【裁判要旨】
必須進(jìn)行招投標(biāo)而未進(jìn)行招投標(biāo)的建設(shè)施工合同因違反法律強(qiáng)制性規(guī)定而無效，若雙方當(dāng)事人在合同中明確約定以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)，即便合同無效，仍應(yīng)尊重雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，按照審計(jì)機(jī)關(guān)依法作出的審計(jì)結(jié)論進(jìn)行結(jié)算。
【案情】
上訴人（原審原告）：重慶兩江新區(qū)水土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)投資有限公司（以下簡稱兩江公司）。
被上訴人（原審被告）：河南萬綠園林股份有限公司成都分公司（以下簡稱河南萬綠成都分公司）。
2011年9月2日，兩江公司與河南萬綠成都分公司簽訂了兩江新區(qū)云漢大道道路景觀工程（北段）施工合同，約定：“兩江公司將云漢大道道路景觀工程（北段）發(fā)包給河南萬綠成都分公司進(jìn)行施工，合同價(jià)暫定5700萬元，最終以相關(guān)審計(jì)單位審定金額為準(zhǔn)?！竟こ探Y(jié)算總額按審計(jì)的審定金額執(zhí)行。已付工程款實(shí)行多退少補(bǔ)。”之后兩江公司與河南萬綠成都分公司又簽訂了兩江新區(qū)云漢大道道路景觀工程（北段）補(bǔ)充協(xié)議，主要對(duì)兩江新區(qū)云漢大道道路景觀工程（北段）施工合同中苗木部分的價(jià)格內(nèi)容進(jìn)行了修改。
2011年12月20日涉案工程完工，2014年1月17日，河南萬綠成都分公司將涉案工程全部移交給兩江公司。之后，重慶市審計(jì)局對(duì)涉案工程審定金額為36065299.47元。2016年3月4日，兩江公司向河南萬綠成都分公司發(fā)出要求立即退還多計(jì)工程款的函，要求河南萬綠成都分公司在2016年3月18日16：00前退還超付工程款人民幣9534700元，但未果。兩江公司遂起訴河南萬綠成都分公司，要求退還超付工程款5730423.15元，并支付資金占用損失，其余工程款另行結(jié)算。
【審判】
重慶市北碚區(qū)人民法院認(rèn)為，單憑審計(jì)報(bào)告中的審定金額不足以直接采信作為雙方合同結(jié)算價(jià)款，故對(duì)于兩江公司主張以審定金額作為工程結(jié)算價(jià)款進(jìn)而要求河南萬綠成都分公司返還超付工程款的訴訟請(qǐng)求不予支持。遂判決駁回原告兩江公司的訴訟請(qǐng)求。原審判決后，兩江公司不服，提起上訴。
重慶市第一中級(jí)人民法院審理認(rèn)為，案涉工程系全部使用國有資金，屬于必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，但涉案工程并未進(jìn)行招標(biāo)，因此兩江公司與河南萬綠成都分公司簽訂的兩江新區(qū)云漢大道道路景觀工程（北段）施工合同及兩江新區(qū)云漢大道景觀工程（北段）補(bǔ)充協(xié)議屬無效合同。本案中涉案工程已竣工驗(yàn)收，雖系發(fā)包人請(qǐng)求承包人按合同約定返還多支付的工程款，但其仍符合最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第2條之立法本意，可參照合同約定確定涉案工程的結(jié)算價(jià)款。兩江公司與河南萬綠成都分公司就涉案工程的結(jié)算價(jià)款應(yīng)當(dāng)以審計(jì)機(jī)關(guān)的審定金額予以確定，已付工程款實(shí)行多退少補(bǔ)。遂判決：“一、撤銷重慶市北碚區(qū)人民法院（2016）渝0109民初3377號(hào)民事判決；二、被上訴人河南萬綠成都分公司于本判決生效之日起10日內(nèi)返還上訴人兩江新區(qū)工程價(jià)款5730423.15元及資金占用損失（以5730 423.15元為基數(shù)，從2016年3月19日起按中國人民銀行同期同類貸款利率計(jì)算至付清之日止）；三、駁回上訴人兩江公司的其他訴訟請(qǐng)求。
【評(píng)析】
在全部或部分使用國有資金或國家融資項(xiàng)目的建設(shè)施工合同中，常存在業(yè)主方與施工方約定以國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為雙方結(jié)算依據(jù)的現(xiàn)象，而司法實(shí)踐中也常見就是否依據(jù)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論進(jìn)行結(jié)算產(chǎn)生爭議。2001年，在最高人民法院《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問題的電話答復(fù)意見》( 2 0 0 1 民一他字第2號(hào))中明確，在三種條件下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)：一是合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)；二是合同約定不明確；三是合同約定無效。此后，在類似案例中，判斷是否以國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為雙方結(jié)算依據(jù)，基本上均遵循了尊重當(dāng)事人締約本意的原則。但圍繞該問題一直爭議不斷。2017年2月，全國人大法工委致函各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)，要求對(duì)地方性法規(guī)中直接規(guī)定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)，或者規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或合同中要求以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款進(jìn)行清理，適時(shí)予以糾正。雖該函是在立法層面要求不得強(qiáng)制建設(shè)單位和施工單位必須以審計(jì)結(jié)果作為依據(jù)，但也未否定雙方合意采用審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)。這一方面反映出在建筑行業(yè)中此問題熱度不減，另一方面也反映出各方對(duì)此仍有認(rèn)識(shí)的分歧。
本案中，在建設(shè)施工合同無效的前提下，將這種法律適用的分歧襯托得越發(fā)明顯。即建設(shè)施工合同無效，是否還能以雙方當(dāng)事人在合同中明確約定的以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)？一種意見認(rèn)為，合同無效，當(dāng)事人約定以國家機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)的，法院還應(yīng)對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行審查。若審計(jì)報(bào)告有誤，就不應(yīng)作為工程款結(jié)算依據(jù)。另一種意見則認(rèn)為，即便合同無效，仍應(yīng)尊重雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，在審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論未經(jīng)依法撤銷或變更的情況下，不宜在民事審判中對(duì)國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法作出的審計(jì)結(jié)論進(jìn)行審理并作出直接或間接的否定，而應(yīng)當(dāng)按照審計(jì)機(jī)關(guān)依法作出的審計(jì)結(jié)論進(jìn)行結(jié)算。筆者贊同第二種觀點(diǎn)，因?yàn)閷?duì)未依法進(jìn)行招投標(biāo)而無效的建設(shè)施工合同，是否依約將審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)，應(yīng)當(dāng)綜合各種因素審慎判斷。
一、以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)應(yīng)當(dāng)基于當(dāng)事人之間的真實(shí)意思表示
意思表示是指將欲發(fā)生法律效果之意思表示于外的行為。意思表示是民事法律行為的核心。合同行為作為一種典型的雙方民事法律行為，若判斷出合同中的條文是當(dāng)事人表現(xiàn)出來的真實(shí)意愿，那么就表示當(dāng)事人均希望實(shí)現(xiàn)該條文的法律效果,若無其他要素影響，那么法院對(duì)該法律效果也通常予以支持。而意思表示由意思和表示內(nèi)外兩個(gè)不同的要素組成，意思是當(dāng)事人內(nèi)心的主觀意愿，判斷意思表示是否真實(shí)，則只能通過當(dāng)事人呈現(xiàn)于外的表示行為來進(jìn)行判斷。當(dāng)雙方當(dāng)事人對(duì)某一意思進(jìn)行了連續(xù)和一貫的表示行為，就能對(duì)該意思的真實(shí)性進(jìn)行更篤定的判斷。
本案中，雙方當(dāng)事人在簽訂的合同中對(duì)工程暫定價(jià)、進(jìn)度款支付、質(zhì)量保證金、竣工結(jié)算等方面均作出了以審計(jì)機(jī)關(guān)的審定金額作為雙方結(jié)算價(jià)款依據(jù)的明確意思表示。其后，在合同履行過程中，當(dāng)進(jìn)行到審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)階段，河南萬綠成都分公司舉示的各方當(dāng)事人共同向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)出具的兩份情況說明均在陳述意見的同時(shí)，明確表示“最終苗木移栽數(shù)量和金額以審計(jì)組審定結(jié)果為準(zhǔn)”“最終審核價(jià)格以審計(jì)組審定價(jià)格為準(zhǔn)”，即當(dāng)事人雖對(duì)審計(jì)的計(jì)量和計(jì)價(jià)提出了意見，但仍對(duì)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審定金額作出了明確的意思表示。也就是說，在合同簽訂、履行過程中，雙方當(dāng)事人通過一系列連續(xù)和一貫的外在表示行為，對(duì)以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)作出了明確的意思表示，該意思表示是真實(shí)的，雙方均應(yīng)接受該意思表示的約束。
二、合同屬必須招標(biāo)而未招標(biāo)因而無效，當(dāng)合同中結(jié)算條款與具體計(jì)價(jià)條款可能發(fā)生沖突時(shí)，具體適用哪一條款，還應(yīng)基于是否會(huì)明顯損害國家利益等的考量
合同無效代表著對(duì)當(dāng)事人合意的根本性否定，是不生效力情形中的最高級(jí)。而建設(shè)工程施工合同作為一種較為特殊的合同，基于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)及保證工程質(zhì)量的宗旨，最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第2 條規(guī)定了合同無效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，仍可參照合同約定計(jì)算工程價(jià)款。即我國對(duì)建設(shè)工程施工合同判定無效后，并未對(duì)當(dāng)事人合意進(jìn)行根本性的否定。但這也并不簡單意味著建設(shè)工程施工合同無效，按有效處理的原則成立。對(duì)此，筆者認(rèn)為，首先，建設(shè)工程施工合同無效，在法律后果的判斷上仍表明對(duì)當(dāng)事人合意的根本性否定。其次，若建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格，可參照合同約定計(jì)算工程價(jià)款。再次，司法解釋規(guī)定“參照”之意，即表明對(duì)合同約定僅參考并對(duì)照，而如何參考和對(duì)照系法院結(jié)合具體案情予以判斷。最后，當(dāng)無效的建設(shè)施工合同中的結(jié)算條款與具體計(jì)價(jià)條款的約定發(fā)生沖突時(shí)，具體選擇適用哪一條款，還應(yīng)基于適用該條款是否會(huì)損害國家、集體、第三人利益的考量。
本案中，涉案合同及補(bǔ)償協(xié)議因?qū)賾?yīng)當(dāng)招標(biāo)而沒有招標(biāo)的建設(shè)工程合同而無效，該無效的判斷是基于違反了招標(biāo)投標(biāo)法的強(qiáng)制性規(guī)定。因此，從法律后果的判斷首先表明了對(duì)該合同中當(dāng)事人的合意根本性否定，但由于涉案工程已竣工驗(yàn)收合格，所以其仍符合最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第2條之立法本意，可參照合同約定確定涉案工程的結(jié)算價(jià)款。本案中雙方對(duì)合同中以審計(jì)機(jī)關(guān)的審定金額作為結(jié)算依據(jù)的約定是無異議的，但河南萬綠成都分公司認(rèn)為審計(jì)結(jié)果沒有按照補(bǔ)充協(xié)議的計(jì)價(jià)方式來審定。而補(bǔ)充協(xié)議對(duì)本合同進(jìn)行了較大變更，差異部分主要體現(xiàn)在將大部分苗木采購價(jià)由業(yè)主核質(zhì)核價(jià)變更為以采購合同、發(fā)票定價(jià)。因此，在該補(bǔ)充協(xié)議已因應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)而無效的前提下，其還存在因損害國家利益而無效的蓋然性，原因有二：一是涉案合同和補(bǔ)充協(xié)議在簽訂時(shí)規(guī)避了招標(biāo)投標(biāo)法，未受到相應(yīng)監(jiān)管；二是以施工方對(duì)外的采購合同、發(fā)票定價(jià)，不合常理且隨意，與交易習(xí)慣不符。因此，在對(duì)合同計(jì)價(jià)條款、結(jié)算條款、補(bǔ)充協(xié)議計(jì)價(jià)條款因合同無效而對(duì)當(dāng)事人合意進(jìn)行根本性否定后，法院就應(yīng)結(jié)合具體案情進(jìn)行審慎選擇其中一條款作為結(jié)算價(jià)款的參照依據(jù)。而以結(jié)算條款中審計(jì)機(jī)關(guān)的審定金額確定工程價(jià)款，一是有利于彌補(bǔ)簽訂合同及補(bǔ)充協(xié)議時(shí)的監(jiān)管不足，二是未違背雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，符合司法解釋的立法精神，三是有利于平衡各方利益，且不致?lián)p害國家利益。
三、直接適用合同的結(jié)算條款，以審計(jì)機(jī)關(guān)的審定金額作為結(jié)算依據(jù)，在合同條款的解釋和層次效力的判斷上更符合當(dāng)事人本意
廣義的合同解釋是指對(duì)于既已成立的合同確定何為其內(nèi)容的一種作業(yè)；狹義的合同解釋專指有權(quán)解釋，即受理合同糾紛的法院或仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)合同及其相關(guān)資料的含義所作的有法律拘束力的分析和說明。合同解釋的目的仍在于探尋當(dāng)事人真意。因?yàn)?，表達(dá)合同的語言文字往往有多種含義，因合同文本的多層次性及對(duì)未來事實(shí)的不確定性，致使在合同簽訂時(shí)就在文字中埋藏了矛盾和沖突的可能，因此，需要法院或仲裁機(jī)構(gòu)通過合同解釋來判斷當(dāng)事人的合同本意。合同解釋的方法常有文義解釋、整體解釋、目的解釋等。當(dāng)就是否直接適用合同的某一關(guān)鍵條款發(fā)生爭議時(shí)，從合同解釋的角度對(duì)條文本身進(jìn)行剖析，有利于法院作出準(zhǔn)確的判斷。
本案中，當(dāng)事人對(duì)是否直接適用結(jié)算條款即以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)發(fā)生了爭議，筆者認(rèn)為從合同解釋的角度直接適用結(jié)算條款為宜。首先，從文義解釋來看，結(jié)算有總結(jié)清算、核算了解之義，而具體計(jì)價(jià)條款則系對(duì)合同細(xì)化項(xiàng)目的約定。當(dāng)結(jié)算條款與具體計(jì)價(jià)條款發(fā)生沖突時(shí)，適用結(jié)算條款，從文義上可理解對(duì)合同細(xì)化項(xiàng)目進(jìn)行了統(tǒng)總和覆蓋，更接近和符合合同本意。其次，從整體解釋來看，結(jié)算條款處于合同條款的核心位置，關(guān)系到雙方最核心的權(quán)利義務(wù)——工程價(jià)款。而具體計(jì)價(jià)條款在合同條款的層次效力上略低于結(jié)算條款。當(dāng)雙方當(dāng)事人對(duì)合同的核心條款進(jìn)行了明確約定的前提下，直接適用該約定，能夠從合同的總體解讀和各部分的相互關(guān)聯(lián)上進(jìn)一步闡明合同本意。再次，從目的解釋來看，雙方當(dāng)事人在合同中約定以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)，表明雙方明確了對(duì)涉案項(xiàng)目接受審計(jì)結(jié)論，服從審計(jì)監(jiān)督的目的。因此，直接適用該約定符合該目的。
四、在合同因未招標(biāo)而無效，且明確約定以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算價(jià)款的前提下，在民事審判中不宜對(duì)未經(jīng)依法撤銷或變更的審計(jì)結(jié)論作直接或間接的否定
國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法作出的審計(jì)報(bào)告實(shí)質(zhì)系書證，在其真實(shí)性、合法性未經(jīng)依法否定的前提下，若合同中明確約定以審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)報(bào)告中的審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)，結(jié)合建設(shè)工程施工合同因未招標(biāo)而無效的情況，國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)報(bào)告應(yīng)具有關(guān)聯(lián)性。第一，根據(jù)審計(jì)法的第二十二條“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，本案中，涉案項(xiàng)目屬于政府投資的建設(shè)項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)報(bào)告中的審定金額系依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。不管雙方是否在合同中約定以審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審定金額作為雙方結(jié)算依據(jù)，審計(jì)機(jī)關(guān)均要對(duì)涉案項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督并確定審定金額。即該審定金額的作出不是源于雙方當(dāng)事人合意,只是雙方當(dāng)事人在合同中合意采用審計(jì)的審定金額作為雙方結(jié)算的依據(jù)。因此，在合同無效的前提下不宜在民事訴訟中審查審計(jì)結(jié)論的審計(jì)依據(jù)、審減金額、審計(jì)過程。第二，國家審計(jì)結(jié)論作為國家審計(jì)監(jiān)督行政行為的產(chǎn)物，具有較高的證明效力，在合同無效，雙方明確約定以審計(jì)機(jī)關(guān)的審定金額作為結(jié)算價(jià)款的前提下，且該審計(jì)結(jié)論未經(jīng)依法撤銷或變更，不采信該審計(jì)結(jié)論缺乏充分的事實(shí)和法律依據(jù)。第三，本案中若允許河南萬綠成都分公司對(duì)工程價(jià)款按無效的補(bǔ)充協(xié)議約定進(jìn)行鑒定或者對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行審核，則在審計(jì)結(jié)論未被依法撤銷或變更的情況下，存在著新的鑒定結(jié)論作出的依據(jù)仍系無效之約定，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致就同一工程的結(jié)算價(jià)款出現(xiàn)兩個(gè)不同具體金額的結(jié)論，有違法制標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。第四，根據(jù)審計(jì)法、《審計(jì)法實(shí)施條例》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，當(dāng)事人若對(duì)審計(jì)結(jié)論不認(rèn)可，具有合法的救濟(jì)渠道。第五，根據(jù)審計(jì)法第三條“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的職權(quán)和程序，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”之規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)作出審計(jì)結(jié)論有其獨(dú)有的法律規(guī)則和程序設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督之目的，當(dāng)建設(shè)施工合同因未招標(biāo)而無效的情況下，若在民事訴訟中僅憑平等民事主體間的對(duì)抗就直接或間接否定審計(jì)結(jié)論，則有失客觀公正，且存在損害國家利益之可能。
案號(hào)：（2016）渝0109民初3377號(hào)（2017）渝01民終5550號(hào)
（作者：方劍磊 單位：重慶市第一中級(jí)人民法院）
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