湖 北 省 宜 昌 市 中 級 人 民 法 院
行 政 判 決 書
(2006)宜中行終字第02號
上訴人(原審原告)長陽土家族自治縣農(nóng)村信用合作社聯(lián)合社(以下簡稱長陽信用聯(lián)社)，住所地長陽縣龍舟坪鎮(zhèn)清江路51號。
法定代表人趙運(yùn)鍇，長陽信用聯(lián)社主任。
委托代理人毛永琴，湖北陳守邦律師事務(wù)所律師。代理權(quán)限：一般代理。
委托代理人陳守邦，湖北陳守邦律師事務(wù)所律師。代理權(quán)限：一般代理。
被上訴人(原審被告)宜昌市工商行政管理局(以下簡稱市工商局)，住所地宜昌市果園二路8號。
法定代表人徐倫才，市工商局局長。
委托代理人許貴松，湖北長陽人律師事務(wù)所律師。代理權(quán)限：特別授權(quán)。
委托代理人胡錦鈺，長陽土家族自治縣工商行政管理局干部。代理權(quán)限：特別授權(quán)。
上訴人長陽信用聯(lián)社因訴市工商局工商行政處罰一案，不服西陵區(qū)人民法院(2005)西行初字第22號行政判決，向本院提起上訴。本院于2006年1月19日立案受理后，依法組成合議庭，于2006年2月23日公開開庭審理了本案。上訴人的委托代理人毛永琴、陳守邦，被上訴人的委托代理人許貴松、胡錦鈺到庭參加訴訟。因在法定審理期限內(nèi)不能結(jié)案，經(jīng)報請湖北省高級人民法院批準(zhǔn)，審理期限延長至2006年5月19日。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審判決根據(jù)本案有效證據(jù)認(rèn)定事實(shí)如下：2004年1月16日，長陽信用聯(lián)社與中國太平洋人壽保險股份有限公司宜昌中心支公司(以下簡稱太保宜昌支公司)簽訂《借款人人身意外傷害保險業(yè)務(wù)合作協(xié)議書》，該協(xié)議約定，由長陽信用聯(lián)社代理銷售太保宜昌支公司的 “借款人人身意外傷害保險”，并按銷售保險費(fèi)的數(shù)額收取一定比例的手續(xù)費(fèi)。2005年3月28日，長陽信用聯(lián)社又與人保長陽支公司簽訂關(guān)于代理銷售“國壽安心卡”的協(xié)議，險種仍為“借款人人身意外傷害保險”。2005年3月1日，長陽信用聯(lián)社對各信用社制發(fā)長信聯(lián)發(fā)(2005)第28號文，該文規(guī)定 “全年實(shí)現(xiàn)人壽公司和太平洋公司的《借款人人身意外傷害保險》業(yè)務(wù)代理收入2。6萬元，……對未完成意外傷害保險代理收入計劃的，按計劃差額的80％在績效工資中抵扣。”
2005年4月13日，長陽工商局接到借款人舉報稱，長陽信用聯(lián)社在發(fā)放貸款的過程中，強(qiáng)制要求借款人購買“借款人人身意外傷害保險”，否則不予發(fā)放貸款。長陽工商局于當(dāng)日向上級主管部門市工商局反映情況。市工商局經(jīng)審查認(rèn)為舉報情況基本屬實(shí)，于2005年4月21日立案。2005年4月18日，市工商局出具宜市工商委調(diào)字(2005)5號委托調(diào)查書，委托長陽工商局對長陽信用聯(lián)社涉嫌限制競爭行為一案進(jìn)行調(diào)查，并于2005年5月18日前將調(diào)查結(jié)果上報。長陽工商局在調(diào)查后于2005年5月10日向市工商局報告了調(diào)查情況，市工商局于6月21日作出聽證告知書并于次日送達(dá)。7月25日，市工商局舉行聽證會。聽證會后，長陽工商局又分別對部分借款人(投保人)進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)查，并發(fā)放了19份社會調(diào)查表，對到長陽信用聯(lián)社貸款時要求購買“借款人人身意外傷害保險”的有關(guān)情況進(jìn)行社會調(diào)查；2005年8月11日，人保長陽支公司向市工商局公平交易分局出示證明一份，證明長陽信用聯(lián)社與太保宜昌支公司、人保長陽支公司均簽訂了協(xié)議，而長陽信用聯(lián)社與人保長陽支公司未發(fā)生一筆業(yè)務(wù)。
市工商局根據(jù)證據(jù)認(rèn)定，長陽信用聯(lián)社在實(shí)際銷售“借款人人身意外傷害保險”過程中，對種養(yǎng)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、建筑工程、煤炭水利四大行業(yè)和發(fā)放貸款人認(rèn)為其信用不良的借款人，要求其必須購買“借款人人身意外傷害保險”。以2005年3月為例，該月長陽信用聯(lián)社共發(fā)放貸款52筆，其中，與四大風(fēng)險行業(yè)有關(guān)的以及發(fā)放貸款人認(rèn)為其信用不良的借款人共計35人，借款人購買“借款人人身意外傷害保險”共計35筆，長陽信用聯(lián)社收繳保費(fèi)5610元。據(jù)此，2005年8月30日，市工商局作出宜市工商處字(2005)157號行政處罰決定書，認(rèn)定原告濫用其獨(dú)占地位，在發(fā)放貸款活動中要求借款人購買其指定保險機(jī)構(gòu)提供的保險，屬于國家工商行政管理局《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第四條第(四)項(xiàng)規(guī)定的違法行為，違反了《反不正當(dāng)競爭法》第六條之規(guī)定，依據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》第二十三條的規(guī)定，責(zé)令長陽信用聯(lián)社停止違法行為，并處罰款6萬元。9月9日，長陽信用聯(lián)社向原審法院提起行政訴訟。
原審法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》第二十三條的規(guī)定，被告市工商局有作出宜市工商處字(2005)157號行政處罰決定的法定職權(quán)；國家工商行政管理局《關(guān)于信用合作社限定貸款人購買其指定經(jīng)營者的商品的行為定性處理問題的答復(fù)》(工商公字(1997)第170號)規(guī)定：信用合作社是依照有關(guān)金融法律設(shè)立和管理的具有特殊性的金融企業(yè)，屬于《反不正當(dāng)競爭法》第六條規(guī)定的依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者。參照以上規(guī)定，原告構(gòu)成宜市工商處字(2005)157號行政處罰決定書處罰的違法主體。
被告提供的證據(jù)證明，原告在銷售“借款人人身意外傷害保險”實(shí)際操作過程中，對種養(yǎng)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、建筑工程、煤炭水利四大行業(yè)和發(fā)放貸款人認(rèn)為其信用不良的借款人，要求其必須購買太保宜昌支公司“借款人人身意外傷害保險”，否則不予貸款。這是一種強(qiáng)制、限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品的行為；另借款人在貸款時，或是提供了信用擔(dān)保，或是提供了財產(chǎn)擔(dān)保，再要求其購買“借款人人身意外傷害保險”，必須遵循借款人自愿原則。原告利用其獨(dú)占地位和行業(yè)優(yōu)勢，在發(fā)放貸款時要求借款人先購買“借款人人身意外傷害保險”，再發(fā)放貸款，排擠了其他經(jīng)營者。
原告的行為違反了《反不正當(dāng)競爭法》第六條的規(guī)定，被告依據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》第二十三條的規(guī)定，責(zé)令長陽信用聯(lián)社停止違法行為，并處罰款6萬元，法律依據(jù)充分。
被告作出宜市工商處字(2005)157號行政處罰決定所依據(jù)的主要證據(jù)，均經(jīng)過了聽證質(zhì)證程序，在舉行聽證會后作出處罰決定以前，被告進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，只是起到了一個佐證作用，并不違法。
綜上，被告作出的處罰決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(一)項(xiàng)之規(guī)定，判決維持被告作出的處罰決定。
長陽信用聯(lián)社不服，向本院提起上訴稱：1、一審法院認(rèn)定上訴人是“其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者”，沒有充分的法律依據(jù)。根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》第六條的規(guī)定，“依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者”是指公用企業(yè)以外的，由法律、法規(guī)、規(guī)章或其他合法性的規(guī)范性文件賦予的，從事特定商品(包括服務(wù))獨(dú)占經(jīng)營資格的經(jīng)營者。一審法院依照國家工商總局工商公字[1997]第170號文類推認(rèn)定上訴人就是具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，但此答復(fù)是針對信用社利用發(fā)放農(nóng)貸優(yōu)勢地位的情況，而上訴人發(fā)放一般性貸款并不具有優(yōu)勢地位，所有銀行金融機(jī)構(gòu)都經(jīng)營存、貸款業(yè)務(wù)，并非信用社獨(dú)家經(jīng)營。2、一審法院按照國家工商總局的批復(fù)類推信用社是屬于具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，那么國家銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會2004年11月16日313號批復(fù)第二條規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)競爭行為的查處，應(yīng)該屬于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的法定職責(zé)范圍，由中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會以及派出機(jī)構(gòu)依法實(shí)施。由此，即使信用社的行為是不正當(dāng)競爭的違法行為，也不屬于工商局查處的范圍。3、即使上訴人是其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者違法主體，上訴人代理“借款人人身意外傷害保險”對借款人也不具有強(qiáng)迫行為。一是從認(rèn)定的事實(shí)看，2004年1月至2005年6月，上訴人累發(fā)貸款52444萬元，共收保費(fèi)僅7萬元左右，比率不足4％。二是根據(jù)《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第三條第十一款規(guī)定，代理保險業(yè)務(wù)是信用社的經(jīng)營范圍。上訴人2005年3月1日下發(fā)的《關(guān)于做好2005年代理保險工作意見》是根據(jù)該規(guī)定下達(dá)的指導(dǎo)性經(jīng)營計劃，并非一種制度化強(qiáng)制性規(guī)定，純屬內(nèi)部管理行為，對借款人沒有任何約束力。三是此類保險純屬借款人的自愿委托行為，借款人自愿填寫投保委托書，明確委托在借款人出現(xiàn)意外傷亡時，指定貸款人為受益人，貸款人的受益范圍以借款本息為限。4、上訴人2004年和2005年與中國太平洋保險人壽保險公司簽訂了《代理借款人人身意外傷害保險合同》，2005年與中國人壽保險公司簽訂了《代理國壽安心卡保險合同》(屬一種人身意外傷害保險)。由于中國人壽保險公司未開辦專門的借款人人身意外傷害險種，故上訴人未辦理中國人壽保險公司此類業(yè)務(wù)，并非具有排擠其他經(jīng)營者的行為。5、市工商局聽證結(jié)束后調(diào)查取證的行為違反了《行政處罰法》第38、42、43條之規(guī)定，一審法院認(rèn)定合法沒有法律依據(jù)。綜上，上訴人的行為是有效防范化解金融風(fēng)險、保障信貸資產(chǎn)的合法經(jīng)營行為，完全不具有任何社會危害性。為此，上訴人不服一審判決，請求二審法院撤銷一審判決，撤銷被上訴人作出的宜市工商處字(2005)157號行政處罰決定書，并判決由被上訴人承擔(dān)一、二審訴訟費(fèi)。
被上訴人市工商局辯稱：1、一審認(rèn)定上訴人系“其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者”，符合事實(shí)和法律。按照上訴人理解，“其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者”是指法律、法規(guī)賦予的從事特定商品獨(dú)占經(jīng)營的經(jīng)營者，這正好符合上訴人的情況。上訴人是依照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定設(shè)立的金融企業(yè)法人，所經(jīng)營的商品是國家實(shí)行特殊管理的商品，消費(fèi)者對其提供的商品具有較強(qiáng)的依賴性。一審法院根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》第六條的規(guī)定，參照國家工商局工商公字(1997)第170號《關(guān)于信用合作社限定貸款人購買其指定經(jīng)營者的商品的行為定性處理問題的答復(fù)》，認(rèn)定上訴人系依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，事實(shí)和法律依據(jù)充分。2、上訴人稱其發(fā)放一般性貸款不具有優(yōu)勢地位，經(jīng)營存貸業(yè)務(wù)不是獨(dú)家經(jīng)營，因而不屬具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，這是對法律的曲解。上訴人經(jīng)營的貸款，不僅是一般性，還是特殊性，都是國家法律賦予的一種特殊職能，非一般企業(yè)所能具有，這就是一種優(yōu)勢地位，信用社雖不是獨(dú)家經(jīng)營存貸業(yè)務(wù)，但并不能就此否認(rèn)其所具有的獨(dú)占地位。上訴人正是利用了自己的優(yōu)勢地位，才去限定貸款人購買其指定的人身意外傷害保險。3、上訴人以銀監(jiān)會2004年313號批復(fù)為由，聲稱本案不屬于工商局查處，不論其所稱批復(fù)正確合法與否，其理由是不能成立的。行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)為依據(jù)，以規(guī)章為參照，也就是說，只有在法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定的情況下，才參照規(guī)章。被上訴人對上訴人的行為進(jìn)行查處，依照的是法律，銀監(jiān)會的規(guī)范性文件僅僅是一個部門規(guī)章，其效力低于法律，況且銀監(jiān)會對其下屬機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)管，并不排除工商部門依照法律規(guī)定行使行政管理職權(quán)。4、一審法院關(guān)于上訴人的行為屬于不正當(dāng)競爭的行為的認(rèn)定，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。上訴人限定他人購買其指定的保險，有上訴人(2005)28號文、舉報記錄、證人證言，特別是上訴人的相關(guān)負(fù)責(zé)人的陳述等證據(jù)在卷，足以說明上訴人的行為是一種不正當(dāng)競爭行為。至于上訴人在2004年1月至2005年6月間限定他人購買指定保險占了多大比例，并不影響對其行為的認(rèn)定；上訴人2005年所發(fā)28號文，名義上是一份內(nèi)部文件，但正是因?yàn)檫@份內(nèi)部文件的出臺，才推動了2005年限定他人購買其指定保險的工作，這份文件是上訴人不正當(dāng)競爭行為的源頭和組成部分；上訴人在限定他人購買其指定保險時，形式上是由借款人填寫了委托書，實(shí)質(zhì)上是借款人不填委托書、不買保險就貸不到款，借款人“必須”購買其指定的保險才能拿到貸款，這種形式上的自愿掩蓋的是實(shí)質(zhì)上的違法，是違背借款人的真實(shí)意愿的。5、上訴人不正當(dāng)競爭行為排擠了其他經(jīng)營者的公平競爭。上訴人與“太保”公司和“人保”公司簽訂的代理協(xié)議所涉險種均是人身意外傷害保險，但協(xié)議后，上訴人并未代理“人保”公司銷售保險，而均是限定借款人購買“太保”的保險，這在事實(shí)上已經(jīng)排擠了其他經(jīng)營者，同時也是一種潛在的不正當(dāng)競爭。6、被上訴人的行政行為從立案到結(jié)案都是依照法定程序進(jìn)行的，至于在聽證會后又進(jìn)行了一些社會調(diào)查，并不是被上訴人作出處罰所依據(jù)的事實(shí)和證據(jù)。被上訴人作問卷調(diào)查，只是為了了解上訴人的行為在社會上的情況，同時也為了把握好自由裁量權(quán)，不至于處罰太重，挫傷上訴人在經(jīng)濟(jì)工作上的積極性。提交給法庭也只是給法庭一個參考和佐證。上訴人稱被上訴人程序違法是沒有依據(jù)的?？傊显V人的行為已經(jīng)構(gòu)成不正當(dāng)競爭，一審認(rèn)定上訴人違法行為的事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法。請求二審法院駁回上訴，維持原判。
原判所載明的證據(jù)材料均已隨案移送本院。
二審?fù)徶校显V人補(bǔ)充提供了以下證據(jù)材料：1、2006年2月8日中國人壽保險公司長陽支公司出具的證明一份，用以證明人保公司的“國壽安心卡”沒有賣出的原因是手續(xù)復(fù)雜。2、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱銀監(jiān)會)2004年11月26日對遼寧銀監(jiān)局的批復(fù)(銀監(jiān)辦發(fā)[2004]313號)，用以主張銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)競爭行為的查處，屬于銀監(jiān)會的法定職責(zé)范圍，工商局沒有查處權(quán)。
本院根據(jù)本案證據(jù)所認(rèn)定的基本事實(shí)與原判無異。
本院認(rèn)為，根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》第三條第二款以及第二十三條的規(guī)定，被上訴人宜昌市工商局對不正當(dāng)競爭行為有查處權(quán)。上訴人提供的銀監(jiān)會2004年對遼寧銀監(jiān)局的批復(fù)，屬于一般性規(guī)范性文件，《反不正當(dāng)競爭法》第三條中規(guī)定，縣級以上人民政府工商行政管理部門對不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定。信用合作社是依據(jù)《商業(yè)銀行法》而設(shè)立和管理的金融機(jī)構(gòu)，該法并未明確規(guī)定對商業(yè)銀行的不正當(dāng)競爭行為由誰查處，且該法規(guī)定的銀監(jiān)會對銀行的監(jiān)督也僅限于業(yè)務(wù)監(jiān)督。故上訴人以銀監(jiān)會的批復(fù)來主張被上訴人對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)競爭行為沒有查處權(quán)，該主張不能成立。
根據(jù)《行政處罰法》第38、42、43條的規(guī)定，行政管理相對人要求聽證的案件，行政機(jī)關(guān)所取得的證據(jù)均應(yīng)經(jīng)過聽證，未經(jīng)聽證，不能作為處罰的依據(jù)。被上訴人在聽證結(jié)束后又進(jìn)行調(diào)查取證的行為與《行政處罰法》的規(guī)定相悖，原審法院認(rèn)定上述證據(jù)有效不當(dāng)。但由于上述證據(jù)并非被上訴人作出處罰所依據(jù)的證據(jù)，故法院不能以此認(rèn)定被上訴人的行政行為程序違法。
關(guān)于上訴人是否屬于《反不正當(dāng)競爭法》第六條所界定的 “其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者”。本院認(rèn)為，所謂“其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者”是指，經(jīng)營者的市場準(zhǔn)入受到法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他合法的規(guī)范性文件的特別限制，該經(jīng)營者在相關(guān)市場上獨(dú)家經(jīng)營、或者沒有充分的競爭，以及用戶或者消費(fèi)者對其提供的商品具有較強(qiáng)的依賴性。上訴人長陽農(nóng)村信用社聯(lián)社是依照《商業(yè)銀行法》設(shè)立和管理的金融機(jī)構(gòu)，其所經(jīng)營的貸款業(yè)務(wù)雖不是獨(dú)家經(jīng)營，但卻是國家法律所賦予的一種特殊職能，非一般企業(yè)所能具有，且借款人對其提供的貸款具有較強(qiáng)的依賴性，因此，從理論上講，信用社是依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者。同時，國家工商局1997年第170號批復(fù)也明確界定，信用社是依照有關(guān)金融法律設(shè)立和管理的具有特殊性的金融企業(yè)，屬于《反不正當(dāng)競爭法》第六條規(guī)定的依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者。被上訴人認(rèn)定上訴人屬于《反不正當(dāng)競爭法》第六條所規(guī)定的“其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者”并無不當(dāng)。上訴人認(rèn)為，本案涉案的貸款均為普通貸款而非農(nóng)資專項(xiàng)貸款，其在辦理普通貸款業(yè)務(wù)中并不具有獨(dú)占和優(yōu)勢地位的理由不能成立。
關(guān)于上訴人在辦理貸款業(yè)務(wù)中，代理銷售“借款人人身意外傷害保險”，是否有不正當(dāng)競爭的事實(shí)存在，其行為是否構(gòu)成《反不正當(dāng)競爭法》第六條所規(guī)定的違法行為。本院認(rèn)為，上訴人存在不正當(dāng)競爭的事實(shí)，其行為構(gòu)成《反不正當(dāng)競爭法》第六條所規(guī)定的違法行為。
《反不正當(dāng)競爭法》第六條所規(guī)定的違法行為是，公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營者，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭。被上訴人提供的證據(jù)證明，從事四大風(fēng)險行業(yè)以及發(fā)放貸款人認(rèn)為其信用不良的借款人在上訴人處辦理貸款時，既使提供了法定擔(dān)保，仍被要求購買“借款人人身意外傷害保險”，不買保險就不發(fā)放貸款。上述事實(shí)說明，上訴人的行為具有強(qiáng)制性和指定性，且該行為的實(shí)施利用了其獨(dú)占和優(yōu)勢地位，其結(jié)果是潛在排擠了其他保險公司的公平競爭，且在借款人均提供了財產(chǎn)或信用擔(dān)保的情況下，上訴人仍要求借款人購買保險，額外地增加了借款人的負(fù)擔(dān)。上訴人稱借款人購買保險均屬自愿，且其行為并未排擠其他保險公司公平競爭的理由與事實(shí)不符，上訴人認(rèn)為其行為不構(gòu)成《反不正當(dāng)競爭法》第六條所規(guī)定的違法行為的主張本院不予支持。
綜上，被上訴人根據(jù)查證的事實(shí)，認(rèn)定上訴人違反了《反不正當(dāng)競爭法》第六條的規(guī)定，并根據(jù)該法第二十三條的規(guī)定，對上訴人作出責(zé)令停止違法行為、罰款六萬元的行政處罰并無不當(dāng)，原審法院判決維持正確。上訴人的上訴理由不能成立，其請求本院不予支持。經(jīng)本院審判委員會討論決定，現(xiàn)根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
本案二審訴訟費(fèi)200元，由上訴人長陽信用聯(lián)社負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審 判 長 汪本雄
審 判 員 劉雪青
審 判 員 曹 斌
二00六年四月十七日
書 記 員 宋佳佳
