策執(zhí)行環(huán)境進行評估外，還要對政策執(zhí)行手段、執(zhí)行方式的合法性、適當(dāng)性，以及是否具有正確的執(zhí)行策略進行評估。
作為執(zhí)行中評估，《辦法》不但沒有要求評估總體規(guī)劃編制環(huán)境的重大變化，而且缺少根據(jù)新發(fā)展環(huán)境對城市總體規(guī)劃文件、城市發(fā)展方向和城市空間布局進行評價，很難為總體規(guī)劃編制和土地使用調(diào)整提供依據(jù)，無法達到及時反饋和糾偏的目的，發(fā)揮不出"執(zhí)行中評估"的關(guān)鍵作用。
3.3 從政策效果評估解讀《辦法》
政策效果評估是對公共政策在達成目標(biāo)效果及其程度方面進行的全面評價和衡量。政策效果評估一般包括兩個方面的內(nèi)容，即政策目標(biāo)與實際效果之間的差距和實施政策前后狀態(tài)之間的差距；前者是衡量實現(xiàn)目標(biāo)程度的指標(biāo)，后者是衡量政策實際效果的指標(biāo)。
作為政策效果評估，《辦法》第八條僅僅規(guī)定通過將依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃與建設(shè)現(xiàn)狀情況進行對照，采取定性和定量相結(jié)合的方法，全面總結(jié)現(xiàn)行城市總體規(guī)劃各項內(nèi)容的執(zhí)行情況，客觀評估了規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)程度。很顯然，《辦法》缺少分析總體規(guī)劃實施前后的城市建設(shè)發(fā)展變化，無法衡量出總體規(guī)劃的實際效果，不利于城市總體規(guī)劃編制工作的改進。4 對策研究
4.1 延長評估周期
中小城市總體規(guī)劃實施評估工作可每5年進行一次，以便跟城市近期建設(shè)規(guī)劃、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展"XX五"規(guī)劃同步進行。
單純的延長評估周期，僅僅起到增加規(guī)劃實施評估結(jié)果有效作用時間和減輕規(guī)劃管理部門工作壓力的作用。然而，通過延長評估周期而達到規(guī)劃實施評估與相關(guān)規(guī)劃編制同步進行，不但能夠為規(guī)劃實施評估工作提供了明確的評估標(biāo)準(zhǔn)，有助于提高評估質(zhì)量 ；而且能夠把相關(guān)工作捆綁在一起，節(jié)約人力、物力和財力，增強城市政府開展總體規(guī)劃實施評估工作的積極性。因此，延長評估周期是中小城市總體規(guī)劃實施評估工作獲取規(guī)劃管理部門支持、排除城市政府阻力、提高自身質(zhì)量的重要前提。
4.2 完善評估內(nèi)容
考慮中小城市總體規(guī)劃實施評估工作推進不利的原因，結(jié)合公共政策評估理論指導(dǎo)下的《辦法》解讀，總體規(guī)劃實施評估內(nèi)容應(yīng)從規(guī)劃實施、規(guī)劃決策與規(guī)劃編制加以完善。
在規(guī)劃實施方面，首先要測度規(guī)劃目標(biāo)的達成率，即通過對比規(guī)劃要求與發(fā)展現(xiàn)狀而衡量出城市社會發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)、環(huán)境保護，城市空間形態(tài)、規(guī)劃結(jié)構(gòu)、土地使用、重大設(shè)施，以及強制性內(nèi)容等規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)程度；其次要評定規(guī)劃實施的合理性，即在當(dāng)前發(fā)展環(huán)境下對城市發(fā)展現(xiàn)狀做出評定，區(qū)別出按照總體規(guī)劃實施且合理、按照總體規(guī)劃實施但不合理、未按照總體規(guī)劃實施但合理、未按照總體規(guī)劃實施也不合理四種發(fā)展類型，為后續(xù)城市總體規(guī)劃編制和規(guī)劃實施管理提供切實可行的依據(jù)。
在規(guī)劃決策方面，要評價規(guī)劃決策的制度化，即評價規(guī)劃委員會制度、信息公開制度、公眾參與制度等規(guī)劃決策制度的建立和運行情況。在規(guī)劃編制方面，要評估規(guī)劃編制的完備度，即評估根據(jù)戰(zhàn)略性的城市總體規(guī)劃來制定實施性的各項專業(yè)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃的情況。
規(guī)劃目標(biāo)的達成率測度、規(guī)劃決策的制度化評價和規(guī)劃編制的完備度評估是對《辦法》中原有內(nèi)容的進一步梳理，規(guī)劃實施的合理性評定是對《辦法》的補充。增加總體規(guī)劃實施的合理性評定，強化了規(guī)劃實施評估在規(guī)劃編制和規(guī)劃管理中的實際作用。
4.3 突出評估重點
城市規(guī)劃是關(guān)于城市發(fā)展的公共政策，是政府管理城市土地使用與建設(shè)活動的手段，它重點對城市土地與空間資源的合理利用進行綜合調(diào)節(jié)（石楠，2005）。因此，城市總體規(guī)劃實施評估工作重點也應(yīng)放在城市空間結(jié)構(gòu)、建設(shè)用地和重大設(shè)施方面。
4.3.1 關(guān)注城市空間結(jié)構(gòu)
城市空間結(jié)構(gòu)是一套組織規(guī)則，它連接城市形態(tài)和系統(tǒng)內(nèi)部的行為及相互作用，并將這些子系統(tǒng)連接成一個城市系統(tǒng)（Bourne，1982）。城市空間結(jié)構(gòu)既是城市功能組織和用地布局的內(nèi)在邏輯，又是總體規(guī)劃指導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展最為有效的內(nèi)容之一。因此，總體規(guī)劃實施評估首先要關(guān)注城市空間結(jié)構(gòu)，評估城市空間形態(tài)、功能布局和中心體系的實施情況。
4.3.2 重視城市建設(shè)用地
《城市規(guī)劃編制辦法》（建設(shè)部令第146號）明確規(guī)定，研究中心城區(qū)空間增長邊界，確定建設(shè)用地規(guī)模，劃定建設(shè)用地范圍；確定建設(shè)用地的空間布局，提出土地使用強度管制區(qū)劃和相應(yīng)的控制指標(biāo)是城市總體規(guī)劃編制的主要內(nèi)容。所以，總體規(guī)劃實施評估要重視建設(shè)用地的規(guī)模、邊界、結(jié)構(gòu)、布局和開發(fā)質(zhì)量等問題。
4.3.3 聚焦城市重大設(shè)施
城市重大設(shè)施可分為市政公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施兩大類，它們均是城市正常運行不可或缺的支撐和土地使用不能不考慮的因素。為此，總體規(guī)劃實施評估還要聚焦在城市重大設(shè)施建設(shè)上，具體內(nèi)容視實際情況而定。
4.4 規(guī)范評估工作
總體規(guī)劃實施評估中，各城市在選擇評估指標(biāo)、確定指標(biāo)權(quán)重、采用評估方法等方面的差異，不僅影響到評估結(jié)果的客觀性而且關(guān)系著評估結(jié)果的可比性。建議以地級市為單位，根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r和規(guī)劃管理水平來制定評估體系、規(guī)范評估標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一評估方法，以增強其下轄縣市總體規(guī)劃實施評估結(jié)果的客觀性和可比性，為逐步把總體規(guī)劃實施評估工作納入城市政府政績考核內(nèi)容做好鋪墊。4.5 建立信息系統(tǒng)
城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)具有編制成果管理、建設(shè)申請審批、規(guī)劃實施監(jiān)督檢查、內(nèi)外業(yè)務(wù)檔案管理和對外信息服務(wù)等功能，有利于提高規(guī)劃分析的科學(xué)性和工作效率（宋小冬，2006）。對于規(guī)劃技術(shù)力量薄弱的中小城市而言，建立起城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)能夠有助于減輕規(guī)劃實施評估對他們?nèi)粘９ぷ鞯臎_擊，從而加大規(guī)劃管理部門對評估工作的支持力度。
5結(jié)語
當(dāng)前，旨在維護規(guī)劃權(quán)威性的城市總體規(guī)劃實施評估在中小城市開展得并不順利，急需采取措施推動這一工作，以便在實踐中進一步明確評估目的、完善評估內(nèi)容、優(yōu)化評估方法、規(guī)范評估程序、提高評估質(zhì)量，從而探索出中小城市政府愿意組織、規(guī)劃管理部門有精力執(zhí)行的總體規(guī)劃實施評估辦法，進一步提高總體規(guī)劃編制的科學(xué)性和總體規(guī)劃實施管理的合理性。
?。ㄗ髡?/font> 陳有川， 山東建筑大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院教授，博士；陳 朋，男，山東建筑大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院講師，碩士；尹宏玲，女，山東建筑大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院講師，碩士）
