政府層級改革：“省直管縣”
張占斌
光明觀察刊發(fā)時間： 2007-2-21 http://guancha.gmw.cn
2006年11月，浙江省決定在義烏進行擴大經(jīng)濟社會管理權限試點，這也標志著浙江省啟動了第四輪強縣擴權或“省直管縣”的改革。人們已經(jīng)注意到，浙江發(fā)展縣域經(jīng)濟取得突出成績，一個直接原因來源于強縣擴權或“省直管縣”的改革。這項地方性行政體制改革為什么再次引起理論界和高層的關注？我以為這一制度設計至少在兩個方面有著強大的政策空間和實踐動力：一方面它與“十一五”規(guī)劃提到的逐步減少政府層級改革，也就如溫家寶總理強調的有條件的地方應當積極推進財政體制的“省直管縣”改革密切相關；另一方面是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和建設社會主義新農村的大背景下，此項制度設計和突破，對于促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、建立和完善以縣（市）為主公共服務體系具有重要的實踐意義。因此，這項改革雖然有許多困難，但非常有可能、也應當成為政府層級改革的實踐方向。
義烏是浙江中部乃至沿海省份國際化程度最高的一個縣級市、人口68萬人，外來人口達到100萬人。全球60萬種日用小商品中52萬種商品的定價機制在這里，常住的義烏外商有6000多人。義烏現(xiàn)在已是規(guī)模很大的城市構架，它的經(jīng)濟實力已經(jīng)超過金華。經(jīng)濟基礎也能夠影響甚至決定上層建筑，如果不給它更多的權限，將對發(fā)展勢頭強勁的義烏帶來很大的束縛和障礙。浙江省先后于1992年、1997年和2002年三次進行強縣擴權改革，在2002年的擴權改革中，數(shù)百項本屬于地級市的經(jīng)濟管理權限降至義烏、蕭山等20個縣（市、區(qū)）。擴權改革政策的實施，極大地改善了縣域經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境，促進了縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展。經(jīng)濟理論界認為，民營經(jīng)濟發(fā)達、省管縣的實施，使得10多年來，浙江省財政收入平均每年遞增25%，農民人均收入連續(xù)17年居全國第一位，城鎮(zhèn)居民收入全國排名第一，縣域經(jīng)濟總量已經(jīng)占到全省經(jīng)濟總量的80%，浙江通常被作為“省管縣”的成功范例。在2005年“全國百強縣”中，浙江占去30個，將近1/3。這意味著浙江58縣（市）中的一半名列其中。從經(jīng)濟學實證研究出發(fā)，也證明“省管縣”的體制與浙江省強大的縣域經(jīng)濟密不可分，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)發(fā)展的差距，比較集中地反映在縣域經(jīng)濟發(fā)展上。因此，只有強市還不足以使省域經(jīng)濟發(fā)達，只有強縣才能強省，這已成為省級決策層的共識。
在浙江此次擴權改革中，義烏市（金華市轄）可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，調整、優(yōu)化政府機構設置和人員編制方案，可設立海關、出入境檢驗檢疫、外匯管理、股份制商業(yè)銀行等相關分支機構，適當增加市場監(jiān)管、社會管理和公共服務部門的人員編制?？梢哉f，這也是這次強縣（市）擴權，最引人注目的地方。經(jīng)濟強縣發(fā)展越快，在經(jīng)濟事務、社會事務管理中碰到的問題就越多，在這個意義上，浙江等發(fā)達省分縣（市）強縣擴權或省直管縣的愿望越強烈。人們發(fā)現(xiàn)浙江縣域經(jīng)濟大發(fā)展的原因除了“草根經(jīng)濟”之外，“省直管縣”也是重要的浙江經(jīng)驗，“省直管縣”已成為發(fā)展縣域經(jīng)濟的新動力。近年來，江蘇、福建、湖北、廣東、山東、安徽、河南、河北、江西、吉林等眾多省份出臺的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的文件中，“強縣擴權”成了制定相關政策的主基調，各地也在根據(jù)自己的實際情況，加快了“省直管縣”改革的探索。
一、從財政的“省管縣”到行政的省管縣
中國目前的政府間財政關系以1994年確立的分稅制為基本架構。在我國的二元結構下，城鄉(xiāng)財政建設差距已較大，與中央、省、市各級財政相比，縣級財政基礎十分薄弱，而現(xiàn)行分稅制財政體制比較多地注重財權劃分、忽視事權合理分擔的制度安排，又進一步加劇了縣級財政的脆弱性，加上我國轉移支付制度不盡完善，使得縣級財政困難成為一種普遍現(xiàn)象。
對于縣級財政的困難，當然有許多原因。一些學者從政府層級角度給予了解說。目前，中國五級政府層級致使“管理鏈”過長，其結果是中央對地方的兩個最主要行政管理手段公共政策和財政轉移支付常常難以正常落實，常常過濾的結果是形成所謂的“漏斗效應”，致使中央政府的政策越是到基層政府就越是走樣，財政轉移支付也經(jīng)常不能準確到位。如政府層級減少，最大的好處可以從根本上遏制公共政策執(zhí)行過程中的“漏斗效應”，從而減少中央政策的扭曲和變形，保證中央政策和資金到位。應當說，這個判斷是站得住腳的。在目前體制框架內，層級扁平化能有效緩解這一問題。
層級扁平化不僅是國際上企業(yè)的治理趨勢，也是各國政府改革的大勢所趨。從我國中央政府來看，已經(jīng)下決心要改變地方政府層級過多的問題。但由于改革任務繁重，加之問題復雜，本屆中央政府還難以對此問題做出非常明確和具體的規(guī)定，但也希望地方政府進行局部的探索，形成經(jīng)驗。對于如何減少層級，還需要認真研究。從我國的歷史來看，省和縣都是比較穩(wěn)定的建制，需要調整完善，在可以預見的時間內不具有減少層級的可能性。有可能減少層級的只有市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個層級。在建設新農村和建設和諧社會的大背景下，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級很不現(xiàn)實，也容易出現(xiàn)難以控制的問題。相比較而言，逐步實現(xiàn)省對縣的行政體制直管，可能是比較現(xiàn)實的選擇。但一下子實行行政體制的省直管縣，也有許多配套問題需要解決，但現(xiàn)實中目前條件還不夠成熟。因此減少財政層級，通過“省管縣”的改革，爭取把五級財政先扁平化為中央、省、市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級，理想角度講，如果將來（5—10年）有條件也可以簡化為中央、省、市（縣）三級。在此基礎上，再向行政體制過渡。把市縣放到一個級次平臺上，成為“扁平化”后的基層政府，有助于促使事權的劃分清晰、合理和構建與事權相匹配的分級財稅體制，降低行政體系的運行成本，更好促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。各地開展的“省直管縣”（主要是財政上）等改革，基本導向是力求實現(xiàn)省以下財政層級的減少即扁平化，其內在邏輯是進而引起政府層級的減少和扁平化。
現(xiàn)在，全國有504個縣（市）進行了強縣擴權的改革，占縣（市）總數(shù)四分之一。廣東、吉林二省已經(jīng)對全省所有縣（市）實施省對縣的財政體制和強縣擴權政策。但由于省管縣改革涉及到行政區(qū)劃、事權、財權等的調整，關系重大，因此可先從政府的一些職能轉變入手漸漸深入，如推廣“省管縣”財政體制、擴大縣級經(jīng)濟權限的經(jīng)驗等。
二、“省直管縣”改革的制度空間及配套改革
各地強縣擴權或省直管縣的實踐也遇到了不少困難，有些干部對這個問題的重要性還不理解，有的改革措施難以落實，如媒體說有的省甚至“停下來了”。對這項改革的重要意義我們要從戰(zhàn)略的高度來看，大方向應當堅持。同時，也要看到推動這項改革也有許多好的條件。
（一）市場經(jīng)濟體制的建設和完善為省直管縣制度設計提供了前提。在高度集權的計劃經(jīng)濟體制下，政府幾乎包攬著社會生活的所有事務，政府職能處于高負荷狀態(tài)，行政幅度的擴展受到嚴重限制，政府不得不以增加層次來縮小管理幅度。市場經(jīng)濟體制的確立，資源配置的優(yōu)先權交給了市場，政府的大量權力被分解，許多職能被市場替代；同時，企業(yè)、公民和各種社會組織自我管理、自我服務的功能大大增強，政府管理從微觀轉向宏觀、從直接轉向間接，等等，這些都為減少層級，擴大管理幅度，構建少層次、大幅度的扁平化組織結構，奠定了堅實的政治、經(jīng)濟和社會基礎。
（二）行政體制改革和政府公共管理創(chuàng)新為省直管縣的實行提供空間。當前，深化行政管理體制改革是擺在我們面前的一項重要任務，地方政府改革創(chuàng)新的制度空間相應加大。隨著《行政許可法》的實施，需要政府行政審批的事項大幅減少，省級政府對縣（市）級政府指導事項集中了。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展變化，從管理的角度看，政府管理本身成了行政改革的需求，尤其是行政區(qū)劃和城市管理體制方面的行政改革日益提上議事日程。2005年溫家寶總理曾提出，有條件的地方可以在財政上進行省直管縣改革試點。在“十一五”規(guī)劃中不僅對推進財政體制上的“省管縣”進行了肯定，而且還提出“逐步減少行政層級”。這個層級，不止于行政單位內部，也應當包括國家行政區(qū)劃制度。行政體制上實現(xiàn)“省管縣”，最大好處就是發(fā)展縣域經(jīng)濟，而這一作用正為中央所重視，因為縣域經(jīng)濟搞得好，對新農村建設有好處，有利于和諧社會建設。
（三）壯大縣域經(jīng)濟和建設新農村需要縣本級有更大作為?？h域經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟的基礎性單元，在建設新農村的進程中越來越受到關注。同時，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟和建設新農村實踐需要縣本級有更大作為，建立“以縣為主”公共服務供給體系具有戰(zhàn)略意義。
（四）各地對完善縣級干部管理制度也有積極的探索和經(jīng)驗?？h級領導更換快，任期短是一個普遍現(xiàn)象，嚴重影響到縣域經(jīng)濟發(fā)展。但縣領導更換快與行政區(qū)劃層次多的“市管縣”體制有關，縣里干部級別缺少空間，迫使干部到了一定時間就要找出路調出去。實際上，這也是干部資源的浪費。在“省直管縣”的實踐中也需要完善干部管理制度，適當根據(jù)干部的資歷、貢獻等，給那些有能力、有做為的干部提高行政級別或升遷做好鋪墊，以利于他們安心工作，甚至長期在縣里任職。從各地強縣擴權或省直管縣干部職級配備和教育培訓來看，主要是提高縣級領導級別和政治待遇，有以下幾種方式：一是把縣委書記和正職干部由處級升為副廳級、到市委做常委等，這是海南、重慶及部分省的做法。二是把縣委書記選做省委委員、省委候補委員。如江蘇省在省黨代會上有9個縣（市）委書記被選入，是不多見的。三是任職地級市副書記或副市長，兼任縣委書記，這一方式在沿海地區(qū)強縣中時?？梢钥吹?。四是下派副廳級的干部到縣里任職，如吉林省已經(jīng)選派省里的副廳級干部擔任縣委書記。五是由省級對縣里的主要干部進行直接管理和調整。六是把縣委書記、縣長納入國家級干部院校的常規(guī)培訓。2006年以來，5474名縣委書記、縣長集中參加了中央黨校、國家行政學院等國家級干部院校建設新農村的培訓。中央領導也強調，今后要把縣委書記、縣長納入國家級干部院校的常規(guī)培訓，使縣委書記、縣長常規(guī)培訓取得新進展。這些改革，都體現(xiàn)了對縣域的高度重視，今后應當在探索中逐步完善。
