來源：中國紀檢監(jiān)察報 2014-08-12發(fā)布時間：2014-08-13
中國古代巡察制度，指的是歷代王朝由皇帝和中央監(jiān)察機關定期或臨時派遣監(jiān)察官巡視地方進行監(jiān)察的制度。從歷史的角度來看，巡察制度的發(fā)展經(jīng)歷了漫長的歷史過程，萌發(fā)于先秦，形成于秦漢，成熟于唐宋，完備于明清時期，歷代相沿，長盛不衰。
在封建時代，巡察制度一直是統(tǒng)治階級強化其統(tǒng)治地位的有效手段。從反腐治吏的角度講，歷代王朝通過排監(jiān)察官員深入實地巡察，打破了通過官方渠道了解地方官場情況的局限性，擴大了信息來源，能夠較為全面地了解地方官員廉潔勤政的真實情況，有利于加強對地方官的考核;強化了對地方官的監(jiān)督，有利于防止地方官員貪污腐敗;有效防止地方官權利過分集中，有利于保證地方監(jiān)察機構正常履行職責。
研究古代巡察制度的歷史沿革和特點，借鑒其中的寶貴經(jīng)驗，對于推動新時期巡視工作科學化、具體化、制度化，具有一定現(xiàn)實意義。
中國古代巡察制度的特點
一、巡察制度日趨完善。堯舜禹時期的“巡狩制”比較簡單，到漢代實行刺史“司隸六條”，內容得到極大豐富，唐代制度“六察法”，內容更為詳細具體，成為歷代刺史和中央派遣官員到地方開展巡察必須遵循的原則。宋遼金時期制定《御史臺儀制》、《御史彈奏格》、監(jiān)司互查法等，明代制定《出巡相見禮儀》、《奏請差點》、《巡歷事例》和御史回道考察法規(guī)等制度，從巡察內容、巡察程序、巡察官臺儀等方面提出明確要求，監(jiān)察立法建設有新的發(fā)展。清朝也制定《欽定臺規(guī)》及《都察院則例》來約束監(jiān)察御史。這些巡察制度對巡察官員的選任、出巡任務、巡察對象、責任追求等方面，都做了相對具體的規(guī)定，形成了比較完整的巡察制度體系，中國古代巡察制度也日趨完善。
二、巡察官以小監(jiān)大現(xiàn)象日趨普遍。漢代巡察郡國的刺史品軼約為一個中下等縣令，僅僅為六百石的小官，卻能監(jiān)察二千石的地方長官。西漢“繡衣直指”常奉皇帝之命，出巡地方專辦大案要案，他們的權利大到獨攬賞罰，甚至可以誅殺地方大員。唐代御史臺下轄的御史官品都在七品以下，但巡察御史權限很大。明代巡按御史的品級雖然微至七品，但權力很大，三品以上的布政使、按察使也對之十分敬畏?！段墨I通考*職官考》云：“御史為風霜之任，彈糾不法，百僚震恐。官之雄峻，莫之比焉?！鼻迦祟櫻孜湔f道：“夫秩卑而命之尊，官小而權力之重，此小大相制、內外相維之意也?！边@種巡察制度安排對于維護封建專制主義中央集權統(tǒng)治，無疑起到了積極的作用。但由于賦權過重而制約監(jiān)督不夠，“燈下黑”成老大難問題，巡察官干擾地方行政，營私舞弊、貪污納賄現(xiàn)象時有發(fā)生。
三、巡察方式方法日趨靈活有效。中國古代巡察方式主要有明察和暗訪兩種，具體巡察方法非常靈活多樣，注重發(fā)現(xiàn)問題，講求實效。
明察，即監(jiān)察官員公開其身份巡察。到被巡察地區(qū)表明來訪意圖，親自審理罪犯并記錄，到官府查閱卷宗檔案，觀風謠;到社會進行調研，接受老百姓訴訟。漢代刺史巡行時，乘坐驛站馬車，走訪社會，傾聽老百姓心聲，弄清實情，稱“乘傳周流”。漢成帝時揚州刺史何武巡察時，必先到當?shù)馗骷墝W校訪問學習的學生，與學生交談，試其誦論，問以得失;接著進入農舍，問墾田頃畝，五谷美惡;然后會見郡守等地方官。
暗查，即通常所說的微服私訪?！逗鬂h書*方術列傳》記載，漢和帝繼位后，派遣史臣以微服暗訪的形式單獨到各州縣體察民情、觀察風俗。唐朝也搞暗訪，稱為ie“于人間聽察細事”。
古代巡察時間安排也比較靈活。如，夏周商時天子五年一巡狩。漢武帝時刺史每年八月起在各自監(jiān)察的區(qū)域巡察，年底返京匯報。唐太宗時巡按史出巡時間可達半年之久。武則天稱帝后，規(guī)定1年兩次出巡州縣，春采風俗，秋行廉察。宋朝規(guī)定，2年內監(jiān)司要巡遍其管轄的范圍，無公事不得住過3日。明朝御史出巡實行“輪差制”，有6個多月的時間在各自的巡察區(qū)工作，一般以1年為限，特殊情況可延長到2至3年。這些時間安排既體現(xiàn)了巡察的靈活性，又保證了巡察工作取得實效。
四、巡察職責權限日趨明細。中國古代巡察官員的職權主要包括：巡察權、審案權、撫恤權和薦舉用人權等。漢武帝時期，“六條問事”規(guī)定刺史的職責主要在于監(jiān)察郡太守以及各級地方官員的施政。六條之外不察，重大案件不得擅自處理，必須上奏朝廷，不許代替地方官吏理事斷案，不得干預地方行政事務。唐代依據(jù)“六條問事”制定了巡查使“六察”巡按條例，明確了巡查使“六察”巡按條例，明確了巡查官員職權范圍。“六察”的內容包括考察地方官員是否良善;人口戶籍流散情況和徭役賦稅安排是否公平合理;農民務農是否勤勞和倉庫有沒有出現(xiàn)減耗等六個方面。明代十三道監(jiān)察御史主要執(zhí)掌察糾內外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾，監(jiān)察范圍十分明確具體。
五、巡察官員選拔條件日趨嚴苛。漢代實行察舉制，選監(jiān)察官員以熟悉律令為最基本要求。漢武帝時，巡察官員張湯和趙禹都擔任過御史一職，參與編訂《越宮律》、《朝會正見律》等法律條文。隋唐時，擔任巡察官員要通過科舉考試，這是對擔任監(jiān)察官員提出的新要求。唐代時，規(guī)定巡察官員要有剛正疾惡的品質，要有真才實學，要有實踐經(jīng)驗，并規(guī)定五品以上的巡察御史由皇帝親自選任。唐代還規(guī)定，“凡官，不歷州縣，不擬臺省”，御史必須在地方州縣任過職務。宋仁宗規(guī)定，監(jiān)察官必須“兩任通判”。司馬光對巡察官員的選拔提出“當以三事為先”，第一是不能嫌貧愛富，第二是重視愛惜個人的名節(jié)，第三是通曉治理國家方案。明英宗規(guī)定，出巡的監(jiān)察御史人數(shù)不夠時，從吏部選取具有進士、監(jiān)生、教官、儒士身份者，送到都察院掌理刑法半年，通過考試成績合格者才能入選為監(jiān)察官，進士身份者必須年過三十歲，才有資格進吏部考選御史一職，對最低年齡作了規(guī)定。同時，特別規(guī)定從政經(jīng)驗豐富但年事已高的官員不得受命巡察，對最高年齡也作了明確規(guī)定。清代監(jiān)察官的選任大多是由一些政績卓越的在任京官和外任知縣，經(jīng)過內外大員舉薦推選，考試合格者方能入選。清代康熙四十三年規(guī)定，對于受過處罰的人員，出現(xiàn)降級、革職等情況者，一律不能選為巡查官，要求日趨嚴苛。
古代巡察制度對新時期巡視工作的啟示
一、完善巡視制度要在科學化、系統(tǒng)化、具體化上下功夫。從中國古代巡察制度的歷史演進和特點看，巡察制度不斷完善的過程就是巡察制度科學化、系統(tǒng)化、具體化的過程。在科學化上下功夫，就是要把我巡視工作內在固有的規(guī)律，結合當時實際，推進制度建設不斷完善。在系統(tǒng)化上下功夫，就是要突出頂層設計，系統(tǒng)地架構巡視制度體系，形成完整的制度鏈，并與整個國家法律制度形成完整的制度系統(tǒng)。在具體化上下功夫，就是要對現(xiàn)有巡視制度進行清理，該修訂的及時修訂，該廢止的及時廢止，該細化的及時細化，特別是懲處性規(guī)定，更要明確具體、體現(xiàn)剛性原則，便于執(zhí)行落實。
二、創(chuàng)新巡視方式方法要在針對性、靈活性、實效性上下功夫。中國古代在創(chuàng)新巡察方式上積累了許多寶貴的經(jīng)驗，創(chuàng)造了“乘傳周流”等獨具特色的巡察方式方法，這些方式方法都具有很強的針對性、靈活性和實效性，值得新時期巡視工作借鑒。在針對性上下功夫，就是要善于發(fā)現(xiàn)不同巡視對象、巡視任務的特殊性，找準巡視工作的突破口，有針對性地選擇或創(chuàng)新巡視方式方法。在靈活性上下功夫，就是要分析被巡視對象的不同特點，因時因地制宜地選擇巡視方式方法，靈活運用新工具、新技術和新手段，努力取得最佳巡視效果。在實效性上下功夫，就是要把方法和效率統(tǒng)一起來，在最短的時間內，以最小的代價發(fā)現(xiàn)問題，取得最大的經(jīng)濟和社會效益。
三、打造巡視“鐵軍”要在嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己上下功夫。中國古代在巡察官員選拔工作方面作了大量探索，主要特點就體現(xiàn)在“嚴苛”二字上，具體來說就是要在嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己。新時期打造巡視“鐵軍”，更要在嚴以修身上下功夫，加強黨性修養(yǎng)，堅定理想信念，提升道德境界，堅定理想信念，提升道德境界，追求高尚情操，自覺遠離低級趣味，自覺抵制歪風邪氣。要在嚴以用權上下功夫，以法治思維、法治方式開展巡視工作，謹慎用權、規(guī)范用權、依法用權，把權力關進制度的籠子里，任何時候都不搞特權、不以權謀私。要在嚴于律己上下功夫、慎欲、慎微、慎獨，做到自重、自省、自警、自勵，心莫貪、手莫伸、嘴莫饞。同時，要大力倡導巡視干部“學、思、踐、悟”，著力提高及早發(fā)現(xiàn)問題的能力、促進解決重要問題的能力，努力鍛造一支政治堅定、忠于職守、作風優(yōu)良、紀律嚴明、能力過硬的巡視隊伍。
（來源：市紀委教研室）
