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農(nóng)村土地綜合整治作為解決社會經(jīng)濟發(fā)展過程中鄉(xiāng)村土地利用問題的重要舉措，關(guān)系著鄉(xiāng)村地區(qū)人口、土地、產(chǎn)業(yè)等核心發(fā)展要素的轉(zhuǎn)型重構(gòu)，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和國土空間優(yōu)化重組的關(guān)鍵。文章構(gòu)建農(nóng)村土地綜合整治與鄉(xiāng)村全面振興的銜接框架，以“農(nóng)村土地綜合整治—'三生’空間優(yōu)化—鄉(xiāng)村全面振興”為邏輯主線，揭示農(nóng)村土地綜合整治與“三生”空間優(yōu)化的作用關(guān)系，指出農(nóng)村土地綜合整治、鄉(xiāng)村“三生”空間重組、鄉(xiāng)村全面振興三者具有緊密的邏輯與銜接關(guān)系，其傳導(dǎo)機制在于以農(nóng)村土地綜合整治推動鄉(xiāng)村“三生”空間優(yōu)化重組，進而促進鄉(xiāng)村的全面振興，并從土地功能、結(jié)構(gòu)和要素等維度探索國土空間整治助力鄉(xiāng)村振興的耦合機制。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地綜合整治；“三生”空間；土地利用；鄉(xiāng)村空間轉(zhuǎn)型；鄉(xiāng)村振興

[文章編號] 1006-0022(2023)05-0012-07

[中圖分類號] TU981

[文獻標識碼] A

[引文格式] 林元城，楊忍，葛語思．農(nóng)村土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯與傳導(dǎo)機制[J]．規(guī)劃師，2023(5)：12-18．

0?引言

土地作為人類主要社會經(jīng)濟活動的重要空間載體，其利用方式、空間結(jié)構(gòu)及組織模式等關(guān)系著區(qū)域和國家的發(fā)展轉(zhuǎn)型。然而，在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景下，我國城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的土地利用方式、利用效率和制度體系存在巨大差異，導(dǎo)致在城鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展面臨諸多難題，這嚴重阻礙了城鄉(xiāng)的融合與協(xié)調(diào)發(fā)展。大量鄉(xiāng)村地區(qū)面臨農(nóng)用地撂荒、建設(shè)用地空廢、宅基地閑置和生態(tài)環(huán)境惡化等困境，出現(xiàn)了耕地破碎化、生產(chǎn)和生活空間無序化、產(chǎn)業(yè)低端化以及生態(tài)功能退化等問題，這些也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化亟待解決的核心問題。圍繞鄉(xiāng)村農(nóng)用地、建設(shè)用地及生態(tài)環(huán)境的整治建設(shè)和制度改革，成為推動鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型及解決各類“鄉(xiāng)村病”的關(guān)鍵。2017年以來，隨著鄉(xiāng)村振興作為國家戰(zhàn)略在全國范圍內(nèi)實施開展，圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傮w目標，我國鄉(xiāng)村建設(shè)逐步進入以有序推進鄉(xiāng)村人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境提升和產(chǎn)業(yè)體系、治理模式轉(zhuǎn)型為核心內(nèi)容，以實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間(“三生”空間)融合協(xié)調(diào)為目標的新發(fā)展階段。

鄉(xiāng)村土地作為社會生產(chǎn)的基本要素，不僅是農(nóng)民最根本的生存資料，還是農(nóng)村實現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型的物質(zhì)資本，在推動鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程中起著關(guān)鍵作用。統(tǒng)籌推動鄉(xiāng)村土地資源的有效利用，促進農(nóng)村地區(qū)“三生”空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織的全面振興。2019年以來，針對城鄉(xiāng)土地利用、空間管控和土地整治等方面存在的問題，國家開展了國土空間規(guī)劃和全域土地綜合整治工作，旨在通過科學(xué)合理的空間規(guī)劃、土地整治等實現(xiàn)國土空間的優(yōu)化調(diào)整，推動可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合及鄉(xiāng)村振興。從本質(zhì)上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的國土空間規(guī)劃、農(nóng)村土地綜合整治、鄉(xiāng)村振興三者在目標上具有一致性，均以改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件、打造高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境為核心目標。其中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃為依據(jù)的農(nóng)村土地綜合整治是解決鄉(xiāng)村土地問題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展與振興的重要舉措，其以土地資源整理為立足點，通過農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)等實現(xiàn)鄉(xiāng)村“三生”空間的優(yōu)化提升，對助推鄉(xiāng)村全面可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

隨著我國土地利用重點問題與發(fā)展目標的變化，農(nóng)村土地綜合整治的功能、內(nèi)涵不斷豐富，與國家重大發(fā)展戰(zhàn)略間的內(nèi)在聯(lián)系也在不斷加強。農(nóng)村土地綜合整治以鄉(xiāng)村地域為主要對象，按照國土空間規(guī)劃確定的目標和用途，以土地整理復(fù)墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，對田、水、路、林、村等進行綜合整治。新時期，農(nóng)村土地綜合整治被賦予了更多的內(nèi)涵與意義，并要求其與鄉(xiāng)村振興、國土空間生態(tài)修復(fù)等進行銜接。有部分學(xué)者從“人、地、業(yè)、權(quán)”多要素協(xié)同重組、統(tǒng)籌權(quán)衡城鄉(xiāng)土地利用配置間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)、鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的“要素—結(jié)構(gòu)—功能”機制與土地多功能性的關(guān)聯(lián)、鄉(xiāng)村空間重構(gòu)等視角探究了農(nóng)村土地綜合整治與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。然而，農(nóng)村土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯與傳導(dǎo)機制仍需進一步理清，農(nóng)村土地綜合整治與國土空間優(yōu)化、鄉(xiāng)村全面振興的銜接框架有待建構(gòu)。基于此，本文以鄉(xiāng)村“三生”空間為核心落腳點，遵循“農(nóng)村土地綜合整治—'三生’空間優(yōu)化—鄉(xiāng)村全面振興”的邏輯主線，揭示農(nóng)村土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯與傳導(dǎo)機制，以期為鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村空間規(guī)劃提供科學(xué)指導(dǎo)與借鑒。

1　農(nóng)村土地綜合整治與鄉(xiāng)村振興的銜接框架

20世紀90年代以來，我國快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化促使城鄉(xiāng)要素的流動、重組及交互作用不斷增強，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會和空間組織發(fā)生轉(zhuǎn)型重構(gòu)，加快了農(nóng)村人地關(guān)系重構(gòu)及土地利用的轉(zhuǎn)型。同時，農(nóng)村“三生”空間發(fā)生巨變，出現(xiàn)土質(zhì)退化、農(nóng)用地撂荒、建設(shè)用地空廢化、水土污染等問題，直接影響了鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。隨著2017年國家開始實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，圍繞人口、土地和產(chǎn)業(yè)等的一系列鄉(xiāng)村建設(shè)活動和農(nóng)村制度改革廣泛開展。其中，農(nóng)村土地整治作為解決鄉(xiāng)村發(fā)展中土地問題的重要舉措，為優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)土地資源配置、推進鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了有力支撐。以2019年12月自然資源部在全國范圍內(nèi)組織開展全域土地綜合整治試點工作為標志，我國農(nóng)村土地整治由此進入系統(tǒng)綜合的新階段。

農(nóng)村土地綜合整治、鄉(xiāng)村“三生”空間重組、鄉(xiāng)村全面振興三者具有緊密的邏輯與銜接關(guān)系(圖1)，其傳導(dǎo)機制為以農(nóng)村土地綜合整治推動鄉(xiāng)村“三生”空間優(yōu)化重組，進而促進鄉(xiāng)村的全面振興。農(nóng)村土地綜合整治打破了以往農(nóng)村土地整治以土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升為主要內(nèi)容的局限，以更加全面綜合的視角審視農(nóng)村土地整治的社會、文化功能以及生態(tài)服務(wù)價值，強調(diào)鄉(xiāng)村土地、人口、產(chǎn)業(yè)等關(guān)鍵要素的聯(lián)動效應(yīng)，這與鄉(xiāng)村振興的多重目標相契合。農(nóng)村土地綜合整治以鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)，從區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)交互的視角出發(fā)，對鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)中的要素進行綜合整治，以資源整合的方式實現(xiàn)土地利用效益提升、鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)融合發(fā)展?？傊?，農(nóng)村土地綜合整治是在鄉(xiāng)村地域范圍內(nèi)，以科學(xué)合理的國土空間規(guī)劃為前提，通過農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)等對農(nóng)村山水林田湖草沙全要素進行綜合整治，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間格局，革新農(nóng)村生產(chǎn)方式、改善生活環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量，并通過土地功能優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整和要素整合實現(xiàn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用、存量盤活和布局優(yōu)化，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、人居環(huán)境提升、生態(tài)環(huán)境改善和文化價值挖掘，助推鄉(xiāng)村全面振興的綜合性活動。此外，農(nóng)村土地綜合整治還注重增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量以保障糧食安全，以及協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村資源、均衡城鄉(xiāng)發(fā)展。

2　農(nóng)村土地綜合整治與“三生”空間重組的作用關(guān)系

農(nóng)村土地綜合整治的重要目標是對鄉(xiāng)村地域進行全要素管控和整治，實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村土地綜合整治與鄉(xiāng)村“三生”空間重組的作用關(guān)系具體表現(xiàn)為農(nóng)用地整理推動生產(chǎn)空間集約高效、建設(shè)用地整理促進生活空間宜居適度、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)實現(xiàn)生態(tài)空間優(yōu)化及綠色可持續(xù)發(fā)展(圖2)。

2.1　農(nóng)用地整理與生產(chǎn)空間轉(zhuǎn)變

長期以來，鄉(xiāng)村地區(qū)面臨耕地碎片化、數(shù)量減少、質(zhì)量下降、廢棄撂荒、“非農(nóng)化”、“非糧化”，以及生產(chǎn)空間效益低、主體缺失、中大型項目難以落地等問題，阻礙了鄉(xiāng)村振興。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報，截至2019年底，我國耕地面積為19.18億畝(1畝≈666.67?m²)，與2009年第二次全國國土調(diào)查的數(shù)據(jù)相比減少了1.13億畝，人均耕地面積為1.36畝，同比減少了10.53％，這表明作為食物供給載體的生產(chǎn)空間的保障性功能受到?jīng)_擊。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報，2016年底全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員約3.14億人，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員不足0.13億，僅占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員總數(shù)的4.14％。此外，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，耕地非糧化及農(nóng)用地非農(nóng)化等現(xiàn)象日益突出，甚至威脅到了永久基本農(nóng)田保護區(qū)。由此，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元進行農(nóng)用地整理和空間騰挪，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間優(yōu)化布局與調(diào)整的重要路徑。農(nóng)用地整理具體包括耕地整理以及林、園、草等其他農(nóng)用地整理，重點圍繞高標準農(nóng)田建設(shè)、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升、耕地后備資源開發(fā)和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作展開，其目的是通過統(tǒng)籌新增耕地布局和調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)耕地數(shù)量與質(zhì)量提升、農(nóng)用地集中連片及農(nóng)田生態(tài)環(huán)境改善，促進生產(chǎn)空間的集約化、高效化轉(zhuǎn)型。

鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)、為人類提供農(nóng)產(chǎn)品的國土空間，其關(guān)系著國家糧食安全。農(nóng)用地整理直接作用于鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間，對鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間的效率、類型及發(fā)展模式等產(chǎn)生深刻影響。一方面，農(nóng)用地整理從數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)3個方面分析新增耕地的開發(fā)潛力及耕地改造的可行性，然后通過農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和耕地質(zhì)量改造工程實現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間的提質(zhì)增效。在耕地數(shù)量增加、土地質(zhì)量改善及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化的共同作用下，鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和糧食保障功能得到強化，空間生產(chǎn)能力和效率得到提升。在農(nóng)用地整理過程中應(yīng)堅持永久基本農(nóng)田保護與耕地總體數(shù)量不減少的原則，防止為社會提供物質(zhì)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間進一步萎縮。另一方面，農(nóng)用地整理強調(diào)耕地的集中性和土地的平整，著力解決農(nóng)用地碎片化及分散化等問題，在空間格局及農(nóng)用地分布方面為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的適度規(guī)?；瘎?chuàng)造條件。農(nóng)用地去碎片化為生產(chǎn)空間的集約高效轉(zhuǎn)型提供了支撐，同時也促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)朝著園區(qū)化的趨勢發(fā)展(如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園和創(chuàng)意園等)，提高了空間生產(chǎn)能力及農(nóng)業(yè)專業(yè)化程度。此外，農(nóng)用地的分類整理也為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能分區(qū)提供了助力，以糧食、蔬果等重要或特色農(nóng)產(chǎn)品供給為優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)分區(qū)得以顯現(xiàn)，進而強化了生產(chǎn)空間的適宜性、提高了生產(chǎn)效率。

2.2　建設(shè)用地整理與生活空間重組

全球城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍規(guī)律主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加、農(nóng)村建設(shè)用地減少，同時農(nóng)村耕地增加。然而，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展所呈現(xiàn)的特點卻與之相悖：鄉(xiāng)村人口向城市集聚導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口持續(xù)減少，而農(nóng)村建設(shè)用地卻呈現(xiàn)增長態(tài)勢。根據(jù)第七次全國人口普查公報和第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報，2010—2020年我國鄉(xiāng)村人口從6.74億減少到5.10億，減少了24.33％(約1.64億人)；2009—2019年村莊建設(shè)用地從2.77億畝增長到3.29億畝，增長了18.77％。在鄉(xiāng)村“人減地增”的背景下，農(nóng)村建設(shè)用地空廢化、閑置及低效利用問題突出，阻礙了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級以及鄉(xiāng)村人居環(huán)境的優(yōu)化，尤其是對鄉(xiāng)村生活空間的舒適性及協(xié)調(diào)性產(chǎn)生了負面影響。建設(shè)用地整理包括農(nóng)村宅基地整理、工礦廢棄地整理和低效閑置建設(shè)用地整理，主要通過調(diào)整建設(shè)用地的規(guī)模、位置、利用模式等優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，通過分析鄉(xiāng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾的潛力，盤活建設(shè)用地并使之規(guī)模減量化，提升農(nóng)村建設(shè)用地的空間效益和集約化水平，以支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)融合以及人居環(huán)境改善。農(nóng)村建設(shè)用地整理統(tǒng)籌農(nóng)民住宅、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等各類建設(shè)用地，對豐富生活空間的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、優(yōu)化生活空間的布局結(jié)構(gòu)、提升生活空間的效益及節(jié)約集約化程度有著重要的推動作用。

鄉(xiāng)村生活空間是以社會生活為主導(dǎo)、以農(nóng)村居民點為主體、以為農(nóng)村居民提供生產(chǎn)生活服務(wù)為主要功能的國土空間，其涉及農(nóng)村居民的居住、就業(yè)、休閑、消費和娛樂等空間，是村民進行社會經(jīng)濟活動的空間集合。農(nóng)村建設(shè)用地整理旨在通過調(diào)整建設(shè)用地布局、結(jié)構(gòu)和利用模式來提高建設(shè)用地的利用效率、推動工礦廢棄地的復(fù)用，促進農(nóng)村低效閑置建設(shè)用地的盤活再利用，重構(gòu)鄉(xiāng)村生活空間的格局，提高生活空間的舒適性及效益性。宅基地整理作為農(nóng)村建設(shè)用地整理的重要內(nèi)容，其目的是整治閑置、荒廢及老舊的農(nóng)村居民點，在落實“一戶一宅”政策的基礎(chǔ)上對宅基地進行綜合管控，引導(dǎo)宅基地建設(shè)規(guī)范化與標準化，使居民生活空間尺度適宜與布局協(xié)調(diào)。工礦廢棄地整理以盤活農(nóng)村閑置空廢的建設(shè)用地為導(dǎo)向，按照規(guī)模集中、管控布局的要求，將工礦廢棄地合理改造為服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的建設(shè)用地，如農(nóng)村旅游用地、電子商務(wù)用地、新型農(nóng)業(yè)企業(yè)用地等，以支持農(nóng)村地區(qū)新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，進而提升生活空間的利用效率和活力。農(nóng)村地區(qū)的低效閑置建設(shè)用地不僅在土地利用層面影響了空間生產(chǎn)價值、功能的變現(xiàn)，還對鄉(xiāng)村景觀、人居環(huán)境的協(xié)調(diào)性和美觀性產(chǎn)生了負面影響，阻礙了宜居、宜業(yè)的“和美鄉(xiāng)村”建設(shè)。對低效閑置建設(shè)用地的整理可參考城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤政策，整理騰挪的建設(shè)用地指標優(yōu)先滿足村鎮(zhèn)建設(shè)需求，節(jié)余部分可在縣區(qū)、省市范圍內(nèi)有償轉(zhuǎn)移，在價值實現(xiàn)的同時形成相對集中、集約高效的鄉(xiāng)村建設(shè)用地格局，推動生活空間的人性化和多樣化，營造便捷、舒適、和諧的生活環(huán)境。

2.3　鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)與生態(tài)空間優(yōu)化

在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的綜合作用下，鄉(xiāng)村地域受到人口、資本和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的影響，農(nóng)村建設(shè)用地迅速增加，產(chǎn)業(yè)向工業(yè)化、商業(yè)化轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生態(tài)空間持續(xù)萎縮、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，加劇了資源承載壓力，農(nóng)業(yè)、工業(yè)及商業(yè)生產(chǎn)活動過程中使用的農(nóng)藥、化肥和產(chǎn)生的廢水等對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了負面影響，農(nóng)村水土環(huán)境污損化現(xiàn)象嚴重。在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量普遍下降的背景下，農(nóng)村耕地質(zhì)量亦呈現(xiàn)下降趨勢，根據(jù)2021年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報，全國耕地質(zhì)量平均等級為4.76等，中等地及低等地占比接近70％。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量，關(guān)系著城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，因此保護、修復(fù)及提升生態(tài)空間可為國家糧食安全提供保障。鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)是針對農(nóng)村地區(qū)存在的環(huán)境問題開展的整治工程，其按照山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理要求，強調(diào)鄉(xiāng)村系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理，優(yōu)化及調(diào)整生態(tài)用地布局、恢復(fù)及增強鄉(xiāng)村生態(tài)功能、保護鄉(xiāng)村自然生態(tài)景觀，確保農(nóng)村地區(qū)生態(tài)保護紅線不突破，提高生物多樣性、自然災(zāi)害防御能力及鄉(xiāng)村系統(tǒng)的韌性。鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)是鄉(xiāng)村生態(tài)空間優(yōu)化提升的治理過程，不僅包括農(nóng)田生態(tài)環(huán)境治理、礦山環(huán)境治理、歷史遺留損毀土地治理，還包括河湖濕地整治、沿江沿河流域生態(tài)保護和地質(zhì)災(zāi)害綜合防治等，為鄉(xiāng)村生態(tài)空間的綠色可持續(xù)發(fā)展提供保障。

鄉(xiāng)村生態(tài)空間是以提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)為主要功能、具有自然屬性和特征的國土空間，主要發(fā)揮維持鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的作用，為鄉(xiāng)村居民生存提供基礎(chǔ)性自然條件和生態(tài)效用。鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)基于整治區(qū)域歷史以及當下的生態(tài)環(huán)境狀況，立足生態(tài)系統(tǒng)和場所功能，首先關(guān)注農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復(fù)，將作為人造景觀的農(nóng)田視為生態(tài)空間的組成部分，強化生態(tài)空間的整體性，以系統(tǒng)的視角處理生態(tài)空間中各要素的關(guān)系。其次，關(guān)注生態(tài)網(wǎng)絡(luò)連通性和生態(tài)廊道建設(shè)，修復(fù)和改善鄉(xiāng)村生態(tài)空間的格局與連通性，增強生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能；對鄉(xiāng)村河流、水庫、地下水等水體進行修復(fù)和治理，并劃定鄉(xiāng)村林地的保護紅線，優(yōu)化鄉(xiāng)村水系、林網(wǎng)等生態(tài)空間的格局。鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)措施還包括增加林地、草地面積，合理復(fù)綠工礦廢棄土地及歷史遺留損毀土地，劃定生態(tài)敏感區(qū)及生態(tài)保育區(qū)等，這些舉措有利于提高鄉(xiāng)村生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)防御自然災(zāi)害的能力，不僅顯化了鄉(xiāng)村生態(tài)空間的價值，還增強了鄉(xiāng)村生態(tài)空間的穩(wěn)定性、抗風(fēng)險能力和可持續(xù)性。

3　國土空間優(yōu)化與鄉(xiāng)村全面振興的耦合機制

作為協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村人地關(guān)系的一種手段，農(nóng)村土地綜合整治具有優(yōu)化土地功能、調(diào)整空間結(jié)構(gòu)和整合要素資源等作用，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境改善、生態(tài)質(zhì)量提升、文化價值顯現(xiàn)及空間治理等具有重要作用。因此，國土空間的優(yōu)化直接關(guān)系著鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型發(fā)展，是鄉(xiāng)村地區(qū)開展經(jīng)濟、社會、政治和文化活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，有力推動了鄉(xiāng)村全面振興(圖3)。

3.1　土地功能優(yōu)化重塑鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類型與發(fā)展模式

與以往農(nóng)村土地整治聚焦于耕地數(shù)量和質(zhì)量提升、強調(diào)經(jīng)濟建設(shè)、側(cè)重生產(chǎn)功能不同，農(nóng)村土地綜合整治更加關(guān)注鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地功能、人口發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級間的互動機制，強調(diào)農(nóng)村土地的多功能性，推動土地從單一的生產(chǎn)功能向集生產(chǎn)、社會、文化和生態(tài)等功能于一體轉(zhuǎn)變。在農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理及鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)的共同作用下，耕地、建設(shè)用地、草地、林地等得到整合利用，農(nóng)村土地不僅可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還能為工業(yè)、商業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)提供發(fā)展空間。土地利用的多樣化推動著農(nóng)村土地功能的優(yōu)化調(diào)整，使農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會就業(yè)、文化傳播及生態(tài)服務(wù)等功能得到增強，重塑鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類型與發(fā)展模式，促使農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電子商務(wù)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等各類鄉(xiāng)村工業(yè)和商業(yè)業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，推動了鄉(xiāng)村土地價值增值，促使業(yè)態(tài)朝著多元融合的趨勢發(fā)展。

農(nóng)用地整理通過提升耕地數(shù)量和質(zhì)量、加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及推動農(nóng)用地規(guī)?；s化等，增強了土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，為高質(zhì)量農(nóng)業(yè)發(fā)展與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，同時也為國家糧食安全、國土空間優(yōu)化等提供了支撐和保障。此外，耕地、園地、林地、草地及養(yǎng)殖水面等農(nóng)用地的集中連片化為城市資本下鄉(xiāng)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，進而更好地釋放了農(nóng)用地的生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿?，提升了農(nóng)村土地利用價值。建設(shè)用地整理為鄉(xiāng)村工業(yè)和商業(yè)發(fā)展提供了可用的土地，使原本閑置廢棄的工礦用地和宅基地等得到重新利用，豐富了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，并為鄉(xiāng)村居民提供了更多的就業(yè)崗位，土地的社會就業(yè)功能得以彰顯。尤其是通過農(nóng)村土地綜合整治形成的鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)觀光等服務(wù)業(yè)吸引了大量村民參與，與之配套的零售、餐飲等行業(yè)興起，農(nóng)村土地保障社會民生的功能得以實現(xiàn)。鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)一方面關(guān)注鄉(xiāng)村生態(tài)空間的優(yōu)化，增強林地、草地、濕地、水域等自然環(huán)境的生態(tài)功能；另一方面也注重對鄉(xiāng)村風(fēng)貌和景觀的保護及修復(fù)，通過協(xié)調(diào)人文景觀與自然景觀，形成以旅游景點、廟宇、文化設(shè)施及文化遺產(chǎn)等為具象表征的文化功能。鄉(xiāng)村作為區(qū)別于城市的異質(zhì)性景觀，其生態(tài)和文化功能是吸引外來游客、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的關(guān)鍵，是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的環(huán)境基礎(chǔ)。總之，農(nóng)村土地功能優(yōu)化為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了支撐，兼具生產(chǎn)、社會、文化和生態(tài)功能的農(nóng)村土地為豐富鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)、延伸產(chǎn)業(yè)鏈、打造優(yōu)質(zhì)化及專業(yè)化產(chǎn)業(yè)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.2　空間結(jié)構(gòu)重組提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境與治理效率

農(nóng)村土地綜合整治通過“三生”空間結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民生計結(jié)構(gòu)等的優(yōu)化重組，推動了鄉(xiāng)村人居環(huán)境及治理的轉(zhuǎn)型提升。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，大量鄉(xiāng)村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)主體老弱化及土地閑置撂荒，大量農(nóng)用地及建設(shè)用地日益空廢化。同時，部分農(nóng)村地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護，導(dǎo)致生態(tài)空間遭到擠占和破壞，生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間結(jié)構(gòu)失衡。土地利用結(jié)構(gòu)的不合理限制了農(nóng)民生計模式及產(chǎn)業(yè)類型的擴展和豐富，導(dǎo)致農(nóng)民生計結(jié)構(gòu)單一、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不完善，阻礙了鄉(xiāng)村人居環(huán)境及治理的有效提升。農(nóng)村土地綜合整治聚焦于農(nóng)用地、建設(shè)用地的平整化及集中化，以及林地、草地及水域等生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟活動的協(xié)調(diào)性，為鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組提供了組織基礎(chǔ)。農(nóng)村土地綜合整治推動鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)重組，促使鄉(xiāng)村人居環(huán)境優(yōu)化以及鄉(xiāng)村治理向有序化和高效化轉(zhuǎn)變。

在國土空間規(guī)劃的總體框架下，農(nóng)村土地綜合整治改變了以往土地整治側(cè)重生產(chǎn)空間的傾向，強調(diào)以區(qū)域性視角推動鄉(xiāng)村地域的規(guī)劃、設(shè)計和綜合治理，尤其關(guān)注“三生”空間的統(tǒng)籌調(diào)整，規(guī)范耕地保護、建設(shè)用地管理、生態(tài)修復(fù)，以實現(xiàn)“三生”空間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在農(nóng)用地方面，優(yōu)化包括農(nóng)場、牧場及林場等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的布局，注重農(nóng)用地與居民點、工廠、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)用地和自然生態(tài)用地的空間關(guān)系，注重生態(tài)廊道、緩沖帶、生態(tài)保護區(qū)等的規(guī)劃設(shè)置，推動鄉(xiāng)村各類空間的科學(xué)合理布局，進而改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境。此外，耕地等農(nóng)用地的去碎片化與高標準農(nóng)田建設(shè)使得農(nóng)村空間結(jié)構(gòu)以及土地質(zhì)量、土地產(chǎn)權(quán)等隱形結(jié)構(gòu)更有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這在一定程度上也降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然生態(tài)環(huán)境的干擾。在建設(shè)用地方面，通過宅基地、閑置建設(shè)用地及廢棄用地等的整理，對散落于農(nóng)村居民點的廢棄房屋、老舊設(shè)施及衰敗節(jié)點等進行重新規(guī)劃整治，優(yōu)化了農(nóng)村居民點的空間結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)村生活條件的改善、人居環(huán)境的提升，以及鄉(xiāng)村綜合治理的高效實施提供了支撐。此外，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在政策層面為調(diào)整農(nóng)村建設(shè)用地布局、提高農(nóng)村建設(shè)用地效率提供了新路徑，有助于實現(xiàn)區(qū)域、城鄉(xiāng)尺度的空間置換與結(jié)構(gòu)優(yōu)化(圖4)。隨著空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得新的發(fā)展空間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從單一農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向三產(chǎn)融合，且直接推動村民生計結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)業(yè)商業(yè)化及專業(yè)化趨勢增強。整體來看，面向國土空間優(yōu)化的農(nóng)村土地綜合整治實現(xiàn)了農(nóng)村空間結(jié)構(gòu)的重組，促進了鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善與治理效率的提升。

3.3　要素整合顯化鄉(xiāng)村生態(tài)及文化價值

在鄉(xiāng)村生態(tài)景觀功能退化、空間污損化加劇的背景下，農(nóng)村土地綜合整治從以往單一要素整治轉(zhuǎn)向多要素整治，由地塊整治向區(qū)域整治發(fā)展；綜合考量農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地以及鄉(xiāng)村歷史文化等，強調(diào)生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村發(fā)展的本底性條件。農(nóng)村土地綜合整治是對鄉(xiāng)村地域內(nèi)山水林田湖草沙全要素的系統(tǒng)治理，涉及田、水、路、林、礦、村等鄉(xiāng)村空間組成部分，以全要素、全覆蓋及全過程的模式推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與提升，突出了鄉(xiāng)村生態(tài)對鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展及實現(xiàn)可持續(xù)性的重要價值。隨著農(nóng)村土地整治對象的多元化發(fā)展，鄉(xiāng)村土地、人力、資本、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等發(fā)展關(guān)鍵要素被激活，進而推動鄉(xiāng)村“三生”空間的重構(gòu)。全要素的土地綜合整治在顯化鄉(xiāng)村生態(tài)、文化價值的過程中，推動了人口、土地和產(chǎn)業(yè)等要素的流動與交互，進而助力實現(xiàn)人地關(guān)系的協(xié)調(diào)耦合發(fā)展。

農(nóng)村土地綜合整治將土地作為核心要素，通過對各類土地的功能及空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、生態(tài)及文化價值的提升。農(nóng)村土地綜合整治不僅強調(diào)多要素的整治，還注重對鄉(xiāng)村要素的整合，如對土地、人力、資本、技術(shù)和資源等要素的整合，通過改變土地利用方式激活土地發(fā)展?jié)摿Γ苿余l(xiāng)村核心發(fā)展要素的流動與發(fā)展。以土地為核心要素的要素整合過程，不僅促進了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民生活品質(zhì)提高及人居環(huán)境改善，還提升了鄉(xiāng)村生態(tài)空間及文化要素的價值，充分發(fā)揮了農(nóng)村區(qū)別于城市的生態(tài)服務(wù)及傳承傳統(tǒng)文化的功能。通過要素整合發(fā)展地域特色產(chǎn)業(yè)、顯化鄉(xiāng)村生態(tài)及文化價值的邏輯在全域土地綜合整治試點工作中也得到了實踐。例如，廣州市從化區(qū)作為全國唯一的縣(區(qū))域土地綜合整治試點，基于要素整合、顯化鄉(xiāng)村生態(tài)及文化價值的思路，形成了以流域協(xié)同構(gòu)建生態(tài)價值轉(zhuǎn)化鏈條的生態(tài)價值實現(xiàn)模式。從化區(qū)遠離廣州市主城區(qū)，其森林覆蓋率接近70％，生態(tài)保護紅線面積占廣州市全市生態(tài)保護紅線面積的50％，是典型的城郊型鄉(xiāng)村，亦是廣州市乃至粵港澳大灣區(qū)的重要生態(tài)屏障。從化區(qū)生態(tài)價值實現(xiàn)模式遵循“生態(tài)安全—生態(tài)價值—生態(tài)產(chǎn)品”的轉(zhuǎn)化鏈條，通過打造華南國家植物園遷地保護從化示范區(qū)，擴大從化溫泉、國家文化項目、生態(tài)設(shè)計小鎮(zhèn)、馬場等高端項目的品牌效應(yīng)，打造高附加值生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，挖掘粵港澳大灣區(qū)超大規(guī)模市場的消費潛能。

4　總結(jié)與展望

農(nóng)村土地綜合整治通過農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)等舉措推動鄉(xiāng)村“三生”空間的集約高效、宜居適度和山清水秀，并以土地功能優(yōu)化、空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和要素資源整合等實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、人居環(huán)境提升、生態(tài)和文化價值顯現(xiàn)以及鄉(xiāng)村空間治理的集約化，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化、政治、治理和福祉的全面發(fā)展，形成從農(nóng)村土地綜合整治到國土空間優(yōu)化，再到鄉(xiāng)村全面振興的內(nèi)在邏輯和傳導(dǎo)機制。其中，農(nóng)村土地綜合整治與鄉(xiāng)村“三生”空間重組的作用關(guān)系體現(xiàn)在農(nóng)用地整理與生產(chǎn)空間轉(zhuǎn)變、建設(shè)用地整理與生活空間重組、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)與生態(tài)空間優(yōu)化3個方面。由此可知，以土地功能優(yōu)化、空間結(jié)構(gòu)重組和要素資源整合為核心的農(nóng)村土地綜合整治推動了國土空間的優(yōu)化調(diào)整，促進了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境及治理提升、生態(tài)和文化價值顯化；生態(tài)—社會—文化功能一體化、“三生”空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整以及鄉(xiāng)村發(fā)展核心要素激活促使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合和效益提升、人居環(huán)境改善、生態(tài)環(huán)境修復(fù)優(yōu)化、鄉(xiāng)村文化價值顯現(xiàn)及鄉(xiāng)村空間治理有效集中等，助力鄉(xiāng)村實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)和文化等多位一體的全面振興。

綜上所述，本文認為未來農(nóng)村土地綜合整治的研究與實踐還應(yīng)重點關(guān)注以下5個方面的內(nèi)容：①農(nóng)村土地綜合整治作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及多方的利益協(xié)調(diào)和博弈，需要各級政府、村集體、村民、專業(yè)整治機構(gòu)乃至企業(yè)等多元主體的參與，形成政府主導(dǎo)、市場主體積極投入、村民和村集體共同參與的多元化整治模式；②創(chuàng)新社會資本參與農(nóng)村土地綜合整治的機制，推動政企合作以解決整治過程中的資金、技術(shù)和管理等問題，積極探索多樣化的投資、融資渠道；③農(nóng)村土地綜合整治包含整治前期的調(diào)查評價、規(guī)劃設(shè)計，整治中期的項目工程實施以及整治后期的管理和利用等，亟須建構(gòu)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃、頂層設(shè)計等在內(nèi)的政策和治理體系；④農(nóng)村土地綜合整治應(yīng)根據(jù)不同的鄉(xiāng)村地域類型，強調(diào)從功能、結(jié)構(gòu)和要素等方面把握鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的特點，因地制宜地對不同的鄉(xiāng)村地區(qū)進行土地綜合整治，探索農(nóng)村土地綜合整治的多元化模式；⑤農(nóng)村土地綜合整治體現(xiàn)了系統(tǒng)工程、多措并舉的特點，應(yīng)關(guān)注鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的動態(tài)性與可持續(xù)性，采用跨學(xué)科、跨部門的綜合技術(shù)手段解決整治過程中面臨的實際問題，以綠色可持續(xù)為目標進行土地工程整治和生態(tài)修復(fù)。誠然，目前我國農(nóng)村土地綜合整治仍處于探索和試點階段，仍需創(chuàng)新基礎(chǔ)理論、探索土地整治工程等學(xué)科建設(shè)，通過多元化的發(fā)展模式、打造保護修復(fù)樣本、組織實施方案等實現(xiàn)農(nóng)村土地綜合整治在鄉(xiāng)村全面振興中的實踐價值。

新媒體編輯：黃玉嬋

審讀：鄧倩

終審：劉芳

文章全文詳見《規(guī)劃師》2023年05期

《農(nóng)村土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯與傳導(dǎo)機制》