編者按：7月21日，我市第九期黨外中青年干部培訓班在西安社會主義學院圓滿結業(yè)，42名黨外優(yōu)秀中青年干部在這里學習培訓，來聽聽他們學習培訓的感想和收獲。今天刊載學員劉潔的學習調研報告。
劉潔
市民進常委，直屬工委副主任，婦女兒童專委會主任
我市城中村改造已推進十余年，隨著改造工作的推進以及國家金融等宏觀政策的變化，現有的城中村改造模式已經難以不適應我市實際。經過本次黨外中青年干部培訓班一個多月的學習實踐，結合自已學習的體會及外地的經驗，就我市城中村改造工作進行了深入思考，現將有關情況總結如下。
我市城中村改造基本情況
（一）歷史沿革
我市城中村改造工作始于2002年，至今經歷了三個階段。第一階段，2002至2005年為“自我改造、自我建設、自我發(fā)展”階段，范圍主要在二環(huán)以內；第二階段，2005至2014年，為“政府主導，市場運作”階段，范圍擴大到三環(huán)內及三環(huán)周邊及各開發(fā)區(qū)為重點；第三階段，2015年至今，為“政府投資為主，市場運作為輔”階段，范圍覆蓋全市。
（二）工作進展
截至目前，全市三環(huán)內及周邊已完成222個城中村涉及約38.77萬人的整村房屋拆除工作，其中164個城中村約29.99萬人已回遷入住。
經摸底，在我市城市總體規(guī)劃范圍內（不包括西咸新區(qū)）還有231個城中村尚未改造，其中三環(huán)內及周邊和城市重點區(qū)域還有142個未改造的城中村（三環(huán)以內及周邊129個，其他重點區(qū)域13個）。
（三）融資情況
我市的城中村改造工作在堅持“政府主導、市場運作”和“整村拆除、安置先行、有形無形并重”的原則下，從2014年開始，牢牢抓住國家加快棚戶區(qū)（城中村）改造步伐的有利時機，及時提出“以政府投資為主，市場投資為輔”的新的融資思路。自2015年以來，先后向國開行、農發(fā)行申請政策性貸款共計151個項目。
（四）主要問題
一是改造規(guī)劃定位不高。2015年前，由于改造村土地資源有限，財政資金不足，“市場運作”模式的資金來源單一，開發(fā)商為求項目盈虧平衡，普遍存在向容積率要效益的現象，致使改造規(guī)劃定位不高，特別是二環(huán)內的城中村，改造用地本就嚴重不足，加之受房屋征收成本不斷攀升的影響，改造成本不斷加大，致使部分項目出現了建筑密度容積率偏高、形式單一的現象，部分項目甚至存在公共配套設施缺失的問題。
二是回遷安置超期問題亟待解決。2013年央視曝光西安“橄欖灣”事件后，我市的商品房銷售不斷規(guī)范，違規(guī)售房得到了有效遏制，加之受房地產市場低迷的影響，致使部分投資企業(yè)出現資金鏈斷裂現象，造成部分項目回遷安置嚴重超期。2017年初，全市共有39個項目存在回遷安置超期。對此，我市采取市區(qū)聯(lián)手、部門配合的方式，通過多渠道融資、向安置項目借資、清退僵死企業(yè)等手段，加快了安置樓建設速度，解決了項目遺留問題。目前，已有7個項目的群眾回遷入住，15個項目安置房正在有序建設，17個項目安置房已重新啟動建設。
三是“改造困難村”難以啟動。我市三環(huán)內及周邊和城市重點區(qū)域尚有142個城中村還未改造，多數為遺留下來的“改造困難村”。如未央區(qū)漢城遺址范圍內還有50多個城中村，項目只能拆、不能建，改造用地無法落實。蓮湖區(qū)還有7個未改造的城中村，其中4個村位于漢城遺址區(qū)，3個改造用地嚴重不足，無法自求平衡。隨著我市強化對項目容積率的管控力度，特別是“中優(yōu)戰(zhàn)略”的實施，隋唐城墻遺址范圍內及周邊的城中村，客觀上受容積率的限制，現狀建筑量大于規(guī)劃建筑量，無法實現資金平衡，致使“改造困難村”改造工作難以啟動。
四是城中村改造房屋征收難度和成本不斷加大。長期以來，由于管理不到位，城中村的亂搭亂建、違法建設問題嚴重。在房屋征收時，各區(qū)為較快完成房屋征收任務，部分區(qū)不斷提高房屋征收補償標準，致使水漲船高，甚至在同一開發(fā)區(qū)存在多種補償方式和標準，造成全市的房屋征收補償標準不一，并不斷提升，致使房屋征收難度和改造成本不斷加大。
五是改造項目審批手續(xù)相對滯后。由于城中村改造項目與普通商品房項目相比多了房屋征收補償、集體土地轉性（土地報批或確權）、農民轉居民、村莊變社區(qū)、清產核資、股份量化等多個環(huán)節(jié)，加之土地確權的方式調整，土地轉性工作須按法定的征用、轉用程序報批，還有土地轉用指標嚴重不足，市級又沒有審批權限，致使改造項目普遍存在審批手續(xù)相對滯后的問題。
武漢市城中村改造的基本做法
（一）整體思路及改造模式
武漢市將三環(huán)內及相鄰重點區(qū)域的城中村納入改造范圍，全市共需改造的城中村156個，改造內容為“六改一建”，即“經濟組織改制”、“戶籍改登”、“村改居”、“福利改保障”、“土地改性”、“村灣改造”、“建設文明社區(qū)”。至2018年5月，共完成121個村的改造工作，尚未改造的城中村35個。
武漢市的城中村改造工作經歷了兩個階段，第一個階段為采取“自主改造，毛地出讓”的模式，完成改造91個；第二個階段采取“統(tǒng)征儲備”的模式，完成改造30個。
（二）領導體制和工作機制
武漢市將城中村改造統(tǒng)一納入全市“三舊”改造范圍，建立了以“三舊”改造工作領導小組為領導，“三舊”改造工作辦公室負責日常事務，相關部門各負其責，相互配合的領導體制。建立了績效目標考評制度、聯(lián)席會議制度、高效審批制度、融資服務制度和通報督辦制度等工作機制。
（三）用地分類和補償標準
武漢市將改造村的現有土地劃分為還建用地、產業(yè)用地、開發(fā)用地、控制用地、儲備用地五類。還建用地是指經過改建、整治后保留的住宅用地和拆除舊村灣后建設新居住區(qū)的用地；產業(yè)用地是村民發(fā)展經濟用地，產業(yè)用地不足的在還建或開發(fā)用地中復合利用；開發(fā)用地是指為補償建設還建房投入，在村灣改造騰退土地和其它剩余土地中拿出一定比例的土地，用于商品房開發(fā)建設；控制用地是指為城市道路、軌道交通、園林、教育、公交場站等配套建設所預留的用地；儲備用地是指留足上面用地之后的剩余土地，納入統(tǒng)征儲備。根據改造村土地資源的多少，按照“一村一策”的原則，實行住宅房屋按照每人不超過75平方米的標準還建，對人均實有房屋面積不足50平方米的，按照50平方米的標準補足，對孤寡老人或有特殊困難的一人戶，按照不超過90平方米的標準還建。發(fā)展經濟用房按照每個勞動力不超過160平方米的標準配建，實行“統(tǒng)一經營，按股分紅”的運營管理模式。
（四）政策支持和思路調整
武漢市城中村改造的政策支持可以分為三個方面。一是供地支持，即安置用地按照協(xié)議出讓的方式供給；二是財力支持，即 每年安排一定的財政資金用于城中村改造，2017年，安排財政專項資金28億元；三是稅費支持，對納入城中村改造的項目，免征城市基礎設施配套費等政府性基金，回遷安置房屋，免征營業(yè)稅（增值稅）；減免購買安置住房個人涉及的契稅及個人所得稅。
武漢市總結多年改造的經驗教訓，針對35個尚末改造城中村的特點，提出了“四個轉變”，即由單村獨立改造向多村整體改造轉變；由自主改造向統(tǒng)征儲備轉變；由整村拆除向局部“微改造”轉變；由單純集體土地改造向集體國有土地整合改造轉變。
武漢市在創(chuàng)新改造思路的基礎上，開始進行思路調整，重點開展了三項政策研究工作：一是城中村改造統(tǒng)征儲備方式政策研究。擬制定出臺《關于加快推進全市城中村統(tǒng)征儲備改造工作的意見》，對全市尚未改造的城中村采取統(tǒng)征儲備模式實施改造，并明確改造原則、改造流程、改造政策、完成標準、完成時限。二是開展以“微改造”方式推進城中村改造的工作研究。對于位于基本生態(tài)控制線范圍內的綠中村、景中村，視改造條件采取統(tǒng)征儲備與綜合整治相結合的方式，實施“微改造”，采取騰退、整治、功能置換等方式進行改造，以提升改造品質，留住鄉(xiāng)愁。三是城中村還建房不動產登記政策研究。擬制定出臺《關于武漢市城中村還建房不動產登記工作的實施細則》，規(guī)范城中村還建房建設，解決還建房辦證難的歷史遺留問題。
加快城中村改造的建議
針對我市城中村改造存在問題，學習借鑒武漢經驗，提出如下建議：
（一）依據現行政策，調整轉變思路
今年是大西安建設“追趕超越奮進年”，“營商環(huán)境提升年”，“招商項目落地年”。我市的城中村改造工作，必須從大西安建設的戰(zhàn)略高度出發(fā)，提高站位，根據已經變化了的政策環(huán)境，轉變思路。要改變過去大拆大建、向容積率要效益和政府搭臺市場唱戲等固有的思維模式，努力實現“由政府主導、市場運作”向“政府主導、政府投資”的“統(tǒng)征統(tǒng)儲”模式轉變；由拆建為主向“征收改造與提升改造相結合”轉變；由向容積率要效益向“優(yōu)化城市品質”轉變；由單村獨立改造向多村集中連片改造轉變；由就地產權調換為主向貨幣補償為主轉變；由側重單一安置房建設向公共設施配建并重轉變；由單純集體土地改造向集體土地與國有土地整合改造轉變。通過以上七個轉變，提升改造品質，完成市委部署，推動全市經濟社會全面快速發(fā)展。
（二）強化規(guī)劃引領，嚴格規(guī)劃管控
我市下一輪城中村改造工作，一定要強化規(guī)劃引領作用，重視城市修補和有機更新，積極扶持中心城區(qū)、老城區(qū)發(fā)展城市經濟、樓宇經濟、創(chuàng)意經濟等經濟形態(tài)，加大旅游商貿等經營性地產開發(fā)，完善城市公共服務配套，增強中心城區(qū)承載能力，按照“六增兩減”要求，有效疏解中心城區(qū)的建筑和人口密度，恢復老城區(qū)功能和活力，推動主城區(qū)更新提升；一定要汲取前期改造教訓，嚴格規(guī)劃管控，嚴格執(zhí)行省、市有關容積率的規(guī)定和“中優(yōu)戰(zhàn)略”的各項要求，維護規(guī)劃的權威性和嚴肅性，提高城市建設品質；一定要加強文化遺產的保護傳承和合理利用，高度重視歷史文化街區(qū)傳統(tǒng)風貌的保護更新利用工作，保護好古遺址、古建筑，利用好舊街區(qū)、老街坊，讓古長安的歷史文脈、文化遺產在國家中心城市建設中能夠“留得下記憶”、“記得住鄉(xiāng)愁”、“能看到歷史傳承”、“可享受現代文明”。
（三）創(chuàng)新改造模式，實施分類改造
按照永康書記關于“決不可把城中村帶入2020年小康社會中。應抓緊！”的批示精神，要在2020年完成三環(huán)及周邊和城市重點區(qū)域142個城中村的改造任務，建議我市轉變思路，借鑒武漢“統(tǒng)征儲備”和“微改造”的工作模式，實行分類改造。將已落實和近期可落實政策性銀行貸款的項目和重點項目落地、市政設施建設需要改造的項目，用“統(tǒng)征統(tǒng)儲”的模式加以改造；將位于遺址范圍內、不能拆建的村莊結合“三變改革”進行改造；
對改造用地無法落實的困難村交由相關部門，實行“區(qū)域統(tǒng)籌連片改造”。對具備一定提升條件的城中村，實行提升改造。
（四）調整完善政策，確保有法可依
為破解我市城改難題，加快改造步伐，落實市委、市政府的土地供給側改革等相關政策，圓滿完成我市的城中村改造任務，建議市法制辦、市城改辦和其它相關部門，適時修訂完善《西安市棚戶區(qū)改造管理辦法》，加快出臺《西安關于強化政府主導棚戶區(qū)改造工作的實施意見》《選擇貨幣補償優(yōu)先購買商品房實施辦法》《安置房產權登記辦法》等，以保障改造工作的順利進行。
為確保招商項目落地，必須加大放權力度，以加快房屋征收速度。建議為招商項目落地的重點開發(fā)區(qū)，如高新區(qū)、灃東新城下放以下權利。一是房屋征收補償權。2014年出臺的《西安市棚戶區(qū)改造管理辦法》第三十二條規(guī)定：“市、區(qū)人民政府按照各自權限負責棚戶區(qū)改造項目的征收與補償工作。開發(fā)區(qū)范圍內棚戶區(qū)改造項目的征收與補償工作，由開發(fā)區(qū)管委會根據市人民政府委托的權限具體負責”。但此項工作一直沒有落實，市政府的房屋征收補償權，一直由市房屋管理局以“西安市人民政府國有土地上房屋征收補償專用章”的形式代為行使。各開發(fā)區(qū)的房屋征收補償工作，要么受制于項目所在地區(qū)人民政府，要么受制于市房屋管理局，導致房屋征收手續(xù)辦理相對緩慢，建議市政府給各開發(fā)區(qū)制做“西安市人民政府棚戶區(qū)改造項目房屋征收補償專用章”，各開發(fā)區(qū)以不同的序號加以區(qū)分。二是允許涉及項目落地的開發(fā)區(qū)管委會，結合各自實際，研究制定《集體土地上房屋征收管理辦法》，報市政府備案后執(zhí)行，以加快房屋征收工作，確保招商項目落地。
（五）拓寬融資渠道，助力改造轉型
一是要通過政府接盤、清退招商、資產重組、合作改造等多種方式，幫助僵死項目破解難題、注入活力、推動改造；二是市區(qū)政府搭建融資平臺，積極爭取國開行、農發(fā)行政策性貸款支持；三是借鑒外地經驗，發(fā)揮西安銀行等地方性銀行的優(yōu)勢，引入商業(yè)貸款參與城中村改造；四是抓住地方性政府債券支持城中村改造的政策機遇，積極申報棚改專項債；五是積極研究探索運用PPP模式，籌集改造資金的路子；六是完善城中村改造的專項資金返還制度，對各區(qū)通過城中村改造，市級獲得的騰遷土地出讓凈收益，扣除規(guī)定的計提后全部返還各區(qū)；七是加大市本級財政投入力度，對城三區(qū)范圍內的城中村、棚戶區(qū)項目的改造虧損，市區(qū)財政各承擔50%。
（六）切實加強管理、完善運行機制
我市城中村改造工作經歷了十六個春秋，取得了明顯的階段性成效，也遺留了一些高難問題,如房屋征收中的“釘子戶問題”、僵死企業(yè)的清退問題、審批手續(xù)滯后問題、回遷安置超期問題、安置房的不動產登記辦理問題等,這些問題的解決,需要引起市政府和市級領導的高度重視和相關部門的配合。
供稿：市委統(tǒng)戰(zhàn)部干部處
