注：本文系正能量，是預(yù)警。新行訴法5月1日施行，第26條可能帶來大麻煩，基層法院或?qū)o行政案件可審，經(jīng)過復(fù)議的案件，告省級(jí)政府、國(guó)務(wù)院部委將由基層法院管轄等，從而導(dǎo)致行政復(fù)議制度癱瘓。希望引起立法者、司法者、學(xué)界的重視和因應(yīng)。
新行政訴訟法的一個(gè)大麻煩：第26條
新行政訴訟法第26條第2款規(guī)定：：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；”原行政訴訟法第25條第2款的規(guī)定是：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；”
這一修改，立法目的很清楚，是希望克服實(shí)踐中“維持率高，糾錯(cuò)率低”的問題，讓復(fù)議機(jī)關(guān)做共同被告，來促使其對(duì)行政復(fù)議決定的合法性承擔(dān)責(zé)任，從而督促其認(rèn)真履行行政復(fù)議法定職責(zé)。
其實(shí)，行政一體化，上級(jí)行政機(jī)關(guān)必須對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行為，對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，這是政治體制設(shè)計(jì)上必須解決的問題。唯一解決的辦法恐怕只能是選票。企圖用行政訴訟制度解決不了政治體制引發(fā)的問題，必將導(dǎo)致訴訟制度的混亂。
筆者認(rèn)為，新行政訴訟法第26條第2款將復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告，或?qū)砗艽蟮穆闊?/span>
1、基層法院或?qū)o行政案件可審。
由于新行政訴訟法第15條規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上人民政府的行政行為提起訴訟的行政案件，一審由中級(jí)人民法院管轄?！缎姓?fù)議法》規(guī)定，當(dāng)事人不服政府職能部門的行政行為，由于當(dāng)事人可以選擇向上級(jí)主管部門或者人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，當(dāng)事人自然都會(huì)選擇向人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。人民政府維持職能部門的行政行為，當(dāng)事人再提起訴訟，就可以由中級(jí)人民法院管轄。
也就是說，新行政訴訟法第26條規(guī)定，將改變行政復(fù)議法確定的結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致當(dāng)事人向上級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議的途徑實(shí)質(zhì)性地癱瘓。而且，基層法院將無行政案件可審。
對(duì)此，何海波教授提出，基層法院本來就不應(yīng)該辦理行政案件。這是一種很有遠(yuǎn)見的觀點(diǎn)。也有人主張，《人民法院組織法》本來就沒有規(guī)定，基層法院可以設(shè)立行政審判庭。
可是，我認(rèn)為，讓基層法院行政審判庭無案可審，肯定不是新行政訴訟法第26條的立法目的。讓所有的行政復(fù)議案件集中到各級(jí)人民政府，讓所有的行政案件都集中到中級(jí)以上人民法院，畢竟是個(gè)大事情，人財(cái)物必須作出重大調(diào)整。
2014年11月11日，看到新行政訴訟法的第一時(shí)間，我在微博上發(fā)布了上述意見。
2014年12月1日出版的全國(guó)人大常委會(huì)行政法室編著的《行政訴訟法解讀》一書，出現(xiàn)了解決上述問題的方案。該書對(duì)第15條釋義稱“需要說明的是，這里的行政行為是指縣級(jí)以上地方人民政府直接作出的行政處理決定，不包括其所作出的維持原行政行為的行政復(fù)議決定?！保╬52）也就是說，經(jīng)過行政復(fù)議的案件，不以復(fù)議機(jī)關(guān)的級(jí)別來確定管轄。
這一解釋，自然是無法成立的。毫無疑問，新舊行政訴訟法都是以行政機(jī)關(guān)的級(jí)別來確定的管轄，而不是以“行政行為”類型來確定的管轄。
退一步說，如果全國(guó)人大常委會(huì)行政法室的上述解釋能夠成立，那么縣級(jí)以上人民法院撤銷或者改變?cè)姓袨榈陌讣?，由哪?jí)法院來管轄呢？難道也由基層法院來管轄？
這還是次要的。更加嚴(yán)重的問題是，我認(rèn)為－－
2、或?qū)?dǎo)致行政復(fù)議制度的癱瘓。
首先，經(jīng)過國(guó)務(wù)院部委和省級(jí)政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)的，將由基層法院來管轄國(guó)務(wù)院部委和省級(jí)政府為被告的荒唐局面。
當(dāng)事人不服省級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為，向國(guó)務(wù)院部委或者省級(jí)政府申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議決定維持原行政行為的，當(dāng)事人提起訴訟，以省級(jí)機(jī)關(guān)和國(guó)務(wù)院部委或者省級(jí)政府為共同被告。如果不按照復(fù)議機(jī)關(guān)的級(jí)別而是按照省級(jí)機(jī)關(guān)來確定管轄法院，那么就將由基層法院管轄。由基層法院來管轄國(guó)務(wù)院部委和省級(jí)政府為被告的行政案件不僅荒唐，而且將導(dǎo)致當(dāng)事人放棄行政復(fù)議途徑。
其次，當(dāng)事人不服縣級(jí)、地區(qū)級(jí)、副省級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為，申請(qǐng)行政復(fù)議。譬如，以公安機(jī)關(guān)為例，不管是向上級(jí)公安局還是向人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)維持的，當(dāng)事人提起訴訟的話，將在基層法院和兩級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)簿公堂。如今的司法環(huán)境下，基層法院恐怕會(huì)嚇得尿濕褲。明智的當(dāng)事人，肯定會(huì)躲開行政復(fù)議途徑。
再次，法院無法依法判決。
既然第26條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)都作為被告，法院就既要審理原行政行為，又要審理復(fù)議決定，至少?gòu)睦碚撋蟻碚f，完全有可能對(duì)兩者作出不同的判決。
譬如維持復(fù)議決定，卻撤銷原行政行為。作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)向復(fù)議機(jī)關(guān)提供了證據(jù)和依據(jù)，卻沒有在法定期限內(nèi)向法庭提供。這種情況下，就應(yīng)該作出這種判決。
也可以撤銷復(fù)議決定，而維持原行政行為。原行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)向法庭提供了證據(jù)和依據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)沒有在法定期限向法庭提供作出復(fù)議決定的證據(jù)和依據(jù)。這種情況下，就應(yīng)該作出這種判決。
可是，法院可以作出不同的判決嗎？維持了原行政行為卻撤銷復(fù)議決定，或者維持了復(fù)議決定卻撤銷了原行政行為，接下來怎么辦？
既然只能對(duì)復(fù)議決定和原行政行為作出一致的判決，逐一審理和判決科學(xué)嗎？
第四，加上，當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議的期限是知道行政行為之日起60日，最長(zhǎng)復(fù)議期限是90日。新行政訴訟法規(guī)定，起訴期限是知道行政行為之日起6個(gè)月。在征地拆遷案件中，在如今的司法環(huán)境下，當(dāng)事人本來就無法期待勝訴，只是拖延時(shí)間，當(dāng)事人自然就會(huì)放棄行政復(fù)議途徑。
綜上，新行政訴訟法施行后，行政復(fù)議制度將受到重創(chuàng)。
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