行政訴訟對(duì)關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議的一并審理
--對(duì)新行政訴訟法第六十一條的理解與適用
作者｜張明軍（深圳市鹽田區(qū)人民法院）
原載｜《人民司法（應(yīng)用）》2016年第7期
在審判實(shí)踐中，有些行政行為引起的行政爭(zhēng)議附帶著相應(yīng)的民事爭(zhēng)議，出現(xiàn)行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議案件。對(duì)此類案件實(shí)行何種審理模式，一直以來，因缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，實(shí)踐中的做法各異，經(jīng)常發(fā)生行政與民事裁判結(jié)果互相矛盾的現(xiàn)象，反復(fù)訴訟經(jīng)常出現(xiàn)。2015年5月1日正式實(shí)施的行政訴訟法第六十一條規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需要以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟?！边@就意味著行政訴訟一并審理關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議制度的確立。2015年4月20日，最高人民法院審判委員會(huì)審議通過的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋[2015]9號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱新《解釋》）進(jìn)一步對(duì)行政訴訟中一并審理關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議的相關(guān)訴訟程序問題進(jìn)行了規(guī)定。但是，具體如何理解和適用新行政訴訟法第六十一條的規(guī)定，行政訴訟中應(yīng)當(dāng)怎樣一并審理關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議，何種情況下適合進(jìn)行一并審理，裁定中止行政訴訟，將關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議交由民事訴訟解決，仍缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定和判斷標(biāo)準(zhǔn)。在此，筆者從理論結(jié)合實(shí)踐的角度，在分析行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議特點(diǎn)和類型的基礎(chǔ)上，結(jié)合西方國(guó)家處理此類問題的理論與實(shí)踐，對(duì)行政訴訟中一并審理關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議問題進(jìn)行探討，以期益于審判實(shí)踐。
一、行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的特點(diǎn)與類型劃分
所謂行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議，是指行政與民事兩種不同性質(zhì)的法律糾紛由于同一法律事實(shí)而發(fā)生或者一個(gè)法律事實(shí)的發(fā)生導(dǎo)致了后一法律事實(shí)的發(fā)生，從而產(chǎn)生了兩種性質(zhì)不同的法律爭(zhēng)議所引起的糾紛。在國(guó)外，對(duì)此問題有不同的表述，在法國(guó)叫“附屬問題”，在德國(guó)和日本叫“先決問題”。在我國(guó)，有人稱之為“行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議”，有人稱之為“行政與民事交織糾紛”，還有人稱之為“行政行為作為民事訴訟先決問題”，新行政訴訟法中使用的是“相關(guān)民事爭(zhēng)議”的表述，因此筆者稱之為“行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議”。
（一）行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的特點(diǎn)
從實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議來看，這類糾紛主要有以下特點(diǎn)：其一，關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議涉及的行政領(lǐng)域范圍廣泛，涉及行政處罰、行政許可、行政登記、行政征收征用、行政確認(rèn)、行政裁決等主要行政行為領(lǐng)域。其二，受關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議影響的法律權(quán)利義務(wù)范圍廣，既有實(shí)體法律權(quán)利義務(wù)上的關(guān)聯(lián)，也有法律程序方面的關(guān)聯(lián)。其三，關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的關(guān)聯(lián)程度不一。有的行政行為是賦予民事主體資格，如經(jīng)過工商登記的公司才能取得合法資格?，有的行政行為是民事法律行為的法定程序條件，如房屋買賣只有進(jìn)行了過戶登記產(chǎn)權(quán)才轉(zhuǎn)移；有的則為選擇程序條件，如山林、草原、灘涂等權(quán)屬糾紛，當(dāng)事人可以申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)確權(quán)也可以向法院提起訴訟；有的行政行為為民事權(quán)利、責(zé)任的依據(jù)，如專利、商標(biāo)權(quán)的取得必須通過專利局、商標(biāo)局的授權(quán)，工傷責(zé)任的承擔(dān)必須以工傷認(rèn)定為前提等。
（二）行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的類型劃分
可以根據(jù)行政與民事法律關(guān)系發(fā)生的先后順序或行政與民事法律關(guān)系的互相影響程度做如下類型劃分：
1.以實(shí)體法律關(guān)系產(chǎn)生的先后順序?yàn)橐罁?jù)，可分為行政先行型和民事先行型。
所謂行政先行型，即行政行為先于民事法律關(guān)系產(chǎn)生，行政法律關(guān)系是民事法律關(guān)系產(chǎn)生的前提。比如，在行政確權(quán)、行政許可等授益性行政行為作出后，相對(duì)人以該行政行為賦予的權(quán)利進(jìn)行民事活動(dòng)，發(fā)生民事法律關(guān)系。一旦發(fā)生爭(zhēng)議，就可能涉及對(duì)民事權(quán)利的合法認(rèn)定問題，行政爭(zhēng)議的解決成為解決民事爭(zhēng)議的前提。所謂民事先行型，即涉訟的民事法律關(guān)系先于行政行為產(chǎn)生，民事法律關(guān)系是行政行為的事實(shí)基礎(chǔ)。比如，甲與乙合伙購(gòu)買一輛客車跑出租，后甲私自將車輛賣與丙，丙遂向車輛管理部門申請(qǐng)辦理過戶手續(xù)，車管部門在得知車輛有糾紛時(shí)拒絕辦理，丙向法院提起行政訴訟，要求車管部門履行法定職責(zé)。該糾紛中，買賣關(guān)系先于車輛登記，甲丙之間買賣關(guān)系是否有效構(gòu)成車輛能否過戶登記的前提條件之一。
2.以當(dāng)事人爭(zhēng)訟的主要目的為標(biāo)準(zhǔn)，可分行政爭(zhēng)議為主附帶民事爭(zhēng)議型、民事爭(zhēng)議為主附帶行政爭(zhēng)議型、行政和民事爭(zhēng)議并重型。
所謂行政爭(zhēng)議為主附帶民事爭(zhēng)議型，是指當(dāng)事人因不服行政機(jī)關(guān)行政行為而提起行政訴訟，同時(shí)對(duì)與行政行為有關(guān)的民事問題有爭(zhēng)議，需要法院附帶予以處理。如原告孟某不服被告某市房管局房產(chǎn)登記糾紛案中，原告孟某認(rèn)為第三人依據(jù)虛假的買賣材料向被告申請(qǐng)房產(chǎn)登記，被告不作認(rèn)真審查就向第三人發(fā)放房產(chǎn)證的行為侵犯其合法權(quán)益。該案中，當(dāng)事人訴訟的主要目的是確定被告的行為是否合法，但要確定被告行為是否合法，需要首先查清第三人向被告提交房產(chǎn)登記的材料是否真實(shí)。所謂以民事爭(zhēng)議為主附帶行政爭(zhēng)議型，主要是指訴訟因民事爭(zhēng)議而起，當(dāng)事人的訴訟目的主要是為解決民事爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的行政糾紛并非主要矛盾，但民事爭(zhēng)議的解決取決于行政行為的有效性，處理民事爭(zhēng)議前需要對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行處理。如某行政機(jī)關(guān)為甲頒發(fā)房屋建設(shè)許可證，導(dǎo)致甲的建房行為侵犯了乙的相鄰權(quán)，乙若要求甲排除妨礙，必須附帶先解決行政機(jī)關(guān)頒發(fā)房屋建設(shè)許可證行為的合法性問題。所謂行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議并重型，是指因同一法律事實(shí)而引發(fā)行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議，各爭(zhēng)議之間相對(duì)獨(dú)立，一個(gè)糾紛的處理并不影響另一糾紛的處理。比如，在甲違法搭建房屋侵犯乙合法權(quán)益案中，甲的房屋與乙的房屋之間有1.5米的空間，甲未經(jīng)乙同意和有關(guān)部門批準(zhǔn)，私自在兩房之間搭蓋衛(wèi)生間和雜物房，把乙的后窗擋住，使乙的房屋光線不足，乙投訴后，行政機(jī)關(guān)對(duì)甲進(jìn)行了處罰。該案中，甲未經(jīng)相鄰房主同意和有關(guān)部門批準(zhǔn)，私自搭建衛(wèi)生間、雜物房，影響了乙房屋的采光、通風(fēng)，該行為既是違反有關(guān)房屋建設(shè)管理的違法行為，又是一種民事相鄰關(guān)系侵權(quán)行為，兩個(gè)糾紛的處理可以并行。
二、西方國(guó)家處理行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的理論與實(shí)踐
西方國(guó)家遇到行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議問題時(shí)，由于各國(guó)法律傳統(tǒng)、司法制度的差異，處理問題的方法有所不同，各有其特點(diǎn)。
（一）大陸法系國(guó)家
在實(shí)行二元司法體制的大陸法系國(guó)家，一般而言，民事爭(zhēng)議與行政爭(zhēng)議的界分相對(duì)嚴(yán)格，二者分別適用不同的訴訟程序，因此在出現(xiàn)不同法律性質(zhì)的關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議問題時(shí)，一般根據(jù)關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的情形采取不同的處理方法。比如，在法國(guó)，稱行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議問題為附屬問題，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將附屬問題分為同一法院系統(tǒng)內(nèi)部之間的附屬問題和不同法院系統(tǒng)之間的附屬問題。解決附屬問題的辦法分為兩個(gè)原則：一是先決問題原則，即把附屬問題作為先決問題，由受理訴訟案件的法院決定。根據(jù)這一原則，有權(quán)管轄主要訴訟標(biāo)的法院也有權(quán)管轄附屬問題。二是審判前提原則，即普通法院或行政法院在審判中遇到附屬問題時(shí)，如果該問題又構(gòu)成審判前提問題，則應(yīng)將這個(gè)問題交給另一審判系統(tǒng)中有管轄權(quán)的法院決定。[1]在德國(guó)，根據(jù)聯(lián)邦德國(guó)行政法院法第94條的規(guī)定，如果訴訟爭(zhēng)執(zhí)的判決一部或全部取決于另一法律關(guān)系是否存在，而該法律關(guān)系又為另一訴訟案件的標(biāo)的，或須由一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出確認(rèn)的，法院可將訴訟中止，直到另一訴訟審結(jié)或行政機(jī)關(guān)作出決定。符合訴訟集中原則時(shí)，法院也可以根據(jù)申請(qǐng)一并審理。對(duì)此條款的具體適用上，據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者吳庚介紹，在行政訴訟中遇到民事爭(zhēng)議影響行政裁判時(shí)，行政訴訟一般中止；在民事訴訟中遇到行政爭(zhēng)議影響訴訟進(jìn)行時(shí)，如果行政事件成為民事行為的先決問題，普通法院可自行裁判行政處分是否適法。[2]
（二）英美法系國(guó)家
在英美法系國(guó)家，雖然在理論上不存在公私法的劃分，沒有普通法院和行政法院的區(qū)分，法院內(nèi)部也不存在行政審判庭和民事審判庭的區(qū)分，所有糾紛均遵循同一救濟(jì)程序解決，但在具體實(shí)踐中，法院也盡力為公法問題和私法問題劃清界限，并據(jù)此決定哪些爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)通過司法審查途徑解決，而哪些爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)通過私法救濟(jì)途徑解決。具體在行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的處理問題上，通過判例發(fā)展出了一些基本的處理原則。第一，私法救濟(jì)程序可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力行為進(jìn)行審查。“私法程序中對(duì)公法決定加以審查并不會(huì)構(gòu)成程序?yàn)E用，如果公法決定對(duì)于私法上的權(quán)利救濟(jì)而言是附屬問題時(shí)，公法決定就沒有必要通過司法審查來解決，可以在普通程序中一并審查?！钡诙瑹o效法律行為可以在訴訟程序中作為抗辯的理由?！胺ㄔ翰⒉徽J(rèn)為對(duì)行政決定加以質(zhì)疑的唯一方法是申請(qǐng)司法審查，在民事訴訟程序中對(duì)被作為抗辯理由的行政決定的有效性直接進(jìn)行認(rèn)定。”[3]在上述處理原則的指導(dǎo)下，法官針對(duì)事實(shí)問題與法律問題會(huì)采取不同的態(tài)度。對(duì)于事實(shí)問題，一般而言會(huì)尊重行政機(jī)關(guān)的決定，不用法院的意見代替行政機(jī)關(guān)的意見，“不論普通法院是否同意行政行為的結(jié)果，只要這個(gè)結(jié)果是合理的，法院必須接受，作為定案的依據(jù)?！盵4]對(duì)于法律問題，“審查法院應(yīng)決定全部有關(guān)的法律問題，解釋憲法和法律條文?！盵5]
三、行政訴訟一并審理關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)遵循的原則
結(jié)合西方國(guó)家處理行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議問題的經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)司法實(shí)際，筆者認(rèn)為，處理行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)以有效解決爭(zhēng)議為目的，明確行政審判和民事審判之間的分工合作關(guān)系，本著減少當(dāng)事人訟累、節(jié)約訴訟成本、提高辦案效率、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的精神，盡量在行政訴訟中一并審理關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議。具體而言，在審理過程中，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
（一）公正高效原則
人民法院作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)，為保障司法裁判的權(quán)威和效率，應(yīng)避免同一法院或不同法院對(duì)同一問題作出相互矛盾的裁決，無論是民事爭(zhēng)議還是行政爭(zhēng)議，能夠一并處理的盡量一并處理，而不應(yīng)簡(jiǎn)單推諉。對(duì)法院已經(jīng)生效的民事或行政裁判一般應(yīng)遵循先判，根據(jù)生效裁判內(nèi)容處理民事或行政糾紛。如果認(rèn)為該生效裁判確有錯(cuò)誤，可以通過審判監(jiān)督程序糾正，不宜直接作出與生效裁判一致的判決。這是審判公正效率的需要，也是維護(hù)司法權(quán)威的需要。新行政訴訟法之所以規(guī)定在行政訴訟中一并審理民事爭(zhēng)議，其主要目的也是解決相關(guān)聯(lián)的民事、行政爭(zhēng)議，避免民事、行政審判各自為戰(zhàn)，影響司法效率，浪費(fèi)司法資源。因此，應(yīng)當(dāng)在行政訴訟中確立以一并審理關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議為原則，只有當(dāng)關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議確實(shí)不適合在行政訴訟中處理且又為解決行政爭(zhēng)議所必須時(shí)，才可以不在行政訴訟中審理關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議，并且中止正在進(jìn)行的行政訴訟，將民事爭(zhēng)議交由民事審判解決。
（二）前提爭(zhēng)議先行原則
針對(duì)行政訴訟與民事訴訟的處理先后順序問題，學(xué)術(shù)界和司法實(shí)務(wù)部門長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。有人從公益優(yōu)先的角度出發(fā)，提出“先行后民”原則，有人則主張私益保護(hù)優(yōu)先，應(yīng)當(dāng)“先民后行”。筆者認(rèn)為，行政訴訟與民事訴訟之間并沒有確定的先后模式，二者之間應(yīng)具體分析爭(zhēng)議的性質(zhì)以及關(guān)聯(lián)關(guān)系，不能因?yàn)樾姓V訟涉及公益就優(yōu)先于民事訴訟，“所謂公益也好，私益也好，它們皆是法律所認(rèn)可和保護(hù)的利益，在法律的天平上應(yīng)有同等的重量?！盵6]行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議之間誰先誰后的問題應(yīng)由所需要解決的問題本身的邏輯次序決定，應(yīng)當(dāng)遵循審判前提爭(zhēng)議先行的原則。當(dāng)民事爭(zhēng)議的處理必須以行政爭(zhēng)議的處理結(jié)果為前提時(shí)，就應(yīng)當(dāng)“先行后民”；當(dāng)行政爭(zhēng)議的處理結(jié)果必須以民事爭(zhēng)議的處理結(jié)果為前提時(shí)，則應(yīng)當(dāng)“先民后行”
（三）必要但有限審查原則
行政訴訟一并審查民事爭(zhēng)議，意味著在行政訴訟過程中，行政審判可以對(duì)民事糾紛進(jìn)行審查。但是，基于行政訴訟與民事訴訟的不同性質(zhì)特點(diǎn)和功能要求，這種審查必須是必要且有限的。行政訴訟的主要目的在于解決行政爭(zhēng)議、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，因此行政審判主要圍繞被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查，而民事訴訟的主要目的則是依據(jù)事實(shí)和法律解決當(dāng)事人之間的民事爭(zhēng)議，不同的訴訟目的決定了不同的審查側(cè)重點(diǎn)，行政訴訟不應(yīng)對(duì)所有關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議進(jìn)行處理，而應(yīng)綜合考慮爭(zhēng)議的焦點(diǎn)、行政與民事的關(guān)聯(lián)程度、民事爭(zhēng)議在行政訴訟中的地位和作用等多種因素，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行處理。
（四）信賴保護(hù)原則
在現(xiàn)代行政法中，信賴保護(hù)原則是為了保護(hù)行政相對(duì)人對(duì)已作出的行政行為的信賴?yán)娑O(shè)置的一項(xiàng)法律原則，旨在處理行政行為的效力變化與行政相對(duì)人的信賴?yán)骊P(guān)系，保護(hù)當(dāng)事人因信賴而獲得的正當(dāng)利益。其基本要求是，如果當(dāng)事人的信賴不值得保護(hù)，行政行為被撤銷，當(dāng)事人自然應(yīng)返還所獲的利益；若信賴值得保護(hù)，則不得撤銷行政行為，如果必須撤銷。也應(yīng)予以補(bǔ)償在行政訴訟中一并審理關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議時(shí)，信賴保護(hù)原則必須予以遵守，這是行政行為公定力的基本要求。行政行為的公定力要求行政行為一經(jīng)作出就被視為合法行為，他人應(yīng)予以尊重，包括民事主體在從事與該行政行為關(guān)聯(lián)的民事行為時(shí)，應(yīng)對(duì)行政行為予以尊重?！靶姓袨榈墓Σ坏渲袷轮黧w的意思表示行為，也支配著民事法律責(zé)任的分擔(dān)。民事主體因?qū)π姓袨楸硎咀鹬囟诿穹ㄉ献鳛榛虿蛔鳛闀r(shí)，就不應(yīng)向?qū)Ψ匠袚?dān)民事法律責(zé)任?！盵7]因此，行政訴訟中解決行政相對(duì)人與第三人之間的關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議時(shí)，若涉及行政機(jī)關(guān)的授益性行政行為的效力問題，就應(yīng)當(dāng)遵循信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，合理確定各方的利益或責(zé)任承擔(dān)。
四、不適合在行政訴訟中一并審理的關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議之判斷
如前所述，并不是所有的與行政爭(zhēng)議相關(guān)聯(lián)的民事爭(zhēng)議問題都可以在行政訴訟中解決，有些國(guó)家的法律甚至明確規(guī)定了某些情形的關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議不應(yīng)當(dāng)在行政訴訟中一并審理。我國(guó)新行政訴訟法第六十一條第二款也規(guī)定，“在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需要以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟?！奔串?dāng)關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議確實(shí)不適合在行政訴訟中一并審理且又為解決行政爭(zhēng)議所必須時(shí)，可以中止行政訴訟。那么，如何理解和適用該條款？哪些關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議不適合在行政訴訟中一并審理，需要中止行政訴訟？筆者認(rèn)為，可以從關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議在整個(gè)訴訟中的地位、訴訟雙方爭(zhēng)訴的焦點(diǎn)以及行政訴訟中解決該民事爭(zhēng)議是否存在困難等方面來進(jìn)行判斷。具體而言，符合下列三個(gè)方面條件的關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議，可以判斷其不適合在行政訴訟中一并審理，一般而言，需要中止行政訴訟：
（一）民事爭(zhēng)議在整個(gè)爭(zhēng)議中居于基礎(chǔ)性地位
前提爭(zhēng)議先行原則是處理行政與民事關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的基本原則。當(dāng)民事爭(zhēng)議在整個(gè)爭(zhēng)議中處于基礎(chǔ)性地位，構(gòu)成解決行政爭(zhēng)議的前提，直接影響和決定行政裁判的結(jié)果時(shí)，關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議一般不適合在行政訴訟中一并處理。如果當(dāng)事人之間對(duì)所涉民事問題雖有爭(zhēng)議，但不影響行政審判的結(jié)果，或者案件中的其他證據(jù)足以解決行政爭(zhēng)議，也不需要中止行政訴訟。我國(guó)新行政訴訟法也基本采用了這思路，規(guī)定只有行政案件的審理需要以民事訴訟裁判結(jié)果為依據(jù)時(shí)，才可以裁定中止行政訴訟。
（二）關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議為行政訴訟雙方爭(zhēng)訟的焦點(diǎn)
有些關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議雖然對(duì)解決行政爭(zhēng)議有重要影響，但是否適合一并審理，或者說是否需要中止正在進(jìn)行的行政訴訟，還要看關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議是否為行政訴訟雙方當(dāng)事人爭(zhēng)訴的焦點(diǎn)。只有關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議為訴訟雙方爭(zhēng)訟的焦點(diǎn)，即行政訴訟一方當(dāng)事人以自己主張的民事事實(shí)或行為作為支持其訴訟請(qǐng)求的主要依據(jù)，另一方以相反的理由進(jìn)行抗辯，而解決該民事爭(zhēng)議又為解決行政爭(zhēng)議所必需時(shí)，才需要中止正在審理的行政訴訟案件。相反，如果關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議沒有構(gòu)成訴訟雙方爭(zhēng)訟的焦點(diǎn)，不影響人民法院依法審查被告的行政行為，就沒有必要中止行政訴訟。比如，甲與乙發(fā)生道路交通事故，交警部門作出事故責(zé)任認(rèn)定書，認(rèn)定事故責(zé)任甲承擔(dān)70%，乙承擔(dān)30%。甲認(rèn)為責(zé)任認(rèn)定書沒有向自己有效送達(dá)，程序違法，不能作為責(zé)任認(rèn)定的依據(jù)，向法院提起行政訴訟，要求撤銷該責(zé)任認(rèn)定書。乙則主張以交警部門的事故責(zé)任認(rèn)定書為依據(jù)，要求甲賠償損失。該糾紛中，雖然當(dāng)事人對(duì)關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議的責(zé)任劃分有爭(zhēng)議，但行政訴訟雙方爭(zhēng)訴的焦點(diǎn)在于被告作出責(zé)任認(rèn)定的行為是否違法，民事爭(zhēng)議問題不是原被告雙方爭(zhēng)訴的焦點(diǎn)，不影響人民法院依法審查被告的行政行為，并根據(jù)審查的結(jié)果對(duì)關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議進(jìn)行相應(yīng)的處理。
（三）關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議在行政訴訟中解決確實(shí)存在困難
行政訴訟一并審理關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)和效益因素。關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議是否需要另行解決，還要看該關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議所涉及的民事問題在行政訴訟中解決是否確實(shí)存在困難。如果關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議在行政訴訟中確實(shí)不易解決且又為解決行政爭(zhēng)議所必需時(shí)，則該關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議就不適合在行政訴訟中一并解決，就需要中止行政訴訟，另循民事審判途徑先行解決民事爭(zhēng)議問題。如果關(guān)聯(lián)民事爭(zhēng)議在行政訴訟中很容易就能解決，從訴訟經(jīng)濟(jì)的角度考慮，一般不用中止行政訴訟，而是可以選擇在行政訴訟中一并審理。在法國(guó)，解決問題是否存在困難被看作構(gòu)成審判前提的重要條件之一，也是判斷是否需要中止訴訟的重要標(biāo)準(zhǔn)，“如果問題的意義清楚，法律適用明白，受訴法院本身就可決定，此時(shí)就不成為審判前提問題，不需要中止審理?！盵8]比如，如果爭(zhēng)議的民事行為屬于明顯違法而無效，在行政訴訟中就可以直接進(jìn)行處理，沒有必要中止訴訟。因?yàn)?，違反法律禁止性規(guī)定的民事法律行為一律無效，任何人都可以不待公權(quán)力的確認(rèn)而無視其效力，作為代表國(guó)家行使審判權(quán)的行政審判當(dāng)然也可以直接處理。
值得注意的是，上述三個(gè)方面的條件是互相聯(lián)系、互相補(bǔ)充的，若只滿足某一個(gè)或兩個(gè)方面的條件，則不一定要中止行政訴訟。
【注釋】
[1]王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第590—592頁(yè)。
[2]吳庚：《行政爭(zhēng)訟法》，三民書局1999年版，第9—10頁(yè)。
[3]馬懷德、張紅：“行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議的交織與處理”，載《法商研究》2003年第4期。
[4]湯維建：《美國(guó)民事司法制度與民事訴訟程序》，中國(guó)法制出版社2001年版，第72頁(yè)。
[5]王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第678頁(yè)。
[6]何兵：“高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案件評(píng)析——從程序法的角度”，載羅豪才主編：《行政法論叢》2卷，法律出版社1999年版，第426頁(yè)。
[7]葉必豐：《行政行為的效力研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第92頁(yè)。
[8]王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第592頁(yè)。
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