44. 行政機(jī)關(guān)接受上級(jí)機(jī)關(guān)的指令，履行特定職責(zé)義務(wù)的行為，屬于行使職權(quán)的行政行為。公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行上級(jí)機(jī)關(guān)交辦事項(xiàng)的行為提起行政訴訟的，屬于行政訴訟的受案范圍。
案例：（2015）行提字第38號(hào)
楊啟鵬訴遼寧省綏中縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱綏中縣政府）、綏中縣海洋與漁業(yè)局（以下簡(jiǎn)稱綏中縣漁業(yè)局）不履行發(fā)放污染補(bǔ)償款法定職責(zé)一案，大連海事法院于2015年5月25日作出（2015）大海行初字第11—1號(hào)行政裁定，。楊啟鵬不服上訴，遼寧省高級(jí)人民法院于2015年9月23日作出（2015）遼行終字第00195號(hào)行政裁定，。楊啟鵬申請(qǐng)?jiān)賹?，最高人民法院院?015年12月11日作出（2015）行監(jiān)字第1986號(hào)行政裁定，提審本案。
案件基本事實(shí)：2011年6月，康菲石油公司蓬萊19-3油田溢油事故污染到中國(guó)海域，綏中縣海水養(yǎng)殖區(qū)域也在受污染范圍內(nèi)。事故發(fā)生后，農(nóng)業(yè)部代表受損失的漁業(yè)養(yǎng)殖戶與康菲石油公司進(jìn)行談判，達(dá)成賠償協(xié)議，康菲公司將賠償款繳付中國(guó)政府，由中國(guó)政府負(fù)責(zé)賠償款的發(fā)放工作。有關(guān)綏中縣漁業(yè)養(yǎng)殖戶的損失賠償款發(fā)放工作，遼寧省海洋與漁業(yè)廳交由綏中縣政府負(fù)責(zé)。2012年6月26日，綏中縣政府作出綏政發(fā)[2012]67號(hào)《關(guān)于印發(fā)綏中縣蓬萊19-3溢油事故賠償補(bǔ)償工作實(shí)施方案的通知》，指定綏中縣漁業(yè)局具體負(fù)責(zé)養(yǎng)殖戶損失申報(bào)審查和賠償款發(fā)放工作。楊啟鵬作為受損養(yǎng)殖戶，申報(bào)了損失賠償，并通過(guò)初審。在領(lǐng)取賠償款之前，楊啟鵬將海域使用證轉(zhuǎn)讓給案外人徐明琨，并將海域使用證原件交給了徐明琨，但未辦理海域使用證過(guò)戶登記手續(xù)。在領(lǐng)取賠償款時(shí)，因未能出具海域使用證原件，綏中縣漁業(yè)局拒絕向楊啟鵬支付賠償款。楊啟鵬遂以綏中縣漁業(yè)局為被告，提起民事訴訟，請(qǐng)求判令綏中縣漁業(yè)局發(fā)放賠償款。案件審理中，綏中縣人民法院依職權(quán)追加徐明琨為第三人，并于2013年11月20日作出（2013）綏民前衛(wèi)初字第00046號(hào)民事判決，責(zé)令綏中縣漁業(yè)局將康菲石油公司支付的賠償款714775.00元發(fā)放給楊啟鵬。徐明琨上訴，葫蘆島市中級(jí)人民法院于2014年5月22日作出（2014）葫民一終字第00023號(hào)民事裁定，以該案不屬于民事訴訟受理范圍為由，裁定撤銷一審民事判決，駁回楊啟鵬的起訴。楊啟鵬申請(qǐng)?jiān)賹彛|寧省高級(jí)人民法院以相同理由，駁回其再審申請(qǐng)。楊啟鵬提起本案訴訟，請(qǐng)求責(zé)令綏中縣政府、綏中縣漁業(yè)局履行發(fā)放污染賠償款的法定職責(zé)。
一審裁定認(rèn)為：依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條及第六條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。綏中縣政府與遼寧省海洋與漁業(yè)廳約定，由綏中縣政府負(fù)責(zé)污染賠償款的發(fā)放、綏中縣漁業(yè)局具體實(shí)施發(fā)放的行為，均不屬于行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)作出的行政行為。本案不屬于行政訴訟受案范圍。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第（四）項(xiàng)及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回楊啟鵬的起訴。
二審裁定認(rèn)為：綏中縣政府負(fù)責(zé)發(fā)放污染賠償款、綏中縣漁業(yè)局具體實(shí)施發(fā)放的行為，并非法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)的行政管理職責(zé)，楊啟鵬的訴訟請(qǐng)求不屬于行政訴訟受案范圍，一審裁定駁回其起訴并無(wú)不當(dāng)。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。
楊啟鵬申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1、本案屬于行政訴訟受案范圍。綏中縣政府制定并實(shí)施海域污染賠償款發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和范圍的行為，是對(duì)楊啟鵬增設(shè)權(quán)利義務(wù)的行政行為；綏中縣漁業(yè)局履行發(fā)放賠償款的行為是一種既有民事又有行政的受托行為，是可訴的行政行為。2、一、二審認(rèn)定事實(shí)不清。楊啟鵬在康菲溢油污染期間，既實(shí)際養(yǎng)殖又合法持證，符合取得污染賠償款的條件，綏中縣漁業(yè)局拒絕將賠償款發(fā)放給楊啟鵬錯(cuò)誤。3、本案已經(jīng)生效民事裁定認(rèn)定為行政案件，二審裁定駁回起訴錯(cuò)誤。請(qǐng)求：撤銷一、二審裁定，指令大連海事法院繼續(xù)審理。
綏中縣政府答辯稱：1、楊啟鵬不符合康菲溢油事故賠償款發(fā)放的條件，無(wú)權(quán)請(qǐng)求發(fā)放賠償款。2、本案不屬于行政訴訟的受案范圍。綏中縣漁業(yè)局是受綏中縣政府的委托代為發(fā)放賠償款，不屬于在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)的行政行為。
綏中縣漁業(yè)局答辯意見(jiàn)與綏中縣政府一致。
最高人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，本案焦點(diǎn)問(wèn)題有二項(xiàng)：1、綏中縣政府、綏中縣漁業(yè)局發(fā)放賠償款的行為是否是行政行為，是否屬于行政訴訟受案范圍；2、一、二審行政裁定與生效民事裁定相抵觸是否應(yīng)予以糾正。
一、關(guān)于發(fā)放賠償款的行為性質(zhì)問(wèn)題。
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。也就是說(shuō)，公民、法人或者其他組織認(rèn)為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行政行為，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，因康菲公司漏油事故造成海面污染，給中國(guó)漁業(yè)養(yǎng)殖戶造成巨大損害。為充分保障受損漁業(yè)養(yǎng)殖戶的合法權(quán)益，簡(jiǎn)化賠償程序，提高賠償效率，中國(guó)政府代表受損失漁業(yè)養(yǎng)殖戶與康菲石油公司就污染損失賠償問(wèn)題進(jìn)行談判。中國(guó)政府受托談判行為，是行使平等民事主體之間民事權(quán)利的行為。達(dá)成賠償協(xié)議后，康菲公司將賠償款繳付中國(guó)政府，有關(guān)綏中縣漁業(yè)養(yǎng)殖戶的賠償款發(fā)放工作，遼寧省海洋與漁業(yè)廳交綏中縣政府辦理，并由綏中縣漁業(yè)局具體負(fù)責(zé)實(shí)施。上述行政機(jī)關(guān)的行為系履行上級(jí)機(jī)關(guān)交辦事項(xiàng)的行政行為，直接影響當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)益，當(dāng)事人可以提起行政訴訟。一、二審法院以“不屬于行政訴訟的受案范圍”為由，裁定不予受理，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。
二、本案一、二審行政裁定與生效民事裁定相抵觸的問(wèn)題。
《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第七十條規(guī)定：“生效的人民法院裁判文書(shū)或者仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書(shū)確認(rèn)的事實(shí)，可以作為定案依據(jù)。但是如果發(fā)現(xiàn)裁判文書(shū)或者裁決文書(shū)認(rèn)定的事實(shí)有重大問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，通過(guò)法定程序予以糾正后恢復(fù)訴訟?！北景钢?，（2014）葫民一終字第00023號(hào)生效民事裁定認(rèn)為，綏中縣政府制定賠償款發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、綏中縣漁業(yè)局發(fā)放賠償款的行為，是依附在行政權(quán)力之下的職權(quán)行為，與賠償請(qǐng)求人之間的主體地位不平等，不屬于民事案件受案范圍，據(jù)此駁回楊啟鵬提起的民事訴訟。楊啟鵬根據(jù)生效民事裁定，提起本案行政訴訟。在生效民事裁定已經(jīng)將綏中縣政府、綏中縣漁業(yè)局的行為定性為行政行為，駁回楊啟鵬的民事訴訟起訴，生效民事裁定尚未被依法撤銷的情況下，一、二審又以本案“不屬于行政訴訟的受案范圍”為由，裁定駁回楊啟鵬的起訴，與生效的民事裁定相抵觸。即便本案一、二審認(rèn)為楊啟鵬請(qǐng)求綏中縣政府、綏中縣漁業(yè)局發(fā)放賠償款的訴訟應(yīng)當(dāng)屬于民事訴訟理由成立，也應(yīng)當(dāng)中止本案審理，通過(guò)審判監(jiān)督程序，撤銷生效民事裁定后，才能裁定駁回楊啟鵬的起訴。一、二審裁定違反司法解釋規(guī)定，審判程序違法，依法應(yīng)予糾正。
綜上，綏中縣政府和綏中縣漁業(yè)局接受上級(jí)政府的指令發(fā)放賠償款的行為，屬于行使職權(quán)的行政行為，一、二審行政裁定認(rèn)為該行為不是行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍，駁回楊啟鵬的起訴不當(dāng)，且與生效民事裁定直接相抵觸，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予以糾正。楊啟鵬起訴符合法定起訴條件，依法應(yīng)當(dāng)予以受理。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第（二）項(xiàng)，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七十六條第一款的規(guī)定，裁定如下：一、撤銷遼寧省高級(jí)人民法院（2015）遼行終字第00195號(hào)行政裁定、撤銷大連海事法院（2015）大海行初字第11-1號(hào)行政裁定；二、指令大連海事法院繼續(xù)審理。
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