明代嘉靖四十二年（公元1563年），新任江西興國知縣海瑞，向江西巡撫吳堯山遞交了一份題為《興國八議》的呈文，就本縣的各項政務改革逐一提出主張。其中第八條稱:興國縣人口不多，冗官不少，像清軍縣丞、捕盜主簿這些副縣級職位，于政事無補，對民眾無益，還留著有什么用？不如都裁革掉。一時間，這件事鬧得沸沸揚揚。
小小的知縣公然提出要為自己“減副”，江西官場上又多了一件軼聞。如果以此為切入，再對古代地方政府的副職設置、權力分配以及副職與正官相互關系的處理等，都作一番觀照，看看副職世界到底有什么樣的精彩和無奈，相信會有更多有趣的發(fā)現(xiàn)。
正職與副職，到底誰怕誰？
秦漢時期的郡縣副職都以副署文書、佐理事務為日常工作，除非特許，沒有過問其他政務的權力。西漢末年，廬江都尉劉敞下到基層，民眾手里拿著枯萎的稻谷投訴:“本地連年遭旱，縣吏竟然還強逼我們完稅！”劉敞說:“這事歸郡守管。”于是他就拿著枯萎的稻谷去向郡守反映民意?？な叵确裾J旱情，等到劉敞拿出枯萎的稻谷作為證據(jù)后，竟然惱羞成怒，反問劉敞道:“這是都尉該管的事嗎？”劉敞不服，就與他爭執(zhí)起來。后來，分管該地區(qū)官紀監(jiān)察的刺史向中央報告后，中央立刻將劉敞免職，召回長安。
司馬光的父親司馬池任永寧主簿時，與知縣感情相惡。司馬池去見知縣，說要研究某項公事。知縣故意面朝南坐擺出不予理睬的傲慢姿態(tài)。司馬池不買帳，走上前去硬將對方的身體扳轉過來，迫使他恭敬有禮地與自己對坐論事。這種情形簡直可以算作荒唐戲劇中的一幕，但是卻真切地反映出正副職之間關系的尷尬與無奈。
漢景帝時，郅都當濟南太守，先后有幾個都尉與他共事，都像害怕老虎一樣害怕他。后來中央調寧成來當濟南都尉。寧成比老虎更厲害，氣勢一下子就超過了郅太守，郅太守反過來還要小心敷衍他，向他籠絡感情。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？因為，雖然同樣是副職，但都尉與郡守的相處又有不同了。其主要原因大概在官職級別上:郡守級別是二千石，郡丞級別為六百石，相差十分懸殊；但都尉級別比二千石只是稍微低一點而已。于是，副職對正官“不買帳”，甚至針鋒相對，出現(xiàn)相互對抗的現(xiàn)象，也不少見，前文所舉廬江郡尉劉敞與廬江太守相爭也是一例。
唐代韓愈寫過一篇《藍田縣丞廳壁記》，記載了一個姓崔的朋友，在擔任諫官時因上書言事而受人排擠，被打發(fā)到藍田縣任縣丞。崔縣丞本來想，當縣丞就當縣丞唄，照樣能夠有所作為。可事情卻不那么如愿。韓愈這樣寫道:辦理文書時，辦事小吏懷抱已經完成的案卷找到縣丞，左手把案卷前部卷起來，右手遞上筆，站直了看著縣丞，說道:“你應該在這兒簽名。”縣丞抓起筆，在預定的位置上小心翼翼地簽上名字，再問辦事小吏是否合適。小吏說:“可以。”公事就算辦完了。至于案卷上寫的是什么，縣丞一點不清楚。所以韓愈慨嘆道，縣丞“官雖尊，力勢反出主簿、尉下”。好在庭院里有老槐樹，靠墻有竹子，還有流水，崔縣丞于是每天清掃庭院，培土澆水，然后吟詩作賦。有人問他忙什么呢？他就說:“我正忙于辦公，請勿打擾。”
宋代州縣的副職權位又有所提升。王安石初入仕途的差遣，就是去揚州當簽書判官，由于在公事處分上常堅持己見，少不了與長官韓琦鬧矛盾。因為他有通簽文書的權利，著實讓老韓撓頭。
州縣正副相爭的故事在宋史上很多，據(jù)歐陽修稱，知州、通判相爭時，通判的氣焰甚至高于知州，曾經揚言，要對知州實行同級監(jiān)督。有個叫錢昆的杭州人，喜歡吃螃蟹。他原在中央任職，后來請求外放去做知州。人事部門問他想去哪個州，他說只要是出產螃蟹、又無通判的地方就行，可見知州對通判敬畏到了何種程度。
明代起，地方正官權力反彈，即便是同知、縣丞這種有“二堂”、“二尹”名義的第一副職，也不再有過問全局的職權，而是依慣例由正官委派，分管某一方面的工作。但若對正官的施政方針或具體處置有意見，也可以直接向上級申訴。副職難于駕馭，所以許多正官以裁減乃至清除副職為快事。本文開篇所述海瑞建議要求為興國縣減副，固然有裁冗省費的正大名義，或許也有類似動機。以他那種雷厲風行的個性，來自左右的制約自然是越少越好。
何良俊記載過這樣一件事，嘉靖時，先父做糧長，常在府縣中聽候差遣，親見親聞松江府的同知吳獻臣是如何與知府劉琬相處的。按照慣例，每天早上知府升堂與同僚相見后，副職官員各自回自己的辦公室辦事，惟獨吳獻臣偏偏不走，就在府堂一側坐著，監(jiān)視劉琬辦理公事。一旦劉知府言行稍微有什么不當之處，吳獻臣馬上當面指責。說起來劉琬也是一個在官場上頗有聲望的官員，怎么能夠心甘情愿受到這種制約呢？有次他看見吳獻臣不走，就故意不辦公，干脆和他相對而坐，忿忿地說:“看你有能耐閑坐到什么時候！”吳獻臣也不甘示弱，悠哉悠哉地捉一只虱子放在桌上，在虱子周圍吐一圈唾沫（據(jù)說虱子怕唾），然后直視劉知府道:“看你這家伙能走到哪里去！”
再如萬歷時廣東番禺的縣丞唐同，也是類似角色。有一回他去見知縣議事，正好遇見知縣與“詩友”在堂上歌詠唱和，當場板下臉來教訓正官說:“縣堂自有政事，放著堂堂正事不做，吟詩作對有什么用！”
歷代正副官員相輔模式的演變
從秦漢到明清，中國地方行政建置雖然歷經郡縣二級制、州郡縣三級制、道(路)州(府)縣三級制、省(司)府州縣復合制等多種變化，但各級政權的“領導班子”設置，基本上都是正副職官員相輔模式，且大多為一正二副到一正三副，只有京師、畿輔、陪都所在，因為政事繁雜而多設副職。如秦漢是郡縣二級制，郡政府的正官為郡守，副職為郡尉（后稱都尉）、郡丞；縣政府的正官稱縣令、縣長，副職為縣尉、縣丞。小縣一丞一尉，大縣一丞二尉，京縣三丞四尉。曹操的仕途從洛陽北部尉起步，就是京縣四尉之一。
“領導班子”之所以多取正副官員相輔模式，一方面是借助副職對正官的輔助提高工作效率，另一方面也寓有相互制約之意。此種通過副職設置實施同級監(jiān)督以利于朝廷控制的深意，可以以宋代為標本。宋代的州一級政區(qū)有府、州、軍、監(jiān)四種，州級政府各設知州（知府、知軍、知監(jiān)）一人為正官，通稱郡守。此外還有身份特殊的“通判”。趙宋開國之初，在逐次消滅各個割據(jù)政權的統(tǒng)一戰(zhàn)爭中，為籠絡人心，穩(wěn)定政局，往往留用前政權的所謂“偽官”繼續(xù)擔任州府領導，同時又在他們身邊設置中央派來協(xié)助工作的通判，凡是州府公事，必須由通判與知州同簽，方得施行，實寓監(jiān)督之意。往后，通判制度推廣到宋朝全境。神宗朝官制改革，通判被明確為副職，設置員數(shù)因衙門所管地域大小和地位輕重而定，大體為一至二員。其他像簽書判官、推官等，實際上是“助理郡政、分案治事”的長官助理，而且有會同知州、通判簽署公文的權利。
(本文來源:人民網(wǎng)作者:完顏紹元)
職權配置又對正官副職的關系相處產生重要影響。比如秦漢絕對是郡守說一不二的一長制，行政級別六百石的郡丞雖然有“二太守”的名義，但對于郡政的影響，其實還比不上只有一百石級別的主簿，就是郡府辦公室主任，因為主簿是太守自署的，既是親信，又指揮自如，比起中央派來的郡丞，自然更容易得到郡守信任?？な嘏c郡丞相處，亦非太守和“二太守”的關系。漢宣帝時嚴延年任河南太守，其郡丞看見領導就像老鼠見了貓。
守尉相爭影響施政，所以東漢曾一度取消過都尉，后來因為實際需要，又不得不恢復。但是魏晉以來，副職與正官在官員級別上的差距被明顯拉開，如郡太守為五品，其副職郡丞、長史都下居八品，后來又規(guī)定副職對正官要“施敬”，就是行下屬謁見上司之禮。級別拉大，行施敬禮，肯定有助于克服守尉相爭之類，但地方權力過于集中在“一把手”手里而導致朝廷尾大不掉的問題卻嚴重了起來，整個魏晉南北朝都受此困擾。所以到了唐代，又有新的對策來加以調整:一方面是縮小正副官員級別差距。如上州刺史定為從三品，別駕為從四品，長史為從五品上，司馬為從五品下，一正三副，使之成為一個梯級結構；另一方面是分曹治事的屬官們也都由中央任命（以往都由正職官員自己聘任），從操作層面上講，州縣的行政司法財經文教監(jiān)察正是由這一班人具體執(zhí)掌的。這種任官途徑和在正職官員領導下分工負責的施政形式，對于實施同級監(jiān)督和提升中央集權，都產生了實效。
兩宋在限制正官擅權方面創(chuàng)意更多，比如前文提過的州縣政府會簽制度，說白了也是讓正副官員相互掣肘的設計，好處是能夠有效防止“一把手”專斷獨行，壞處是行政效率和同僚關系可能受到消極影響。
副職該多少，痼疾何時了？
晚明以后，州縣副職地位急速跌落，到清代則跌到谷底，中央分配到地方的一切權力都無可分割地被確定為州縣正官這一職位獨享，州縣官就是“一人政府”，副職基本處在開會陪座、發(fā)告示聯(lián)名的層次。因為已成為官場花瓶，故編制上也從緊，并非所有的地方政府都要設副職，據(jù)《光緒會典》卷四、卷五記:全國共有73個直隸州、145個屬州，僅設州同知52人，州通判70人；共有1314個縣，僅設縣丞345人、主簿55人，平均每三個縣還攤不上一個副職。但“一把手”不是千手觀音，事實上絕無一個人承擔州縣政府所有職能的可能，結果就是幕友、長隨、書吏、衙役四套班子合成一個“混沌整體”，按照與正官的關系親疏、委托輕重等差別，在不同方面和不同階段上充當“一人制”的工具，由此造成的組織不善和缺乏協(xié)調必然導致行政效率低下。不受制約的權力必然導致濫用和腐敗，在缺乏同級監(jiān)督的清代地方官場上，這一點十分凸顯。所以到后來人們開始對正官的權力獨攬產生了懷疑，紛紛提出在州縣中增設副職以分正官權力的主張。惜乎還沒等到這一輪“分州縣之職守以策副貳之精神”的機制改革啟動，大清朝就折騰完了。
綜上所述，約知從秦漢到明清，地方政府的副職配置以及與此相關的一切制度，都經歷了曲折多變的沿革。不過各具千秋之間，也有貫通歷代的共同之處，就是副職的實際人數(shù)，往往比編制所定要多。沒有副職，難以實施權力制約；副職太多，也會造成行政成本暴漲、行政效率低下等弊端。為此，從漢魏到晉唐，諸如《裁減丞尉詔》一類的“減副”文件常有發(fā)布，但是動真格很困難，如唐代德宗貞元三年，中央實施州縣減副，總共才減了千余人，平均一個縣還攤不到一個，居然“怨嗟盈路”。
歷朝各代中地方副職超編最多的，要數(shù)宋朝。真宗咸平四年，有關部門匯報最新一次精官簡政成果，謂裁減天下冗吏十九萬五千人。所減者如此，未減者可知。這么多干部，雖然中央各機構已經“員外加置，無有限數(shù)”，畢竟只能收容極小一部分，其他都分流到各部門各單位充實領導力量。王禹偁告訴皇帝:臣故鄉(xiāng)濟州，早先是一個刺史、一個司戶(民政科長)，沒耽誤工作。以后陸續(xù)增添團練、通判、副使、判官、推官等各種官職，現(xiàn)在又安排了四個分管工商專營和特稅征收的，一州如此，天下可知。而這種現(xiàn)象，亦正是中國職官史上的痼疾之一。
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