我們國(guó)家很怪，憲法明明規(guī)定行政區(qū)劃是省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，可是省縣之間卻實(shí)實(shí)在在存在一級(jí)地級(jí)建制。自治州是憲法規(guī)定的，撤不了；地級(jí)市和地區(qū)是管理需要，也是集中力量城市化的現(xiàn)實(shí)需要，不能撤。于是國(guó)家陷入一種兩難境地，在省管縣還是市管縣之間拉鋸。
2015年3月，全國(guó)人大通過(guò)《立法法》修正案，正式賦予所有設(shè)區(qū)市以有限的立法權(quán)，一下子地級(jí)立法權(quán)從19個(gè)“較大市”、27個(gè)省會(huì)城市和30個(gè)自治州擴(kuò)展到全部282個(gè)設(shè)區(qū)市。這實(shí)際上承認(rèn)了地級(jí)建制的存在，在違憲的道路上堅(jiān)實(shí)的邁出了一步。原本市管縣和市代管縣的區(qū)分顯得很無(wú)力，畢竟同一個(gè)地級(jí)建制內(nèi)一個(gè)縣、一個(gè)縣級(jí)市不可能不服從地級(jí)市人大立法約束。而一些縣級(jí)問(wèn)題也需要立法解決，正如過(guò)去一些地級(jí)市問(wèn)題需要省人大立法解決一樣，姑且混淆一下概念稱(chēng)為“下級(jí)委托上級(jí)立法”。溫州公布的數(shù)據(jù)顯示浙江省人大就有為其立法三項(xiàng)，只在溫州轄區(qū)實(shí)施；云南是下季委托上級(jí)立法最頻繁的地方，玉溪、麗江都有委托云南省人大立法。接下來(lái)會(huì)出現(xiàn)《滃江縣養(yǎng)狗條例》這樣的城市管理法，也會(huì)出現(xiàn)《瀘沽湖保護(hù)條例》這樣的環(huán)保條例，說(shuō)不定還會(huì)有《安慶市土葬管理辦法》這樣的歷史文化動(dòng)議，說(shuō)不定都會(huì)很快成為現(xiàn)實(shí)。
地級(jí)行政區(qū)成為法律實(shí)體后，許多問(wèn)題變得很容易解決。原本地方立法主體局限于省級(jí)人大政府，和自治地方人大。而我國(guó)的國(guó)情是省級(jí)行政區(qū)幅員遼闊、差異巨大、管理困難，而省級(jí)單位的存在意義在于上傳下達(dá)，統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)的法制、進(jìn)度，立法的針對(duì)性比較弱；而設(shè)區(qū)市立法不同。首先，設(shè)區(qū)市立法權(quán)包含三小塊城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)，這些本來(lái)就是具體而微的事情，越小區(qū)域立法針對(duì)性越強(qiáng)（當(dāng)然太小的區(qū)域也就失去意義了）。這有利于促進(jìn)問(wèn)題解決，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間特色發(fā)展。其次，原本分“較大市”和省會(huì)城市立法、一般地級(jí)行政區(qū)不能立法，造成區(qū)域之間的不平衡，加劇區(qū)域之間的發(fā)展差距，現(xiàn)在平衡立法權(quán)之后，將地級(jí)行政單位的權(quán)利平等化，將更好的拼特色、搏實(shí)力，競(jìng)爭(zhēng)立法的結(jié)果也有利于立法質(zhì)量的提升、立法的民主化進(jìn)程的加快，畢竟誰(shuí)也不希望在競(jìng)爭(zhēng)中落后。再次，設(shè)區(qū)市立法也能緩解省政府的管理壓力，提高公民的參與立法的熱情，相對(duì)于國(guó)家立法的高高在上、省級(jí)立法的不痛不癢，設(shè)區(qū)市的立法將更具針對(duì)性和實(shí)效性，例如養(yǎng)狗、例如限行，這些將會(huì)關(guān)乎市民的切身利益、引起廣泛關(guān)注，從而讓更多人投入立法中來(lái)，一些律師、企業(yè)也會(huì)有能力來(lái)改良立法內(nèi)容和程序。美國(guó)的民主是從小鎮(zhèn)上擴(kuò)展開(kāi)來(lái)的，五月花號(hào)的誓約言猶在耳，中國(guó)的立法也要往基層擴(kuò)展。最后，直接民主的范圍能夠更好地?cái)U(kuò)大。原本1982年憲法規(guī)定只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大由選民直接選舉，后來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展直接選舉擴(kuò)大到縣級(jí)。民主是黨的莊嚴(yán)承諾，可幾十年來(lái)直接選舉到縣級(jí)以后就徘徊不前。地級(jí)行政單位獲得憲法認(rèn)可以后，直接選舉擴(kuò)大到設(shè)區(qū)市、自治州將是必然選擇，因?yàn)榱⒎ㄔ絹?lái)越關(guān)乎自身利益，爭(zhēng)取自己掌握自己命運(yùn)的原始沖動(dòng)將激勵(lì)公民群體奮勇直前——人類(lèi)的歷史就是一部爭(zhēng)取最大限度掌握自身命運(yùn)的抗?fàn)幨贰?/font>
但賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)之后，一些問(wèn)題變得很復(fù)雜。一是地級(jí)行政區(qū)劃的憲法地位亟待解決。畢竟依法治國(guó)核心是依憲治國(guó)，憲法又是不能輕易改動(dòng)的，如何在賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)之后為設(shè)區(qū)市正名成為當(dāng)務(wù)之急。二是省級(jí)人大常委會(huì)的備案審查任務(wù)加劇，能否順利承接成為大大的問(wèn)號(hào)。省級(jí)人大常委會(huì)要接受十幾二十個(gè)設(shè)區(qū)市的立法備案審查將是極大的負(fù)擔(dān)，能不能做到維護(hù)法制統(tǒng)一的合法性審查、能不能做到維護(hù)公民法人利益平衡的合理性審查、能不能做到及時(shí)有效糾偏去錯(cuò)的糾錯(cuò)性審查將是對(duì)我國(guó)體制的巨大拷問(wèn)。三是設(shè)區(qū)市立法能力的難題，幾十年的橡皮圖章一朝權(quán)在手、便把令來(lái)行，是繼續(xù)無(wú)所施為、還是有的放矢、或是權(quán)力狂歡？立什么法？誰(shuí)在主導(dǎo)力法？如何保障實(shí)施？都是大大的問(wèn)號(hào)。從目前安徽通過(guò)阜陽(yáng)等六地市設(shè)區(qū)市立法權(quán)賦權(quán)來(lái)看，大多反應(yīng)冷淡，不見(jiàn)丘山，一來(lái)他們沒(méi)有迫切的立法事項(xiàng)，二來(lái)沒(méi)有實(shí)際的立法經(jīng)驗(yàn)、三來(lái)他們?nèi)鄙倭⒎ǖ娜瞬艡C(jī)構(gòu)。這估計(jì)是中西部的普遍現(xiàn)象。四是法院檢察院的法律貫徹。設(shè)區(qū)市轄區(qū)內(nèi)法院檢察院將面臨巨大的學(xué)習(xí)壓力，法官主導(dǎo)的庭審能否持續(xù)呢？五是違法審查的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。此次立法法修改已經(jīng)準(zhǔn)許人大常委會(huì)主動(dòng)審查法律，法律委員會(huì)可以向國(guó)務(wù)院、地方人大提出行政法規(guī)、地方性法規(guī)修改意見(jiàn)，人大常委會(huì)對(duì)拒不改正的同上位法抵觸的法規(guī)予以撤銷(xiāo)，但是一個(gè)月開(kāi)一次的人大常委會(huì)能否真的盡到職責(zé)呢？法律委員幾十個(gè)委員審查忙得過(guò)來(lái)成千上萬(wàn)部法規(guī)的審查嗎？省人大及其常委會(huì)又該如何審查設(shè)區(qū)市地方法規(guī)、省市政府規(guī)章呢？省級(jí)人大法律委員會(huì)能否對(duì)省市政府、設(shè)區(qū)市人大等提出法規(guī)規(guī)章修改意見(jiàn)？真正的同上位法、平行法相抵牾的問(wèn)題第一發(fā)現(xiàn)者是法院，審著審著問(wèn)題就出來(lái)了，與其讓坐在會(huì)議室閉門(mén)造車(chē)的法律委員會(huì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不如把問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)權(quán)也賦予法院，對(duì)于遇到兩法抵牾的情況提請(qǐng)由其中位次較高的法規(guī)規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出裁決后再作出司法判決，并限制該機(jī)關(guān)裁決期限?；蚴前言O(shè)區(qū)市制定規(guī)章地方性法規(guī)的審查權(quán)統(tǒng)一賦予高級(jí)人民法院和最高人民法院，畢竟法院省統(tǒng)管之后，高級(jí)法院轄下的各級(jí)法院將是制約市縣鄉(xiāng)政府等機(jī)關(guān)權(quán)力亂為的重要力量。同時(shí)這也將為法律糾錯(cuò)打開(kāi)門(mén)徑，減輕省級(jí)人大常委會(huì)備案審查壓力。不過(guò)這需要憲法授權(quán)（通過(guò)全國(guó)人大賦予最高人民法院賦予最高人民法院、省人大立法賦予高級(jí)法院審查權(quán)和不予適用權(quán)）。六是地級(jí)市財(cái)政截留形成地區(qū)漏斗的問(wèn)題將泥足深陷，省管縣將徹底破滅。同時(shí)像海南這樣省管縣占地廣大的省份和西藏、新疆這樣的地區(qū)占多數(shù)身份也會(huì)加快地級(jí)市構(gòu)建工作，一定程度上會(huì)加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)。
一次民主的大事件，冷冷清清從三月混到了五月，這確實(shí)讓人心寒。中國(guó)的路還有多遠(yuǎn)，天知道，走的人也該知道。愿中國(guó)越來(lái)越好，愿中國(guó)特色社會(huì)主義制度越來(lái)越好。
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