機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)塵埃落定，下一步改革的方向應(yīng)該是行政區(qū)劃改革。從歷史上來看，為了適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，提高行政管理的效率，中國(guó)的行政區(qū)劃也一直在變遷調(diào)整之中。從上古時(shí)期傳說的九州制，到秦漢時(shí)期的郡縣制度，再到魏晉時(shí)期的州郡制度，唐宋時(shí)期的道、路制度，直到元明清的行省制度。
中國(guó)當(dāng)下的制度從清朝的行省制度繼承而來，根據(jù)實(shí)際情況做了一些調(diào)整。雖然國(guó)家憲法規(guī)定的是“省、縣、鄉(xiāng)”三級(jí)體制，但是事實(shí)上實(shí)行的是省——地級(jí)市——縣——鄉(xiāng)的四級(jí)管理體制。這種管理體制有其歷史原因，中國(guó)疆域遼闊，人口眾多，許多大省的人口和面積超過過中等國(guó)家，在當(dāng)時(shí)的科技水平下，不在省和縣之間設(shè)立中間層級(jí)，直接管理有一定的難度。在上世紀(jì)，一些人口大縣甚至的在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間設(shè)立了中間層級(jí)“區(qū)”，稱之為為“區(qū)公所”，為縣政府的派出機(jī)構(gòu),直到世紀(jì)之交鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革“撤區(qū)并鄉(xiāng)”才去除了這一中間層級(jí)。所以中國(guó)的行政管理層級(jí)曾經(jīng)是五級(jí)制，目前是四級(jí)制。
唐代行政區(qū)劃
層級(jí)多的優(yōu)點(diǎn)是，上級(jí)單位直接管理的下級(jí)單位減少，管理相對(duì)容易，但帶來的問題是機(jī)構(gòu)數(shù)增加、冗員增多，信息傳遞失真。上級(jí)的政策在層層傳遞中被變形、扭曲，落到實(shí)地時(shí)跟中央出臺(tái)政策的初衷已經(jīng)是南轅北轍。
在互聯(lián)網(wǎng)革命沒有興起之前，受限于技術(shù)水平，管理困難，例如在古代中國(guó)從帝都發(fā)出行政命令到邊遠(yuǎn)地區(qū)，哪怕驛站以八百里加急換人不換馬，也得一個(gè)星期才能收到；出現(xiàn)電話、電報(bào)等通訊工具后，雖然重大命令可以傳遞，但是報(bào)送材料、審批，到省城、帝都還是需要幾天幾夜的時(shí)間。所以中國(guó)不得不采取多層級(jí)的架構(gòu)。而隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，管理更多的單位在技術(shù)上已經(jīng)不是問題，組織架構(gòu)層級(jí)偏平化也是一種潮流和大趨勢(shì)。例如美國(guó)主要就是州——縣、州——市兩級(jí)制，如果說這跟其居民自治、小政府的傳統(tǒng)有關(guān)，那么美國(guó)軍事機(jī)構(gòu)的改革就很明顯看出扁平化的傾向。美軍陸軍的編制已經(jīng)以轉(zhuǎn)變?yōu)槁谩獱I(yíng)體制，去掉了團(tuán)級(jí)結(jié)構(gòu)，虛化軍、師組織，軍、師只保留數(shù)百人的指揮部，不直接管理部隊(duì)，戰(zhàn)時(shí)根據(jù)需要再調(diào)配旅、營(yíng)進(jìn)行指揮，組織結(jié)構(gòu)大為簡(jiǎn)化。
中國(guó)目前也在進(jìn)行層級(jí)簡(jiǎn)化改革——省直管縣改革，弱化市一級(jí)對(duì)縣一級(jí)的管理。但是主要還是財(cái)政上直管縣和部分事權(quán)直接管理，市一級(jí)依然管理縣一級(jí)的人事（除了縣委和區(qū)委書記需要報(bào)省批準(zhǔn)），并未全面直管?？梢运恪叭?jí)半”管理體制。
財(cái)政直管縣減少了中間層級(jí)，避免了“腸梗阻”現(xiàn)象的出現(xiàn)，總體上來說是一個(gè)成功的改革。但是也出現(xiàn)了一些問題，就是一些人口大省省一級(jí)機(jī)關(guān)直接管理的事項(xiàng)和下級(jí)單位過多，忙不過來，無法有效管理。在“省直管縣”改革之前，省一級(jí)部門只管理“地、州、市”，通常為10-20個(gè)下級(jí)單位，省直管縣后，像江浙等下轄縣不多的省份還好說，像四川有124個(gè)縣、14個(gè)縣級(jí)市、43個(gè)市轄區(qū)，共181個(gè)縣級(jí)單位；河南有88個(gè)縣、21個(gè)縣級(jí)市、50個(gè)市轄區(qū)，共159個(gè)縣級(jí)單位，江西、湖南等中部省份縣級(jí)單位也上百。
省直管縣，哪怕是財(cái)政和部分審批事項(xiàng)直管都造成省直機(jī)關(guān)門庭若市，根本管理不過來，想想看，省廳一個(gè)處室要對(duì)應(yīng)上百個(gè)縣級(jí)單位，還有10余個(gè)地級(jí)市，一天只要有五分之一的單位來報(bào)送資料，都會(huì)造成辦公室里面全是人，匯報(bào)情況得排隊(duì)，站都沒地方站。
而地級(jí)市一級(jí)之前是按照管理7-8個(gè)到10余個(gè)縣的人員配備的，財(cái)政和審批直管后，大部分地級(jí)市機(jī)構(gòu)職能虛化，只管理市轄區(qū)（市轄區(qū)也有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)），無所事事。
省級(jí)部門管理如此多的下屬單位是無法管理到位的，因此很多地方依然回到了老路上：部分事權(quán)委托省直事業(yè)單位代管或者全力下放給市州管理，失去了改革的本意，而且造成權(quán)力跟責(zé)任不統(tǒng)一：資金和項(xiàng)目申報(bào)都不通過市州，監(jiān)管委托給市州，出了問題找市州問責(zé)，市州一級(jí)不愿管理。
改革還有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。那么，該如何改革呢？在網(wǎng)絡(luò)上有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該虛化省一級(jí)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，審批直接跑北京好了；強(qiáng)化城市和地級(jí)市，撤并下轄縣為區(qū)，由地級(jí)市直接管理，減少中間層級(jí)。這個(gè)建議中，弱省的建議是不可取的，也與目前改革的方向背道而馳。不可能所有的審批都去帝都，現(xiàn)在的方向是強(qiáng)化省一級(jí)管理權(quán)限，中央事權(quán)下放，資金撥付也逐步減少專項(xiàng)資金擴(kuò)大一般性資金，方向是由省一級(jí)統(tǒng)籌使用。強(qiáng)化城市和地級(jí)市有可取之處，但也只是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市適用，在中西部一些經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，地級(jí)市下轄十多個(gè)縣，城市面積不大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)有的山區(qū)縣地廣人稀，全部改為市轄區(qū)即無法進(jìn)行管理城市也帶不動(dòng)廣袤農(nóng)村，所以方案不太現(xiàn)實(shí)。
在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，有規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)和實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)之分。所謂規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)，是從理念和價(jià)值觀念出發(fā)，回答的是“經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是怎么樣”的問題；而實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)則是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，回答的是“經(jīng)濟(jì)是什么樣”的問題，不包含價(jià)值判斷。當(dāng)然，二者的區(qū)分并不是非此即彼的。事實(shí)上規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)和實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)無法截然分開。任何實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)也帶有一定的價(jià)值觀判斷，完全客觀的立場(chǎng)是不存在的；而任何規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)也有實(shí)證的基礎(chǔ)，不可能憑空設(shè)計(jì)出一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度。只是二者的側(cè)重點(diǎn)不同罷了，任何一個(gè)好的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論都是二者有機(jī)的結(jié)合。
行政區(qū)劃改革也類似，應(yīng)該在立足現(xiàn)實(shí)、尊重歷史的基礎(chǔ)上，做出順應(yīng)形勢(shì)和實(shí)際需要的改革，不可不改，也不可像在一張白紙上畫圖，結(jié)果僅僅在理論上可行。也就是說，制度改革是有路徑依賴的，過去對(duì)與現(xiàn)狀和未來是有約束的。
在總結(jié)近期區(qū)劃改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，立足現(xiàn)實(shí)情況，樓主提出一種思路：分省、實(shí)市、強(qiáng)縣、并鄉(xiāng)。
首先說分省。有網(wǎng)友要問，改革的思路不是加強(qiáng)省級(jí)事權(quán)、強(qiáng)省嗎？為何要分省呢？事實(shí)上分省和強(qiáng)省并不矛盾，即可分省也能強(qiáng)省。做強(qiáng)并不等于做大。中國(guó)十三億人口，內(nèi)陸只有31個(gè)省級(jí)行政單位，像美國(guó)3億人口，51個(gè)州，俄羅斯不到2億人口有89個(gè)州級(jí)單位，中國(guó)一些大省管理人口和地域面積過大。像江浙等省份下轄三、四十個(gè)縣，省直管縣沒問題，有70-80乃至上百個(gè)縣，還是適宜分省，減少直接管理單位，從管理的角度而言，不超過50個(gè)管理單位為佳。
同時(shí)，末大必折，尾大不掉。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份和面積廣袤的邊疆區(qū)，分拆也有利于地區(qū)穩(wěn)定。
全面分拆大省影響面廣，可以作為一個(gè)遠(yuǎn)期目標(biāo)，暫緩實(shí)施，近期可以做的是設(shè)立直轄市，把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市直轄，例如深圳、廣州（可以跟佛山合并，構(gòu)建大廣州都會(huì)圈）、南京、廈門、青島、大連都可以升格為直轄市，間接地減少了大省的管理幅度。
為何廣州、南京等省會(huì)城市要直轄？最初考慮是通過省會(huì)城市的發(fā)展來帶動(dòng)一省之內(nèi)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是事實(shí)上證明這只是一種美好的愿望。各個(gè)省的省會(huì)城市大都一枝獨(dú)秀，貧困地區(qū)依然如故。就像之前希望把農(nóng)村的地區(qū)改為地級(jí)市，希望城市反哺農(nóng)村，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是除了東部沿海的少數(shù)地級(jí)市，中西部地區(qū)大多數(shù)地級(jí)市不僅沒有促進(jìn)下屬縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而攔截、吸取下屬縣的資金和項(xiàng)目，與初衷相違背——這也是為何要進(jìn)行“省直管縣”改革的重要原因。
所以，干脆將發(fā)達(dá)地區(qū)的省份升級(jí)為直轄市，把省機(jī)關(guān)搬遷到省域內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。像武漢、成都、西安都如此。如果分步走，第一批深圳、廈門、青島、大連等非省會(huì)副省級(jí)城市和南京可以先直轄。南京的位置并不在江蘇中部，周邊跟安微接壤，不如直轄更能促進(jìn)周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
二是實(shí)市。許多地級(jí)市直接管轄的區(qū)域過小，省直管縣后，發(fā)展的空間受到束縛?？梢愿鶕?jù)市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，像蘇州、寧波這樣實(shí)力強(qiáng)勁的可以把下轄縣全部該區(qū)，一些面積不大的地級(jí)市可以采取東莞、中山模式，撤銷區(qū)、縣一級(jí)架構(gòu)，直接管理到鎮(zhèn)；而對(duì)于絕大多數(shù)實(shí)力不強(qiáng)的中西部地級(jí)市，則可以把市城區(qū)周圍的一兩個(gè)縣改區(qū)，拓寬城市發(fā)展的空間，做實(shí)市一級(jí)行政區(qū)劃。
三是強(qiáng)縣。許多地級(jí)市下轄縣過多，一些小縣是近幾十年分拆出來，完全可以跟中心縣強(qiáng)縣合并，除了邊遠(yuǎn)山區(qū)、戰(zhàn)略要地的小縣，其他區(qū)域達(dá)不到一定人口和面積標(biāo)準(zhǔn)的縣都應(yīng)當(dāng)合并，做大做強(qiáng)中心縣，縮減縣級(jí)行政單位，合并后的縣與地級(jí)市均有省直接管理，減少管理層級(jí)。先可以分步走，第一步把所有的縣級(jí)市都由省直管。
四是并鄉(xiāng)。并鄉(xiāng)并村這項(xiàng)改革已經(jīng)在進(jìn)行之中，需要進(jìn)一步改革的地方是許多農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力無法負(fù)擔(dān)，可以考慮把鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)部分改為縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)，類似于街道辦事處。其余的能夠自我負(fù)擔(dān)的部分自治，把村民、居民自治提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)。過去中國(guó)皇權(quán)不下縣，縣以下都是自治，這樣也能大幅度減少財(cái)政供養(yǎng)人員。
區(qū)域改革一個(gè)很重要的因素是級(jí)別問題，過去管理體制下級(jí)別很僵化，像發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)哪怕GDP高于中西部的縣甚至地級(jí)市，級(jí)別也是科級(jí)。改革應(yīng)該面對(duì)現(xiàn)實(shí)需要，靈活設(shè)計(jì)級(jí)別。市可以有直轄市、副省級(jí)計(jì)劃單列市、地級(jí)市、縣級(jí)市，鎮(zhèn)也可以有縣級(jí)鎮(zhèn)、副縣級(jí)鎮(zhèn)、科級(jí)鎮(zhèn)，根據(jù)實(shí)際需要確定不同的機(jī)構(gòu)和管理權(quán)限。
總之，區(qū)劃改革在立足現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上從從實(shí)際需要出發(fā)進(jìn)行改革，即不可拘泥于過去的體制，也不能冒進(jìn)危及穩(wěn)定，循序漸進(jìn)改良。
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