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美國新環(huán)境理論的創(chuàng)始者奧爾多·利奧波德（Aldo Leopold）悉心觀察、思考人類與土地的關(guān)系與命運，在1949年出版的《沙鄉(xiāng)年鑒》中提出一系列土地環(huán)境的保護問題，然而，當(dāng)時的美國為戰(zhàn)后經(jīng)濟復(fù)蘇正充滿信心地征服自然、利用土地，并未關(guān)注這本書強調(diào)的“土地共同體”概念和“土地道德”觀點。

問題凸顯帶動土地管理方式變革

20世紀六七十年代，美國不少城市低密度無序擴張，大量吞噬農(nóng)田資源和自然景觀，帶來嚴重的社會、經(jīng)濟和環(huán)境問題；城市郊區(qū)化引起舊城中心衰落、市政設(shè)施效率低、交通擁擠、郊區(qū)缺少社區(qū)氛圍等問題，對城市發(fā)展造成諸多負面影響。為解決這些問題，美國學(xué)術(shù)界、規(guī)劃機構(gòu)、政府部門、地產(chǎn)集團反思城市發(fā)展模式，“美國的增長倫理受到挑戰(zhàn)，它不再作為進步前提條件而被人們毫無保留地接受”。1971年，弗雷德·彼· 博塞爾曼（Fred P. Bosselman）和戴維·侖·卡利斯（David L. Callies）著文《靜悄悄的土地利用控制革命》（The Quiet Revolution in Land Use Control），指出美國的土地管理方式正處于一場法律范圍內(nèi)的革命，美國的州政府和區(qū)域機構(gòu)應(yīng)通過頒行規(guī)劃、政策，對缺乏管理的土地市場進行規(guī)范。

1973年，俄勒岡州參議院第100號法案頒布了俄勒岡州的土地使用監(jiān)管制度，同時創(chuàng)建了土地保護和發(fā)展委員會及其下屬的土地保護和發(fā)展部。土地保護和發(fā)展部負責(zé)審批所有地方的方案和相關(guān)分析報告，確保地方的各種規(guī)劃（包括城市增長邊界）過程和結(jié)果與全州的規(guī)劃目標以及相關(guān)的行動原則一致。俄勒岡州在美國率先創(chuàng)設(shè)全州規(guī)劃體系，確立“城市增長邊界”概念以及實施方法，并建立嚴格的審批制度，供民眾參與和監(jiān)督。1976 年，俄勒岡州的首府塞勒姆市率先采用“城市增長邊界”，劃定市區(qū)發(fā)展范圍。所謂“城市增長邊界”，就是用一假想線來劃分城市和非城市（農(nóng)田和林地等）的土地，通過實施低密度土地使用政策和區(qū)劃管制技術(shù)來限制城市用地，防止城市在增長邊界以外發(fā)展。“城市增長邊界”實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)用地到城市用地的有序和高效的過渡，滿足城市增長邊界內(nèi)的城市人口和城市就業(yè)對土地的需求，確保有效使用土地，促進既有城市地區(qū)的緊湊增長，又保護農(nóng)場、林地和開放空間，提供宜居社區(qū)。

俄勒岡州的“城市增長邊界”政策受到嚴格的州立法管理，由州級層面的管理部門負責(zé)審批，其建立、執(zhí)行和更新是有科學(xué)依據(jù)的。俄勒岡州立法規(guī)定，各郡必須每年向州土地保護和開發(fā)委員會匯報其所有有關(guān)農(nóng)田、森林、牧場和混合用地區(qū)域土地利用及土地劃分許可申請的決策情況。俄勒岡州大約有1600萬英畝私有土地位于專屬農(nóng)業(yè)區(qū)，受州立規(guī)劃體系的法定管轄。專屬農(nóng)業(yè)區(qū)的區(qū)劃法禁止土地用于城市用途，如居住區(qū)、商場或公園。俄勒岡州政府通過建立專用農(nóng)業(yè)區(qū)、森林區(qū)、農(nóng)業(yè)—森林區(qū)、城市用地儲備區(qū)、農(nóng)村儲備區(qū)以及土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)換制度等土地管理政策來保護資源用地，確保城市增長邊界內(nèi)城市用地可以高效使用；通過城市基礎(chǔ)設(shè)施分期發(fā)展來引導(dǎo)城市擴張；通過稅收政策調(diào)節(jié)用地。

美國城鎮(zhèn)化“從城市蔓延到精明增長的轉(zhuǎn)變”

集約式城市化模式使大量的鄉(xiāng)村土地得到保護，免于被城市開發(fā)建設(shè)所占用。至今，俄勒岡州已有超過240多個“城市增長邊界”，其中波特蘭大都會區(qū)的“城市增長邊界”涵蓋的面積最大。當(dāng)美國城市普遍存在無序蔓延的情形時，以波特蘭為代表的集約型城市化使大量的鄉(xiāng)村土地得到保護，免于被城市開發(fā)建設(shè)所占用。此外，華盛頓州西雅圖、加利福尼亞州圣何塞、佛羅里達州邁阿密和明尼蘇達州雙子城等城市也是因規(guī)劃實踐中采用“城市增長邊界”模式使城市規(guī)模、用地面積得到有效控制。

與此同時，美國學(xué)者不斷豐富城市用地管理政策理論，其中“土地分區(qū)使用法”就被視為研究美國土地利用控制的重要內(nèi)容，“從城市蔓延到精明增長的轉(zhuǎn)變”成為美國法學(xué)院案例教程《土地利用》（Cases and Materials on Land Use）的專章，“增長管理”被多本土地法專著、教材詳論。土地保護的政策、法律研究在國外跨學(xué)科研究中產(chǎn)生多種研究方法和創(chuàng)新思路推進。

城市蔓延式擴張導(dǎo)致大量土地城鎮(zhèn)化，農(nóng)田、濕地、山林等生態(tài)空間支離破碎已成為當(dāng)今世界的普遍現(xiàn)象，為各國政府官員、規(guī)劃與管理領(lǐng)域的研究人員所關(guān)注。西方學(xué)者也持續(xù)關(guān)注亞洲、非洲、拉丁美洲城市擴張引發(fā)的環(huán)境問題。喬治·哈爾多伊（Jorge Hardoy）用比較研究方法，在《城市化世界的環(huán)境問題》（Environmental Problems in an Urbanizing World）一書中總結(jié)過去一二十年期間巴西、中國、德國、墨西哥、英國對土地利用法的重視以及如何推進可持續(xù)發(fā)展。

建立土地保護法迫在眉睫

中國正在從以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的社會向工業(yè)化、城市化的現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。美國經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglize）將中國的城市化進程稱為“21世紀影響世界進程和改變世界面貌”的兩件事之一。改革開放以來我國快速城鎮(zhèn)化進程造成嚴重的土地問題，如城市蔓延式擴張導(dǎo)致大量土地城鎮(zhèn)化；借城鎮(zhèn)化之名大量圈地，土地閑置、浪費嚴重等。這些土地問題背后的原因在于，我國土地保護法律制度的理念滯后，制度缺失，制度運行已跟不上快速發(fā)展的城市化進程。

土地利用與保護作為城市增長管理的核心問題，亟待政策、法律回應(yīng)。在研究我國城市的社會、經(jīng)濟、文化、資源等諸多因素及發(fā)展特征的前提下，將“城市增長邊界”融入我國城市規(guī)劃體系之中，借鑒美國的城市增長管理政策，汲取美國城市蔓延治理經(jīng)驗并將其本土化，推動我國城鎮(zhèn)化提質(zhì)轉(zhuǎn)型，具有突出的現(xiàn)實意義。2014年7月，我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國土資源部共同確定全國14個城市開展劃定城市開發(fā)邊界的試點工作，旨在轉(zhuǎn)變城市發(fā)展和土地利用方式。2015年公布的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中強調(diào)“大力推進綠色城鎮(zhèn)化”。這一綱領(lǐng)性文件為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的土地保護法治建設(shè)提出任務(wù)，明確要求“科學(xué)確定城鎮(zhèn)開發(fā)強度，提高城鎮(zhèn)土地利用效率、建成區(qū)人口密度，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，從嚴供給城市建設(shè)用地，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變”。

在我國推行城市緊湊、連續(xù)的空間發(fā)展模式，建設(shè)生態(tài)城市，加強土地保護法治是各項工作的關(guān)鍵。鑒于現(xiàn)行法規(guī)中有關(guān)土地保護的規(guī)定甚少，學(xué)者呼吁我國土地法制中確定節(jié)約集約的用地原則，確立新的土地用途，即“生態(tài)用地”和其法律制度，主張以激勵性土地用途管制代替制度成本過高的傳統(tǒng)行政管制，消除環(huán)境立法中的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和國內(nèi)外的城市增長管理實踐客觀上要求我國及時制定政策、法律，應(yīng)對快速城市化進程對土地保護的沖擊。為推動我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中土地保護法治建設(shè)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以生態(tài)文明為理念的城市發(fā)展評價體系，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益作為城市發(fā)展評價體系的重要指標；全面構(gòu)建以土地規(guī)劃制度為先導(dǎo)、以土地利用控制制度為核心、以生態(tài)保護責(zé)任追究制度為后盾的土地保護制度體系；建立以城市環(huán)境總體規(guī)劃、城市生態(tài)保護紅線等制度為代表的城市環(huán)境空間規(guī)劃與管控制度；建立城市建設(shè)中土地保護的執(zhí)行機制與保障機制。

只有深切認識土地保護法治建設(shè)在我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性和緊迫性，才更有助于我國“切實把握正確的方向，走出一條新型城鎮(zhèn)化道路”。