《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱招投標(biāo)法）對(duì)于招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的禁止性規(guī)定有以下條款：
1、第四十六條：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。”
2、第五十九：“招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，責(zé)令改正；可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。”
根據(jù)上述規(guī)定，招標(biāo)人與中標(biāo)人對(duì)雙方簽訂的中標(biāo)合同合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不能進(jìn)行變更。這一規(guī)定對(duì)于建設(shè)工程實(shí)踐有重要影響：既有良好的規(guī)范作用，又因?yàn)閮?nèi)容籠統(tǒng)、寬泛而帶來(lái)明顯的消極影響。
將要產(chǎn)生的《招投標(biāo)法實(shí)施條例》理應(yīng)對(duì)此進(jìn)行具體明確的規(guī)定，但是遺憾的是，《招投標(biāo)法實(shí)施條例》（征求意見稿）中對(duì)此沒有涉及。
現(xiàn)就《招投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)此應(yīng)予規(guī)定，應(yīng)如何規(guī)定進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述：
一、現(xiàn)行法律規(guī)定的必要性：
發(fā)出中標(biāo)通知書，簽署中標(biāo)合同，就確定了合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。如果在投標(biāo)人中標(biāo)后，允許雙方對(duì)原招標(biāo)過程中已經(jīng)確定的合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更，這將使公開招標(biāo)活動(dòng)徒有其表，失去了它原有的意義?！墩型稑?biāo)法》中的此款規(guī)定維護(hù)了合同的嚴(yán)肅性，并保護(hù)了市場(chǎng)穩(wěn)定，同時(shí)兼顧保護(hù)合同當(dāng)事人以及其他投標(biāo)人和社會(huì)公眾的利益，體現(xiàn)了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)公開、公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用的原則。
這一規(guī)定，能夠?qū)υ趯?shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)招標(biāo)人與投標(biāo)人為了共同謀取不正當(dāng)利益，對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行修改，達(dá)到虛假招標(biāo)，規(guī)避招標(biāo)的目的；招標(biāo)人或投標(biāo)人單方利用自身優(yōu)勢(shì)，誘騙迫使對(duì)方簽訂背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議等違規(guī)行為起到震懾作用，因此是非常必要的。
二、現(xiàn)行法律規(guī)定存在的弊端：
該條法律規(guī)定在保護(hù)各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，體現(xiàn)了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)公開、公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用的原則的同時(shí)，也存在一些問題：
（一）對(duì)合同變更法定事由的阻卻：
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，有時(shí)客觀情況變化非常大，一味地禁止雙方改變合同的內(nèi)容是不恰當(dāng)?shù)模@樣會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常進(jìn)行。在合同的履行過程中，當(dāng)事人雙方往往會(huì)遇到以下一些問題：1、承包人的合理化建議導(dǎo)致合同造價(jià)的降低； 2、招標(biāo)方需要的更改而導(dǎo)致施工設(shè)計(jì)方案、建筑施工的面積、建設(shè)工期及工程價(jià)款等方面的變更；3、當(dāng)事人因經(jīng)營(yíng)狀況惡化需要縮減預(yù)算；4、因物價(jià)暴漲、匯率變化等原因?qū)е鹿こ虄r(jià)款發(fā)生變化的情況，等等。這些都會(huì)涉及到中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，而且而這些變更多數(shù)都是合理的，而招投標(biāo)法對(duì)于簽署中標(biāo)合同后簽署對(duì)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更的協(xié)議都是禁止的。出現(xiàn)上述的情況如何處理？
如果嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，就應(yīng)該重新組織招標(biāo)。但是這顯然不行，這樣一來(lái)，不但程序上會(huì)出現(xiàn)不必要的重復(fù)與繁冗，更會(huì)直接影響到工程的進(jìn)度，變相增加了工程項(xiàng)目的預(yù)算，這樣有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。
如果通過簽訂補(bǔ)充協(xié)議或簽證對(duì)中標(biāo)合同內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，又違反招投標(biāo)法強(qiáng)制性規(guī)定，更有被視為臭名昭著的“黑白合同”、“陰陽(yáng)合同”之嫌。何去何從？當(dāng)事人難以選擇。
（二）在《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2007年版）關(guān)于變更和價(jià)格調(diào)整的規(guī)定中，對(duì)于招投標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性的變更情形都做出了相應(yīng)的規(guī)定。如由于承包人的合理化建議、計(jì)日工價(jià)的變更、物價(jià)波動(dòng)、法律變化等原因引起的價(jià)格調(diào)整；在合同履行過程中，取消合同中任何一項(xiàng)工作，但被取消的工作不能轉(zhuǎn)由發(fā)包人或其他人實(shí)施；改變合同中任何一項(xiàng)工作的質(zhì)量或其他特征；改變合同工程的基線、標(biāo)高、位置或尺寸；改變合同中任何一項(xiàng)工作的施工時(shí)間或改變已批準(zhǔn)的施工工藝或順序；為完成工程需要追加的額外工作從而引發(fā)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的情況是被允許的。
顯然，《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2007年版）的有關(guān)規(guī)定與《招投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定之內(nèi)容也是相沖突的。這更說明了對(duì)招投標(biāo)法上述規(guī)定進(jìn)行具體化、明確化的必要性。
三、立法建議：
針對(duì)上述問題，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在未來(lái)的《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)實(shí)施條例》中對(duì)這一問題做出如下方面的具體規(guī)定：
（一）對(duì)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容做出規(guī)定
合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是指建設(shè)工程施工合同中確定雙方當(dāng)事人基本權(quán)利與義務(wù)的條款。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱合同法）第三十條 “承諾的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與要約的內(nèi)容一致。受要約人對(duì)要約的內(nèi)容做出實(shí)質(zhì)性變更的，為新要約。有關(guān)合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議方法等的變更，是對(duì)要約內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更?！钡囊?guī)定，合同法中對(duì)于合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容做出了相應(yīng)的規(guī)定，然而當(dāng)事人雙方通過招投標(biāo)活動(dòng)簽訂的合同，具有自身的特殊性。作為一種特殊的合同，在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)在合同法第30條的基礎(chǔ)之上對(duì)招投標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容做出具體的規(guī)定。
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法釋義》（一下簡(jiǎn)稱釋義）對(duì)《招投標(biāo)法》第46條第一款的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”做出了規(guī)定，是指投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。但是由于釋義相較于法律規(guī)定來(lái)講，缺乏法律的權(quán)威性和強(qiáng)制力。所以，我認(rèn)為應(yīng)在《招投標(biāo)法實(shí)施條例》中明確規(guī)定建設(shè)工程招投標(biāo)合同的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”應(yīng)當(dāng)包括工程質(zhì)量、工程價(jià)款和工程期限等施工合同核心內(nèi)容。
（二）對(duì)于禁止對(duì)合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行變更，要進(jìn)行“量”的細(xì)化：
我認(rèn)為在涉及到合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，如工程價(jià)款、工程期限、工程質(zhì)量等變更的時(shí)候，不應(yīng)不論數(shù)量多少，一概禁止，應(yīng)有量的細(xì)化。也就是說，當(dāng)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變化不超過一定的幅度時(shí)，可以允許，以體現(xiàn)效率原則。
（三）對(duì)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的正當(dāng)變更做出具體規(guī)定
對(duì)于存在變更法定事由，應(yīng)當(dāng)在法條中做出細(xì)化的規(guī)定，以便于司法實(shí)務(wù)操作。合理的變更應(yīng)包含以下方面：
1、招標(biāo)文件中，對(duì)于合同變更事項(xiàng)已做出明確規(guī)定的：
在招標(biāo)活動(dòng)中，招標(biāo)文件中的合同文本往往包含著一些合同的變更條款，并約定了變更規(guī)則。如在《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2007年版）關(guān)于變更和價(jià)格調(diào)整的規(guī)定中，對(duì)于招投標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性的變更情形都做出了相應(yīng)的規(guī)定。如由于不可抗力、變更估價(jià)、承包人的合理化建議、物價(jià)波動(dòng)、法律變化等原因引起的價(jià)格調(diào)整從而引發(fā)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的情況是被允許的，只要建設(shè)工程中標(biāo)合同中約定了相應(yīng)變更條款，價(jià)款、工期的調(diào)整依據(jù)中標(biāo)合同約定進(jìn)行變更。此種合同約定在招標(biāo)活動(dòng)開始時(shí)便公平公開的展現(xiàn)在每一位投標(biāo)人面前，且未損害其他未中標(biāo)人的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，因此應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)?shù)淖兏?br> 2、如果雙方未就合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更進(jìn)行約定的，則下列內(nèi)容應(yīng)視為可以正當(dāng)變更的情形：
（1）不可抗力
①自然因素：如地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等。
②社會(huì)因素： 如政府政策的變更，規(guī)劃的調(diào)整等。
（2）意外事件，一般是指因當(dāng)事人故意或過失以外，由于不能抗拒不能預(yù)見的原因，因偶然因素引起的后果。
（3）情勢(shì)變更，當(dāng)事人有理由因自身情況發(fā)生根本性變化而變更
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)合同法>若干問題的解釋（二）》，本解釋第二十六條規(guī)定了情勢(shì)變更原則：“合同成立以后客觀情況發(fā)生看當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見的、非不可抗力造成的不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于一方當(dāng)事人明顯不公平或者不能實(shí)現(xiàn)合同目的，當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院變更或者解除合同的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)公平原則，并結(jié)合案件的實(shí)際情況確定是否變更或者解除?！?br> 此種情形下的變更，應(yīng)當(dāng)以下列情形為前提條件：①、須有情勢(shì)變更的事實(shí)；②、情勢(shì)變更須發(fā)生在合同成立以后，履行終止之前；③、情勢(shì)變更須是當(dāng)事人所不能預(yù)見的，且有不可預(yù)見之性質(zhì)；④、因情勢(shì)變更而使原合同的履行顯失公平。
3、合同雙方經(jīng)協(xié)商一致變更合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，只是加重中標(biāo)方責(zé)任的：
在招投標(biāo)活動(dòng)公平合理開展的前提下，招標(biāo)人與中標(biāo)人依照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件簽訂合同后，雙方經(jīng)協(xié)商一致對(duì)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行更改的，且此種更改只是加重中標(biāo)人責(zé)任的，這種更改應(yīng)視為正當(dāng)。如：折減工程款、工程尾款的延期給付、縮減工程工期、提高工程質(zhì)量、加長(zhǎng)工程保修期等。
因?yàn)榇朔N情形之下變更之后的結(jié)果，對(duì)中標(biāo)人的要求更加嚴(yán)苛，并非出于招標(biāo)方與中標(biāo)方相互約定以非法牟取中標(biāo)方中標(biāo)為目的的。同時(shí)這也不會(huì)損害其他投標(biāo)人利益，因?yàn)樵谠u(píng)標(biāo)過程中，中標(biāo)方的投標(biāo)方案已經(jīng)是眾多投標(biāo)方案中最為優(yōu)化的。因方案自身的優(yōu)化奪取中標(biāo)顯然是合理的中標(biāo)。其他中標(biāo)人在招標(biāo)中尚且不能勝過中標(biāo)人，在加重中標(biāo)人責(zé)任時(shí)，就更無(wú)法與中標(biāo)人競(jìng)爭(zhēng)了。此種變更不會(huì)剝奪其他投標(biāo)人的商業(yè)機(jī)會(huì)，應(yīng)屬于合理情形下的變更，應(yīng)當(dāng)被法律所允許。
一個(gè)中標(biāo)工程中，發(fā)包人欠尾款1000萬(wàn)元，承包人同意在發(fā)包人一次性付款的情況下，可以減收50萬(wàn)元，收取950萬(wàn)元即可。這顯然改變了中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但是這樣的約定難道會(huì)被禁止嗎？顯然不會(huì)。禁止是可笑和荒唐的。
綜上所述，未來(lái)施行的招投標(biāo)法實(shí)施條例，應(yīng)當(dāng)對(duì)招投標(biāo)法第四十六條規(guī)定的“……….招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！钡膬?nèi)容進(jìn)行具體明確的規(guī)定。
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