PPP(Public-Private-Partnership)項目投融資模式作為市場機制與政府宏觀調控相結合的創(chuàng)新形式,在世界范圍內得到廣泛應用,尤其是在公共大型基礎設施建設方面更是展現(xiàn)出了其獨特的優(yōu)勢。EPC（Engineering Procurement Construction）是一種承包模式，指對工程建設項目的設計、采購、施工進行一體化的承包。 “PPP+EPC”模式的提出，順應了眾多社會資本投資PPP項目的需要，也順應了政府方減輕財政壓力的需求。如何把建設項目的總投資控制在一定的范圍內，使建設項目取得較好的經(jīng)濟效益和社會效益有著重要的意義。本文從招標階段和設計階段著手，對PPP項目成本控制的要點進行解析。
實操過程中，各地政府對PPP+ EPC如何控制總采購價款各有理解，但萬變不離其宗，PPP+ EPC項目采購價款一般由工程總造價、運營維護成本、投融資財務成本和投資收益幾部分組成。投資人都會將PPP+ EPC項目采購價款在政府授予的特許經(jīng)營期內通過政府付費、使用者付費和可行性缺口這三種回報機制進行回收，所以PPP+ EPC項目總采購價款的最終承擔主體還是政府。
政府方在招標工作開始之前，應最大限度的控制投資估算誤差，充分利用市場的競爭機制來找到合理成本控制點，現(xiàn)在實操階段大部分采用第三方審計機構審計，搞“秋后算帳”。完工后第三方審計機構審計，一方面政府投資控制的風險未轉移出去，另一方面，社會資本也缺少了控制投資，降低造價的動力。既然如此，政府當然要對工程進行造價控制。如何實現(xiàn)投資控制？筆者從招標和設計兩個階段進行分析，具體如下：
招標階段成本控制重點及建議
1、對社會資本投標人補償，提高競標積極性
招標階段既要保證社會投資人有足夠的利益驅動，又要最大化的降低政府的支出，需要有充分的競爭機制。
和傳統(tǒng)模式下工程招標的方式不同，PPP+EPC項目通常采用功能招標的方式。項目的投資人在投標時，需要根據(jù)業(yè)主的預期目標和功能要求以及設計原則完成工程項目的概念設計或者初步設計，在工程報價時往往只是對工程造價的一種估計，準確程度有限，參與投標的投資人需要投入的精力和費用比傳統(tǒng)模式下要大的多。
一般說來，在傳統(tǒng)模式下，投標人參與投標的費用只占整個工程項目總投資的0.04%~0.15%，而在PPP+EPC模式下投標人參與投標的費用要占整個工程項目總投資的0.18%~0.32%[1]。在PPP+EPC模式下，投資人承攬工程的預期利潤率一般在10%左右，準備投標的時間一般為2-4個月，工程項目的建設期為2-3年，運營時間在8~27年，所以投資人在參與項目的投標時，如果投標的費用超過投資人預期可能盈利10%的話,對優(yōu)秀的投資人來說,該工程項目可能就失去了吸引力。
假若總投資為10個億，則傳統(tǒng)模式下參與招標的費用為40~150萬，而在PPP+EPC模式下投標人參與投標的費用為180~320萬元，投資人的預期收益為10000萬，若此時投標費用超過1000萬，而且中標概率較小的情況下，優(yōu)秀的投資人在做內部決策時，投資決策委員會大概率會選擇不參與此項目的投標。對于政府方而言，失去了一次很好實現(xiàn)價格發(fā)現(xiàn)功能的機會。
財金[2016]92號頒布的《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》第十四條提出：“參加采購評審的社會資本所提出的技術方案內容最終被全部或部分采納，但經(jīng)采購未中選的，財政部門應會同行業(yè)主管部門對其前期投入成本予以合理補償”。對社會資本投標人的補償，大大鼓勵社會資本參與競標的積極性。
PPP+EPC項目可參考財金[2016]92號第十四條的做法，在招標階段可以對未中標的社會資本進行適當補償，提高競爭積極性，最大化的通過良性競爭來實現(xiàn)價格發(fā)現(xiàn)功能，而不應該對優(yōu)秀的投資人拒之門外。
2、慎重選擇定標方法，提高采購效率
根據(jù)財政部關于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知（財金〔2016〕92號 ），項目實施機構應當優(yōu)先采用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式采購社會資本方，鼓勵社會資本積極參與、充分競爭。政府方在對PPP+EPC項目招標時，可根據(jù)項目實際情況采用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式。
PPP+EPC對社會資本要求較高，目前市場中具備PPP+EPC管理能力和經(jīng)驗的承包人較少，所以在選擇招標方式時，不宜采用較大范圍的直接抽簽或較大范圍的票決抽簽定標方式。
選擇多少投資人參與投標最合適，我們可以采用以下公式來計算：A≤P*10%/C
A為最合適的候選投標人數(shù)， P為承包商參與該項目預期的利潤率， C為承包商參與投標的費用占整個工程項目總投資的百分比。
假定P為10%，C為0.20%，則A≤5。政府方在形成候選投標人短名單時，要使邀請的投標人在5家左右。一般說來，政府方要求投標人在投標階段提交的設計方案設計深度越高，投標人的工作量越大，投標人數(shù)目應該越少?？赡苋齻€候選投標人來參與投標就是最合適的。
3、合理選擇投標報價方式，降低政府方風險
在項目概念設計或可行性研究設計提交成果并被政府方接受后，由政府方主張實行PPP+EPC招標，實操中有部分項目是基于項目建議書或者可行性研究報告來開展采購活動的，投資估算的投資額與實際的投資額誤差較大。合理的選擇投標報價方式，顯得尤為重要。
投標報價主要包括固定總價包干和費率招標兩種報價方式，當PPP+ EPC招標時，項目需求統(tǒng)一明確，建議采用總價包干的計價模式，總價包干的計價模式確認較簡單，易于結算，除了有重大設計變更，一般合同價不予調整，社會資本方承擔著全部的工程量和價格風險。合同執(zhí)行中，索賠的機會也較少。
當PPP+ EPC招標不確定建設規(guī)模與建設標準，采用下浮率報價與最終批復概算作為上限價的結算方式，但是，在合同執(zhí)行過程中，可能存在管理難度和較大廉政風險；再一方面由于開口合同，上限價與概算批復額度相關，政府方承擔較大的審計與監(jiān)管壓力。而且，當項目利潤過低時，社會資本方可能通過索賠、簽證的方式增加項目利潤，使項目實施繁瑣。
在PPP+EPC模式下，建議政府方先明確項目需求，采用固定總價包干的投標報價方式。明確建設投資由社會資本方投標報價得出，除政府方提出的建設規(guī)模及建設標準調整，今后不再調整；明確概算編制依據(jù)和原則，如土建、安裝工程定額標準、工料機單價確定原則、工程建設等各項取費標準等；在招標文件中需要設計任務書、概念設計文件及安裝設備選型表匡定投資額；在招標文件和項目合同中需要明確初步設計文件及初步設計概算的審查機制。從以上方面出發(fā)，在滿足政府方功能性需求的情況下做好投資控制工作。
設計階段投資控制重點及建議
投資控制的重點在于施工前的投資決策的設計階段，而在項目做出投資決策后，投資控制的關鍵就在于設計。據(jù)西方一些國家分析，設計費一般只相當于建設項目全壽命費用的1%以下，但是對工程造價的影響度占75%以上。要有效控制工程投資，就要重視工程設計對控制項目投資的作用，加強設計工作的審查。
在PPP+ EPC模式下工程項目可采用以下措施進行控制：
1、采用限額設計
在FIDIC的銀皮書中規(guī)定，業(yè)主只承擔合同執(zhí)行中因自身違約，業(yè)主變更項目的預期目標、功能要求和設計標準，法律變更以及不可抗力的風險。除此之外，EPC項目總承包合同制確定的合同價格和建設工期將不能調整。
實操過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)概算超估算，預算超概算的現(xiàn)象，采用限額設計，可以有效避免“三超”現(xiàn)象發(fā)生。如出現(xiàn)“概算超估算”、“預算超概算”的現(xiàn)象，除非得到政府方特別準許（上述銀皮書中的規(guī)定），社會資本方應負責在滿足政府方要求（含設計任務書要求）前提下，調整設計。若調整設計無法滿足投資控制要求，社會資本方需承擔相應責任。
2、及時審查設計文件
在PPP+EPC項目合同文件中需明確政府方有權對項目設計文件進行審核并提出修改意見，及時審查設計文件，看其是否符合雙方簽署的PPP項目合同的約定，各個單項工程的設計是否滿足技術要求，防止社會資本方為降低成本而縮小設計范圍，降低材料的質量或者設備質量。
3、重視建設材料及設備的選購
設備、材料占總造價的比重較大，材料設備控制是PPP+EPC項目成敗的重要因素之一。
在對施工圖及預算文件的審核過程中，特別重視對主要建設原材料( 特別是設備) 的品牌、規(guī)格、數(shù)量、品質及價格進行把控，經(jīng)確認后方可作為預算文件編制依據(jù)。
作為政府方需要隨時掌握設備和材料的采購狀態(tài)，采取相應措施，按期保質保量到貨。同時雙方應共同協(xié)商供應商名單，供應商必須在政府方和社會資本方共同約定的名單里，若有新的供應商，必須經(jīng)雙方一致確定。對重要設備進行采購招標時，政府方必須參加項目公司招標時的技術談判，共同約定設備的技術參數(shù)、質量要求、執(zhí)行標準、供貨時間等，以保證設備質量和避免社會資本方為中標而采取設備報低價，而今后的設備價格很高的情形。
4、重視特殊單體工程裝修標準
對于特殊建筑或者是單價難以把控的單項工程，在招標時由政府方確定預算標準，具體項目實施時，項目公司需同政府方商定，并根據(jù)政府方同意的施工圖編制施工圖預算后，報經(jīng)相關部門審核，屆時該預算應達到政府規(guī)定的裝修標準。如因政府方原因導致項目施工圖預算超出預算標準的，社會資本方有權要求政府方調價。如因社會資本方原因導致項目施工圖預算超出預算標準的，社會資本方無權要求政府方調價。
結語
隨著PPP 項目的發(fā)展和“一帶一路”走出去戰(zhàn)略的實施以及國家對EPC模式的大力推廣，PPP+EPC模式將發(fā)揮越來越大的作用，政府方應該全方位的考慮項目成本控制的關鍵因素：對未中標的社會資本投標人補償，提高競標積極性；慎重選擇定標方法，提高采購效率；合理選擇投標報價方式，降低政府方風險。在設計階段加強設計工作的審查，重視建設材料和設備的采購，重視特殊單體工程的裝修標準。上述因素對整個項目的全壽命成本控制乃至全周期政府的回報支出的總額控制起到了關鍵性的作用。
參考文獻：
[1] Zhang,X.Q.and kumaraswamy,M.M.Hong Kong experince in managing BOT Projects. Journal of Construction Management. 2001.2:154~162.
本文作者徐曉維，現(xiàn)就職于中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業(yè)部，文章為作者獨立觀點，不代表中國投資咨詢立場。
