在冷兵器時代，騎兵的意義是非凡的。只有擁有精良的騎兵，才能在戰(zhàn)爭中提高勝算。但是擁有驍勇騎兵的前提是首先要有上好的馬匹，我國古代歷朝歷代的統(tǒng)治者都深知這個道理，所以對馬政也極為重視，一直都把馬政歸在軍政當(dāng)中。但即便如此重視，由于缺少良好的牧場，也缺乏精湛的飼養(yǎng)技術(shù)，中原王朝的馬匹很難自給自足，從宋朝的監(jiān)牧制度中可見一斑。
宋初的統(tǒng)治者對馬政十分上心，在北宋建立之初馬政建設(shè)就十分完善。從管理機構(gòu)來說，中央設(shè)有群牧司、太仆寺、駕部等機構(gòu)對馬政進行管理。群牧司是北宋馬政監(jiān)牧事務(wù)的管理機構(gòu),源于隋唐時期的典牧署。“掌國馬，以待軍國之用”。其主負(fù)責(zé)馬匹的飼養(yǎng)、繁殖和醫(yī)治等事務(wù)。群牧司長官一般都由樞密院重臣擔(dān)任，由此可以看出管理軍馬的群牧司應(yīng)屬于軍事機構(gòu)。群牧司長官每年都會巡視各州坊監(jiān)的國馬的孳育情況，體現(xiàn)了北宋政府對監(jiān)牧制度的重視。太仆寺也掌管北宋的監(jiān)牧政務(wù)，其主要職責(zé)是飼養(yǎng)京師及諸坊監(jiān)的牧馬、記錄馬匹數(shù)量、治療病馬、掌管皇親貴戚的車乘供應(yīng)和祭祀所用的牲畜。宋徽宗崇寧二年，太仆寺的部分權(quán)力被分給了駕部。駕部屬于尚書省兵部，掌管事務(wù)與群牧司相同，但比群牧司多了邊境買馬及官員賞罰等職責(zé)。原本其職能較小，到了宋徽宗崇寧二年時，為了平衡太仆寺與其它各司的權(quán)力，徽宗下詔:“太仆寺依舊制不管理外監(jiān)事務(wù)，由駕部進行管理?！钡懿康臋?quán)力還是要比群牧司和太仆寺小的多。
除此之外，宋朝統(tǒng)治者還在地方也設(shè)立了一套完備的管理體系。諸州的牧監(jiān)是最基層的馬政機構(gòu)，由知州、通判共同掌管。監(jiān)牧事務(wù)的業(yè)績是他們政績考核的內(nèi)容之一。除每三年任命一次馬政機構(gòu)的官員外，還會派遣中央官員巡查地方諸州牧監(jiān)，而且這些官員直接隸屬于樞密院管轄。諸州牧監(jiān)的內(nèi)部職責(zé)分明，監(jiān)牧使勾、副監(jiān)監(jiān)主薄、提舉、指揮使、副使、員僚、獸醫(yī)等相互配合，共同管理監(jiān)牧事務(wù)。
與此同時，宋朝政府還設(shè)立了一系列完備的管理條例，來規(guī)范馬政的管理。例如在馬匹飼養(yǎng)方面，宋太宗曾讓專業(yè)的馬匹飼養(yǎng)人員制定了合理的飼養(yǎng)方法頒于諸軍，提醒他們在不同季節(jié)喂養(yǎng)馬匹時要注意的問題，以此減少馬匹生病或死亡的情況。在馬匹的繁殖方面，馬匹的生育率在百分之五十以上的，負(fù)責(zé)馬匹生育的官員可以有賞，但達不到百分之四十的則會給予處罰。在病馬管理方面，除了設(shè)置專門的機構(gòu)和專職獸醫(yī)負(fù)責(zé)病馬的治療和防疫外，還制定頒布了官員賞罰的法令。死亡率在十分之三以下的給予賞錢，十分之八以上就要獲罪受罰。
從以上可以看出，無論是機構(gòu)設(shè)置還是相關(guān)令規(guī)，宋朝公有養(yǎng)馬制度對馬匹的管理可以說是事無巨細(xì)。所以，在宋仁宗之前，官方飼養(yǎng)的馬匹數(shù)量足、質(zhì)量佳。真宗時全國上下軍所養(yǎng)的馬匹共有二十多萬匹，而馬匹的增加更有利于宋朝國防軍事力量的鞏固。但到宋仁宗時國家擁有的馬匹數(shù)量已減少到十余萬匹。在此等情況下，國家為了獲得充足的戰(zhàn)馬，只能頒布政令，鼓勵民間養(yǎng)馬和與游牧民族政權(quán)以茶易馬。
為何到了宋仁宗時期，宋朝的馬政竟然衰落至此？真的是因為缺少牧地和飼養(yǎng)技術(shù)造嗎？其實不然，北宋監(jiān)牧制度的衰落與統(tǒng)治者的不合理統(tǒng)治有重要關(guān)系。其主要表現(xiàn)在以下四個方面：
在北宋一朝，曾三次廢除中央牧監(jiān)制度，以后通過改革又予以恢復(fù)。但牧監(jiān)的規(guī)模變得越來越小，最終牧監(jiān)不復(fù)存在。宋遼簽訂澶淵之盟后，戰(zhàn)事相對減少。此時宋真宗認(rèn)為監(jiān)牧制度花費過大，于是宣布廢除一些牧監(jiān)，東平監(jiān)就在廢除之列。
之后東平監(jiān)又在明道元年得到恢復(fù)。后來王安石推行保馬法，將牧地租給農(nóng)戶，讓他們來飼養(yǎng)馬匹。這一措施暫時解決了戰(zhàn)馬缺乏的問題，所以統(tǒng)治者認(rèn)為不再需要牧監(jiān)，便又以花費為由廢除了東平監(jiān)。由此我們可以看出，監(jiān)牧制度在宋朝并不是一直存在的，要想在廢除之后重新在監(jiān)牧養(yǎng)馬又要大動干戈，牧監(jiān)的規(guī)模也就越來越小，可用的軍馬自然也就越來越少。
統(tǒng)治者為了加強君主專制，削弱官員的權(quán)力，實行實行一官多職制度使其權(quán)力相互牽制。這樣就需要通過科舉制度、恩蔭制度等途徑，選拔大量的官員。宋朝的恩蔭明目最為繁多，甚至宗室中的年幼稚子都可受蔭做官，因此官僚機構(gòu)日益龐大，造成冗官的局面。冗兵現(xiàn)象更為嚴(yán)重，有數(shù)據(jù)表明在不到一百年的時間里，北宋的軍隊增加了六倍。既然官員與軍隊數(shù)量增加，所需俸祿開支和軍費開支自然也會激增。
而且在宋朝，中級以上官員待遇十分豐厚，宰相的正俸祿每月銅錢三百貫，年祿米一千兩百石。除了官員和軍隊的巨額開支外，統(tǒng)治者揮霍浪費大興土木，增加皇室開支。宋真宗景德年間，歲支六百萬緡，可到了宋仁宗皇佑年間歲支達到了一千兩百萬緡，足足翻了一倍。從慶歷年間開始宋朝每年的財政已經(jīng)入不敷出，王安石對當(dāng)時的財政狀況有著生動描述:“天下之財力日以困窮，而風(fēng)俗日以衰壞?！?皇帝為了一己之私，造成朝廷“三兵、冗官、冗費”的局面，加重了宋朝的財政危機，監(jiān)牧制度的運行也因此受到了影響。在此種情況下，宋朝的統(tǒng)治者沒有意識到要裁減官員，也沒有認(rèn)識到要節(jié)省開支，只是片面的看到監(jiān)牧制度的巨額花費。于是宋仁宗時期，開始罷廢監(jiān)牧，以此來減輕財政困難，這直接導(dǎo)致監(jiān)牧制度走向衰亡，也宣告著公有養(yǎng)馬政策的失敗。
監(jiān)牧制度在人事任用上也存在許多問題。地方監(jiān)牧機構(gòu)的官員每三年就要變動一次，逐漸形成了“官非其人，且不久任，無以成效”的局面。馬政事務(wù)精細(xì)瑣碎，而且不同時節(jié)不同地域的馬匹生活習(xí)性又有所不同。以前的官員可能剛剛對此地的監(jiān)牧事務(wù)得心應(yīng)手，卻很快就要被調(diào)往別處。新調(diào)任的官員對此處馬政并不熟悉，想要妥善處理還要花費不少時日。等到已經(jīng)能把事情處理的從善如流的時候，可能又要被調(diào)走。如此一而再，再而三的調(diào)任，使得監(jiān)牧事務(wù)很難有具備工作經(jīng)驗的官員來管理，想提高養(yǎng)馬效果，自然十分困難。
官員的頻頻調(diào)動也會導(dǎo)致差役與長官之間的磨合期較長，不利于工作之間的配合。還有的官員把經(jīng)常性的工作調(diào)動看作是其仕途的跳板，只做表面功夫敷衍上級檢查，根本無心管理馬政，等三年一到，升為高官。這樣一來，監(jiān)牧制度在人事任用制度上出現(xiàn)的種種弊端，導(dǎo)致飼馬效果不佳，之后逐漸被廢棄。
宋代人口數(shù)量激增，是我國古代人口增長的第一個峰值時期，在元祐年間宋朝每年人口平均增長率保持在千分之六點四左右。人口的增加意味著需要更多的土地進行供養(yǎng)，于是便出現(xiàn)了農(nóng)牧爭地的現(xiàn)象。《宋史》記載:“熙寧二年，詔括河南北監(jiān)牧司總牧地。舊籍六萬八千頃，而今籍五萬五千，余數(shù)皆隱于民?！贝藙t材料表明，大量的牧地被農(nóng)田所隱占，農(nóng)田侵占牧地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。加之北宋時期財政入不敷出，為了增加稅收，統(tǒng)治者想盡一切辦法對百姓進行搜刮。如果農(nóng)田有所增加，則就意味著有能收取更多的稅收。與耗資巨大的監(jiān)牧相比來說，耕種農(nóng)田帶來的收益遠遠高于牧馬的收益。所以，統(tǒng)治者處于緩解財政危機的目的，改監(jiān)牧馬地為農(nóng)田，將監(jiān)牧土地租給農(nóng)民種植農(nóng)作物然后向百姓收取租金。牧監(jiān)土地逐漸都被墾田所占領(lǐng)，導(dǎo)致監(jiān)牧規(guī)模逐漸縮小，直至廢除。
公有制養(yǎng)馬失敗后，北宋政府開始鼓勵民間私人養(yǎng)馬，但這也存在著諸多問題。把國家的馬交給百姓飼養(yǎng)，且需要百姓自己承擔(dān)飼養(yǎng)馬匹的成本和馬匹病死的風(fēng)險，百姓當(dāng)然有苦難言。加之百姓養(yǎng)馬技術(shù)并不精湛，飼養(yǎng)出來馬匹也未曾經(jīng)過正規(guī)訓(xùn)練，在戰(zhàn)場之上根本不能夠當(dāng)成軍馬使用。而且在戰(zhàn)爭時期，國家想把在農(nóng)戶家里的馬匹集中調(diào)動起來也也十分困難。所以民間養(yǎng)馬并不能夠替代官府養(yǎng)馬。北宋公有制養(yǎng)馬的失敗其實也表明了其北宋軍事力量的疲軟。之后面對遼金元侵略的節(jié)節(jié)敗退，也就不難理解了。
正是因為宋朝中期的統(tǒng)治者對監(jiān)牧制度的朝令夕改以及其財政赤字的壓力，才導(dǎo)致了監(jiān)牧制度的中斷。以史為鑒，可以知得失。通過了解北宋公有養(yǎng)馬制度失敗的原因，對當(dāng)今仍具有重要的借鑒意義。
