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1月12日，國(guó)土資源部在江蘇省南京市召開調(diào)研座談會(huì)，貫徹落實(shí)最高人民檢察院和國(guó)土資源部共同下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的意見》，部法規(guī)司和最高人民檢察院民事行政檢察廳主要負(fù)責(zé)同志分別講解了《意見》出臺(tái)的背景、主要內(nèi)容和下步工作安排，江蘇省廳和檢察院、無(wú)錫市局介紹了協(xié)同推進(jìn)公益訴訟工作的“江蘇經(jīng)驗(yàn)”，最高人民法院和研究機(jī)構(gòu)的專家進(jìn)行了講評(píng)。會(huì)議提出，要持續(xù)探索落實(shí)舉措，以行政公益訴訟制度實(shí)施為抓手，全面提升法治國(guó)土建設(shè)水平，全面推動(dòng)行政公益訴訟工作。本期摘編此次座談會(huì)上的部分發(fā)言，以供參考。
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以公益訴訟制度實(shí)施為契機(jī)，提升法治國(guó)土建設(shè)水平
國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng) 魏莉華
為什么要聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的意見》？就是要明明白白地告訴國(guó)土資源全系統(tǒng)，行政公益訴訟來(lái)了，要對(duì)行政公益訴訟高度重視。試點(diǎn)表明，國(guó)土資源領(lǐng)域行政公益訴訟呈現(xiàn)幾大特點(diǎn)，一是數(shù)量多，試點(diǎn)期間13個(gè)試點(diǎn)省份行政公益訴訟案件有1124件；二是范圍廣，涉及到法律規(guī)定的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，具體來(lái)看，違法查處、土地出讓金繳納、耕地保護(hù)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾等案件占比較大；三是敗訴率高，試點(diǎn)市縣涉及的案件幾乎全部敗訴。為此我們要加強(qiáng)學(xué)習(xí)公益訴訟制度。去年，國(guó)土資源部邀請(qǐng)了最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)張雪樵作了全系統(tǒng)的視頻培訓(xùn)，更加明晰了保護(hù)公益是這一制度的核心價(jià)值追求。公益訴訟并不是簡(jiǎn)單追究國(guó)土資源部門是不是瀆職，而是解決在我們履行職責(zé)過(guò)程中國(guó)家利益和社會(huì)利益保護(hù)問(wèn)題。
如何來(lái)理解《意見》？有輿論在意“原告和被告一塊聯(lián)合發(fā)文”，我們認(rèn)為，合作發(fā)文、建立協(xié)作機(jī)制是前提條件，雖然檢察機(jī)關(guān)和國(guó)土資源主管部門在行政公益訴訟中身份不同，但通過(guò)行政公益訴訟達(dá)到目的是一致的，都是為了保護(hù)公眾利益，這也是在整個(gè)制度設(shè)計(jì)中注重訴前程序的原因。從試點(diǎn)來(lái)看，整個(gè)訴前整改階段，解決了大量行政機(jī)關(guān)履職過(guò)程中存在的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)期間1124件國(guó)土資源領(lǐng)域行政公益訴訟案件中，通過(guò)訴前程序處理的有951件，占比高達(dá)84.6%。因此，行政公益訴訟是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公眾利益的監(jiān)督之訴、協(xié)同之訴。試點(diǎn)以來(lái)，國(guó)土資源主管部門也經(jīng)歷了從不了解、重視程度不夠到普遍重視、積極配合的過(guò)程，從起初的抵觸和不習(xí)慣逐漸到正確認(rèn)識(shí)公益訴訟的主旨要義,主動(dòng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督,并把行政公益訴訟作為提高管理能力、重塑執(zhí)法環(huán)境、調(diào)整工作機(jī)制、降低廉政和瀆職風(fēng)險(xiǎn)的重要工作抓手。
國(guó)土資源系統(tǒng)如何把《意見》推進(jìn)落到實(shí)處？一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，在前期工作基礎(chǔ)上還要加大對(duì)行政公益訴訟培訓(xùn)的力度，讓全系統(tǒng)工作人員都能夠掌握行政公益訴訟制度的核心要求；二是落實(shí)應(yīng)訴職責(zé)，承辦具體行政行為單位要積極牽頭負(fù)責(zé)應(yīng)訴工作；三是高度重視訴前整改，特別是檢察建議的落實(shí)，國(guó)土資源主管部門要盡可能在整改期限內(nèi)落實(shí)整改任務(wù)，爭(zhēng)取全部落實(shí)到位，避免進(jìn)入訴訟程序，這是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。最后，國(guó)土資源系統(tǒng)要以公益訴訟制度實(shí)施為契機(jī)，把依法行政落實(shí)到國(guó)土資源管理各個(gè)環(huán)節(jié)，提升法治國(guó)土建設(shè)水平，盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源，節(jié)約集約利用國(guó)土資源，盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益。
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要在監(jiān)督中體現(xiàn)支持，把監(jiān)督融入支持之中
最高人民檢察院民行廳廳長(zhǎng) 胡衛(wèi)列
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會(huì)的重要改革部署，是中央和立法機(jī)關(guān)賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新職能，旨在督促行政機(jī)關(guān)依法解決侵害公益的突出問(wèn)題。這方面檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)目標(biāo)一致，曹建明檢察長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)要在監(jiān)督中體現(xiàn)支持，把監(jiān)督融入支持之中。最高人民檢察院、國(guó)土資源部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的意見》，是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)良性互動(dòng)、加強(qiáng)協(xié)作溝通、促進(jìn)行政公益訴訟和法治政府建設(shè)的范例，是一個(gè)很好開端。
當(dāng)前，公益訴訟制度初創(chuàng)，行政公益訴訟范圍是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。從試點(diǎn)到全面實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，在維護(hù)公共利益，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，促進(jìn)法治政府建設(shè)等方面都取得了實(shí)效，發(fā)揮了積極作用，得到了中央深改組和社會(huì)各界的充分肯定。
行政公益訴訟納入行政訴訟法，解決了法律依據(jù)問(wèn)題，并且要依托行政訴訟制度框架運(yùn)行，但并不是說(shuō)這項(xiàng)制度全部包容在現(xiàn)有制度當(dāng)中了。行政公益訴訟具有不同于一般行政訴訟的特殊性，如果不承認(rèn)其特殊性，就沒(méi)有必要作為重大改革舉措了，前面的試點(diǎn)也就沒(méi)有意義了。特殊性是由兩方面因素決定的：一是關(guān)于公共利益的訴訟不同于現(xiàn)行訴訟法中當(dāng)事人基于自身權(quán)利受損而提起的主觀訴訟；二是行政公益訴訟是由檢察機(jī)關(guān)提起的，檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。拿一般訴訟原理中“原告和被告”的關(guān)系來(lái)理解檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系是片面的。
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是為了維護(hù)公共利益。所有國(guó)家機(jī)關(guān)這個(gè)目標(biāo)是一致的，但檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)的權(quán)力配置中，從直接面對(duì)人民群眾角度看，公共利益直接代表是行政機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)起的是兜底作用，包括促進(jìn)、配合、補(bǔ)充、督促作用。提起公益訴訟，為什么要設(shè)置訴前程序？就是要首先發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)、主動(dòng)履職的作用，通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)更好履職來(lái)維護(hù)公共利益。檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟中也要轉(zhuǎn)變觀念，不是非得“你敗我勝”，歸根結(jié)底就是要求更有效地保護(hù)公益，而訴前程序作為行政公益訴訟的法定程序，確實(shí)具有成本低、效果好的優(yōu)勢(shì)。
檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中，既要切實(shí)履行好憲法賦予的法律監(jiān)督職責(zé)，又要在檢察權(quán)運(yùn)用中，堅(jiān)持理性和謙抑的原則，促進(jìn)法治政府建設(shè)，推進(jìn)全面依法治國(guó)，保障公共利益。要進(jìn)一步提高政治站位，充分認(rèn)識(shí)行政公益訴訟的重要意義，本著開放的胸懷，主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)、人民法院加強(qiáng)協(xié)調(diào)、配合，加強(qiáng)理論研究和實(shí)踐探索，共同為公益司法保護(hù)提供中國(guó)智慧和中國(guó)方案。
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公益訴訟是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度創(chuàng)新
最高人民檢察院民行廳副廳長(zhǎng) 呂洪濤
要從中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度這一前提出發(fā)，討論公益訴訟制度的建設(shè)和創(chuàng)新。
根據(jù)修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，民事公益訴訟中其他組織可介入提起，行政公益訴訟必須由檢察機(jī)關(guān)提起。依照這一特殊性，對(duì)照行政訴訟法，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)是以“原告”性質(zhì)參與訴訟，在試點(diǎn)期間的探索中，檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”名義起訴并不影響雙方的平等訴訟地位，并不影響人民法院獨(dú)立公正審判。兩部訴訟法修改后，應(yīng)在已有法律依據(jù)上繼續(xù)完善公益訴訟工作相關(guān)制度，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)發(fā)展。公益訴訟是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度創(chuàng)新，具體的制度設(shè)計(jì)都應(yīng)該本著鼓勵(lì)支持的宗旨去補(bǔ)充完善。
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加強(qiáng)研究，厘清依法履職邊界
江蘇省人民檢察院副檢察長(zhǎng) 汪 莉
從試點(diǎn)開始到2017年底，在國(guó)土資源領(lǐng)域行政公益訴訟方面，江蘇省檢察機(jī)關(guān)共向國(guó)土資源主管部門發(fā)出訴前檢察建議347件，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟案件6件，法院已審結(jié)4件，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求全部得到實(shí)現(xiàn)。
國(guó)土資源領(lǐng)域行政公益訴訟呈現(xiàn)特點(diǎn)之一，是訴前案件比較多，國(guó)土部門反應(yīng)迅速，訴前改正率為93.7%，反映出國(guó)土部門主動(dòng)積極履職，形成了嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的良性互動(dòng)。
2017年4月，江蘇省人民檢察院、省國(guó)土資源廳在全國(guó)率先聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于共同推進(jìn)行政公益訴訟不斷提升國(guó)土資源依法行政工作水平的意見》，建立健全了聯(lián)席會(huì)議制度，在案件辦理、信息對(duì)接、培訓(xùn)調(diào)研等方面實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。
對(duì)下一步工作建議，一是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟過(guò)程當(dāng)中保持監(jiān)督的謙抑性原則，立足職能開展工作，既不缺位越位，也要補(bǔ)位，共同協(xié)作推進(jìn)這一制度的實(shí)施。二是國(guó)土部門在專業(yè)方面給予檢察機(jī)關(guān)更多幫助和支持，國(guó)土資源領(lǐng)域?qū)I(yè)性比較強(qiáng)，相關(guān)法律法規(guī)也比較多，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法領(lǐng)域要加強(qiáng)學(xué)習(xí)研究。三是雙方在公益訴訟過(guò)程當(dāng)中共同對(duì)于違法履職、怠于履職情形加強(qiáng)研究，這是行政公益訴訟的難點(diǎn)，把握起來(lái)難度比較大，對(duì)此要加強(qiáng)研究，深度協(xié)作，雙方共同厘清依法履職的邊界，使公益訴訟工作更加有效。
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強(qiáng)化國(guó)土部門與司法機(jī)關(guān)良好互動(dòng)機(jī)制
江蘇省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng) 李 閩
從2015年7月全國(guó)開展公益訴訟試點(diǎn)工作以來(lái)，江蘇省國(guó)土資源系統(tǒng)以維護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，深挖問(wèn)題的根源，積極建章立制，爭(zhēng)取多方支持，堅(jiān)持早抓、嚴(yán)抓、緊抓、統(tǒng)抓，國(guó)土資源行政公益訴訟總體上進(jìn)入了一個(gè)良性循環(huán)渠道。
江蘇廳在行政公益訴訟問(wèn)題上，一是堅(jiān)持早準(zhǔn)備、早研究，早部署，結(jié)合總體形勢(shì)或重大案件，多次通過(guò)廳大辦公會(huì)和廳黨組會(huì)對(duì)行政公益訴訟工作進(jìn)行專門部署，確立了省廳總抓、市縣落實(shí)的工作思路，避免各自為戰(zhàn)，確保上下一盤棋。二是建立工作機(jī)制，一個(gè)橫向，一個(gè)縱向，橫向主要是聯(lián)席會(huì)議制度，縱向是建立報(bào)告、統(tǒng)計(jì)和通報(bào)三項(xiàng)制度，要求各個(gè)地方收到檢察建議書以后，三個(gè)工作日內(nèi)，必須向省廳和地方黨委報(bào)告。此外，還建立了統(tǒng)計(jì)制度，每個(gè)季度對(duì)行政公益訴訟案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。三是強(qiáng)化自身能力建設(shè)，專門召開了全省國(guó)土資源系統(tǒng)行政公益訴訟座談會(huì)，理清了工作思路；組織專門培訓(xùn)，邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人講解行政公益訴訟相關(guān)知識(shí)。
總體來(lái)看，江蘇國(guó)土資源系統(tǒng)行政公益訴訟試點(diǎn)以來(lái)取得三方面成效，一是強(qiáng)化了國(guó)土資源部門與司法機(jī)關(guān)的良好互動(dòng)機(jī)制，有效地維護(hù)了行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的公信力。二是多措并舉探索出了應(yīng)對(duì)國(guó)土資源行政公益訴訟的新路徑。三是化被動(dòng)為主動(dòng)解決了部分長(zhǎng)期困擾國(guó)土資源管理工作的難題，有力地提升了國(guó)土資源依法行政的能力和水平。
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