2013年10月25日，十二屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過的新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，首次明確將銀行等金融服務(wù)行業(yè)納入其中，提出將金融服務(wù)對(duì)象納入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)框架下加以保護(hù)的意圖和趨勢(shì)。然而，銀行業(yè)的特殊性決定了其消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不能生搬硬套《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，只有通過完善與銀行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，才能給銀行業(yè)消費(fèi)者提供有力保護(hù)。本文在梳理我國銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀及存在問題的基礎(chǔ)上，就完善銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)提出幾點(diǎn)建議，以期對(duì)未來相關(guān)銀行業(yè)法律法規(guī)的制定或修訂和實(shí)務(wù)操作能有所裨益。
一、銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀及存在問題
（一）缺乏對(duì)“銀行業(yè)消費(fèi)者”有說服力的界定
《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》作為一般法，自然不可能就每個(gè)領(lǐng)域消費(fèi)者單獨(dú)提出一個(gè)概念或定義。至今，我國尚未有一部專門的銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的特別法，對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的條款零散于《商業(yè)銀行法》等與銀行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)中，且不全面、不明確。然而，細(xì)讀這些法律法規(guī)卻只有“存款人”、“借款人”、“客戶”等術(shù)語，并未有“銀行業(yè)消費(fèi)者”這一術(shù)語。究其原因，乃是因?yàn)榘ㄣy行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)在內(nèi)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是近幾年才被提上日程，而《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)制定或修訂在前，因而這些法律法規(guī)不可能對(duì)此作出明確規(guī)定。如果我們簡單地依《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第2條來判別“銀行業(yè)消費(fèi)者”，那么大部分金融產(chǎn)品或金融服務(wù)因不符合“為生活消費(fèi)需要”而被排除，不利于銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。而人民銀行制定的《中國人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》雖使用并界定了“金融消費(fèi)者”，或銀監(jiān)會(huì)制定的《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》雖使用并界定了“銀行業(yè)消費(fèi)者”，但因其法律位階過低，且從嚴(yán)格意義上說《辦法》與《指引》算不上是部門規(guī)章，加之與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第2條中的“為生活消費(fèi)需要”這一限定有沖突，同時(shí)又因尚無法律明確賦予人民銀行、銀監(jiān)會(huì)的“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)”職能和權(quán)限，因而人民銀行這一界定的有效性會(huì)受到質(zhì)疑，所以其說服力有待實(shí)踐檢驗(yàn)。因此，在缺乏對(duì)“銀行業(yè)消費(fèi)者”有說服力界定的情況下，如何掌握“銀行業(yè)消費(fèi)者”的內(nèi)涵和外延，會(huì)給實(shí)務(wù)操作帶來一定困擾。
（二）立法價(jià)值導(dǎo)向不利于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)
《商業(yè)銀行法》等與銀行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)在價(jià)值導(dǎo)向上，以維護(hù)金融秩序?yàn)橹鳎鼈兺皇潜O(jiān)管權(quán)力的來源，卻并未從“銀行業(yè)消費(fèi)者”的角度去考慮問題和設(shè)計(jì)規(guī)則，致使銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作常常遭受合法性質(zhì)疑。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與客戶之間往往是合同關(guān)系，他們之間的糾紛（如因誤導(dǎo)銷售而引發(fā)）為何要由監(jiān)管部門來干預(yù)，在現(xiàn)有法律法規(guī)中是難以找到答案。
（三）現(xiàn)有銀行業(yè)法律法規(guī)對(duì)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的規(guī)定不完善
“銀行業(yè)消費(fèi)者”權(quán)利在《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)上是否得以確認(rèn)，是判斷保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益導(dǎo)向是否成為這些法律法規(guī)價(jià)值導(dǎo)向的要要標(biāo)準(zhǔn)。然而，這些法律法規(guī)僅規(guī)定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人存款信息有保密的義務(wù)，對(duì)其他業(yè)務(wù)個(gè)人信息的保密及消費(fèi)者應(yīng)享有的其他權(quán)利如知情權(quán)、交易安全權(quán)、公平交易權(quán)等和侵犯銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)利的法律責(zé)任，并未作出規(guī)定，與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)要求尚有一定差距；格式合同（條款）事先備案審查制度的缺失，金融產(chǎn)品事先審查權(quán)的執(zhí)行不到位，使得消費(fèi)者權(quán)益常常受到侵害；銀行業(yè)消費(fèi)者投訴處理的規(guī)定散見于部門監(jiān)管規(guī)章中，法律位階過低，使得投訴不能得到及時(shí)處理。這些均不利于銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。
（四）多頭監(jiān)管不利于銀行業(yè)健康發(fā)展
與銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)有關(guān)的監(jiān)管部門主要有：中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國人民銀行、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、工商行政管理部門、發(fā)改委，似有“九龍治水”之態(tài)勢(shì)，但實(shí)際效果并不理想。各監(jiān)管部門往往各自為政，各有所長，各有側(cè)重，單獨(dú)實(shí)施監(jiān)管，加之銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的寬泛性，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)侵犯消費(fèi)者權(quán)益的同一行為，可能屬于兩個(gè)或以上監(jiān)管部門的職責(zé)范疇，會(huì)形成多頭監(jiān)管，并因各監(jiān)管部門的認(rèn)識(shí)不同而可能使監(jiān)管尺度不一致，有損監(jiān)管的嚴(yán)肅性，也可能會(huì)使銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付檢查，難以有效組織經(jīng)營活動(dòng)。這勢(shì)必對(duì)銀行業(yè)健康發(fā)展帶來不利影響。
（五）監(jiān)管部門對(duì)檢查監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題往往不能“追本溯源”
銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的下級(jí)單位（尤其是最基層單位，下同）往往既是金融產(chǎn)品的直接銷售者、金融服務(wù)的實(shí)際提供者和格式合同（條款）的實(shí)際簽訂者，也是監(jiān)管部門檢查監(jiān)督的實(shí)際對(duì)象，而金融產(chǎn)品、金融服務(wù)和格式合同（條款）的內(nèi)容、收費(fèi)及其標(biāo)準(zhǔn)卻是由上級(jí)單位直至總行（部）來研究、設(shè)計(jì)或制定，下級(jí)單位是沒有決定權(quán)或發(fā)言權(quán)的。實(shí)務(wù)中，如果檢查監(jiān)督發(fā)現(xiàn)金融產(chǎn)品、金融服務(wù)和格式合同（條款）本身存在問題，侵犯或可能侵犯消費(fèi)者權(quán)益的，監(jiān)管部門往往僅要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的下級(jí)單位來整改，或“一罰了之”，不會(huì)“追本溯源”要求其上級(jí)單位直至總行（部）來整改。而銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的下級(jí)單位只會(huì)在本單位范圍內(nèi)執(zhí)行整改要求，往往不會(huì)把問題反映給其上級(jí)單位直至總行（部），既使反映的，上級(jí)單位或總行（部）也不會(huì)執(zhí)行整改要求。如此一來，最終使問題只在局部被根治，但卻無法從源頭上根治。
（六）銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的內(nèi)部機(jī)制不完善
目前，普遍做法是成立由一個(gè)部門牽頭（兼職）、其他若干部門參與的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作小組（具體名稱會(huì)各有不同）。牽頭部門一般僅承擔(dān)制定消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作規(guī)則、把具體問題分發(fā)給參與部門以及協(xié)調(diào)、督促等職責(zé)，不直接處理消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的具體問題，而參與部門既研究、設(shè)計(jì)、制定或?qū)嶋H執(zhí)行金融產(chǎn)品、金融服務(wù)和格式合同（條款），又直接處理消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的具體問題，客觀上形成了誰引發(fā)的問題誰來處理或解決，使“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”一身兼，在利益的驅(qū)動(dòng)下，參與部門往往不實(shí)際解決或處理問題，或予以輕描淡寫。缺乏服務(wù)時(shí)限承諾，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的內(nèi)部監(jiān)督和對(duì)內(nèi)部員工及社會(huì)公眾的宣傳教育往往流于形式。因此，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的實(shí)際效果有待提高。
二、對(duì)策建議
（一）盡快界定內(nèi)涵外延，切實(shí)提高實(shí)務(wù)部門對(duì)“銀行業(yè)消費(fèi)者”含義的全面理解與把握
可考慮通過制定專門的銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的特別法，或修訂《商業(yè)銀行法》等現(xiàn)有法律而予以特別規(guī)定的方式，將“銀行業(yè)消費(fèi)者”明確界定為“在中華人民共和國境內(nèi)購買或使用銀行業(yè)產(chǎn)品和接受銀行業(yè)服務(wù)的自然人”，并明確或增加銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的立法價(jià)值導(dǎo)向。依此，“銀行業(yè)消費(fèi)者”在外延上就可包括“存款人”、“借款人”、“匯款人”、“客戶”等，而不必再考慮《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第2條“為生活消費(fèi)需要”之限定，且也符合“特別法優(yōu)于一般法”規(guī)則。然而，制定或修訂法律有程序性要求，需要一定時(shí)間，“遠(yuǎn)水”難解“近渴”，只能“另辟捷徑”。建議由全國人大常委以立法解釋，或由最高人民法院以司法解釋的方式，或?qū)ｉT明確銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)無須遵循《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第2條“為生活消費(fèi)需要”之限定，或認(rèn)可《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》對(duì)“金融消費(fèi)者”或《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》對(duì)“銀行業(yè)消費(fèi)者”之界定，從而間接界定“銀行業(yè)消費(fèi)者”。
（二）盡快完善權(quán)利內(nèi)容，切實(shí)提高銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的有效性、針對(duì)性和時(shí)效性
就銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)利內(nèi)容而言，可由國務(wù)院在不違背《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的前提下制定、修訂相關(guān)行政法規(guī)。無論制定專門法律法規(guī)、修訂《商業(yè)銀行法》等現(xiàn)有法律法規(guī)，還是由全國人大常委作出立法解釋、由最高人民法院作出司法解釋，均應(yīng)對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者所享有的隱私權(quán)、知情權(quán)、交易安全權(quán)、公平交易權(quán)等權(quán)利和侵犯銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)利的法律責(zé)任，作出明確而詳盡的規(guī)定，且既不違背《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的一般規(guī)定，又要針對(duì)銀行業(yè)的特殊性而作出特別規(guī)定；建立格式合同（條款）的事先備案審查制度，重申金融產(chǎn)品事先審查權(quán)，并確定由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)承擔(dān)此項(xiàng)職責(zé)，及建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，防止事先審查流于形式；明確銀行業(yè)消費(fèi)者投訴處理時(shí)限和責(zé)任追究，使投訴能得到及時(shí)處理。
（三）盡快明確執(zhí)法問題，切實(shí)提高監(jiān)管的針對(duì)性與實(shí)際效果
結(jié)合各監(jiān)管部門的專業(yè)特長和銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的寬泛性，建議通過立法、法律解釋或司法解釋的方式，盡快明確銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的執(zhí)法（監(jiān)管職責(zé)）由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)來行使（承擔(dān)），其他部門在中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)的統(tǒng)一指揮或協(xié)調(diào)下開展檢查監(jiān)督工作，確保監(jiān)管能“政出一門”、“尺度一致”，維護(hù)監(jiān)管的嚴(yán)肅性，切實(shí)提高監(jiān)管的針對(duì)性，也使銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)能有更多時(shí)間組織經(jīng)營活動(dòng)。要現(xiàn)場(chǎng)檢查監(jiān)督與非現(xiàn)場(chǎng)檢查監(jiān)督、日常檢查監(jiān)督與專項(xiàng)檢查監(jiān)督相結(jié)合，充分發(fā)揮窗口指導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾力量積極舉報(bào)檢舉，盡可能將侵害消費(fèi)者權(quán)益的違法或犯罪行為消滅于萌芽狀態(tài)中。檢查監(jiān)督發(fā)現(xiàn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的下級(jí)單位在執(zhí)行或操作上存在問題的，監(jiān)管部門應(yīng)直接責(zé)令其整改，或一并對(duì)其進(jìn)行處罰，但如果是金融產(chǎn)品、金融服務(wù)和格式合同（條款）本身存在問題的，監(jiān)管部門應(yīng)“追本溯源”，在本系統(tǒng)逐級(jí)反映問題，由其上級(jí)部門直至總部責(zé)令研究、設(shè)計(jì)或制定該金融產(chǎn)品、金融服務(wù)和格式合同（條款）的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)上級(jí)單位直至總行（部）進(jìn)行整改，或一并對(duì)其進(jìn)行處罰，以使問題能從源頭上得到根治。另外，要跟蹤整改的落實(shí)，重罰同一行為的屢改屢犯者，積極督促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)有效處理投訴，切實(shí)提高監(jiān)管的實(shí)際效果。
（四）盡快優(yōu)化工作機(jī)制，切實(shí)提高銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作管理水平
消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作涉及各個(gè)業(yè)務(wù)各個(gè)方面，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)某一個(gè)內(nèi)設(shè)部門是無法獨(dú)立承擔(dān)的。因此，成立由一個(gè)部門牽頭、其他若干部門參與的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作小組，具有一定的可行性與科學(xué)性。但牽頭部門應(yīng)當(dāng)是專門設(shè)立的專司消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的工作部門，同時(shí)要強(qiáng)化上一級(jí)單位消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作部門對(duì)下一級(jí)單位消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作部門的監(jiān)督和責(zé)任承擔(dān)，一級(jí)抓一級(jí)，以“超脫性”、“專業(yè)性”審核其下一級(jí)單位是否按照消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)研究、設(shè)計(jì)、制定金融產(chǎn)品、金融服務(wù)和格式合同（條款），監(jiān)督其下一級(jí)單位是否嚴(yán)格執(zhí)行金融產(chǎn)品、金融服務(wù)和格式合同（條款）和是否及時(shí)有效處理投訴，并對(duì)審核、監(jiān)督結(jié)果負(fù)責(zé)，如下一級(jí)單位因前述事項(xiàng)而被監(jiān)管部門檢查監(jiān)督發(fā)現(xiàn)有問題的，要追究上一級(jí)單位對(duì)口部門的責(zé)任，從而盡可能破解“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”一身兼的怪圈。既要將下級(jí)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作納入經(jīng)營績效考核，也要切實(shí)做好消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的內(nèi)外部宣傳，普及金融知識(shí)和法律知識(shí)，一方面使下級(jí)機(jī)構(gòu)及其員工懂得消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作就在其身邊，并與其利益息息相關(guān)，以確保其自覺遵守相關(guān)規(guī)定，另一方面使社會(huì)公眾懂得其享有哪些權(quán)利，正確行使、維護(hù)自己的權(quán)利，以避免其盲目性、非正當(dāng)性。在條件允許的情況下，可嘗試將產(chǎn)品銷售、服務(wù)提供的過程予以錄像，為投訴處理和糾紛化解提供最直接最原始的證據(jù)，盡可能避免“口水戰(zhàn)”的發(fā)生。
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