普天之下，莫非王土。但是，地方大了，皇帝看不過來，地方官是否忠誠，為官是否清廉，都是皇帝沒法放心的。秦朝每郡設(shè)監(jiān)郡御史一名，監(jiān)督地方。但是由于二世而亡，無從考察其效用如何。
西漢雖效秦制，但郡的監(jiān)御史卻消失了。漢初實行無為而治，中央政府對地方，事實上實行的是承包制，郡太守握有全郡一切的權(quán)力，干好了受獎勵，干不好，就下臺走人甚至丟了性命，所以，不實行地方駐地性監(jiān)察，也沒有什么大礙。
漢武帝之后，西漢政策大轉(zhuǎn)向。武帝有意加強中央權(quán)力，對地方不再放任。所以，把地方分為十二部州，每州設(shè)一個監(jiān)察官刺史。刺史由于是監(jiān)察官，品級僅僅是六百石（官職相當于現(xiàn)在的正處級），只有司隸校尉由于兼有負責京師治安之責，需要面對諸多中央的高官以及家人，所以才兩千石（官職相當于現(xiàn)在的省部級）。
做官的人，沒有傻子，很快郡太守們就摸到了與刺史相處的竅門。只要把自己所擁有的資源，跟刺史分享，刺史多半就會變得十分溫和。顯然，與其成天挑剔郡太守，讓大家什么也得不到，不如大家合作，一起分潤。
沿著這個思路走下去，刺史一職的設(shè)置，最后就沒有什么用了。所以，到了東漢末年，干脆把刺史改成州牧（也有慣稱刺史的），把州變成郡之上的一級行政單位，提升刺史的級別，也是兩千石。到了這個時候，地方監(jiān)察，實際上是失效了。
到了隋唐時期，郡被取消，州變成實體，但比西漢的郡還小。等到再在州之上發(fā)展出節(jié)度使這一比較大的地方單位的時候，中央的確有必要派人盯著了，但藩鎮(zhèn)割據(jù)很快開始，中央就是有心也無力。
宋代地方權(quán)力，基本上都上交了，當然也沒有必要設(shè)置地方監(jiān)察官。元朝的蒙古人政權(quán)，實際上是部落的軍事統(tǒng)治，地方政權(quán)就比較混亂，監(jiān)察系統(tǒng)無從落實。到了明代，繼承了元代的行省制度，地方單位過于龐大。
朱元璋采取的辦法，是一省之中，設(shè)置三個平行的長官，布政使、按察使和兵馬指揮使，讓他們互相牽制，防止地方割據(jù)，尾大不掉。為了加強控制，中央政府還不定期地向各省派遣巡按御史，官階不過七品，卻可以跟地方三品的三使分庭抗禮。
由于一省的布政使、按察使和兵馬指揮使互不通氣，互相拆臺，一省政務(wù)每每滯礙不通，一旦有了大事，必須由中央派人下來協(xié)調(diào)。這個協(xié)調(diào)之人，就是巡撫和總督。
巡撫和總督，都掛有都御史的頭銜，算是中央都察院的大員，是皇帝的欽差，可以力壓三使。原本是臨時差遣，辦完事就走人，一旦走了，一省政務(wù)又陷入扯皮。所以只好繼續(xù)待著，久而久之，就變成了常駐官員，又開始跟地方官打得火熱。
清承明制，把巡撫和總督進一步制度化了。巡撫掛都察院右付都御史銜，總督掛都察院右都御史銜，他們的監(jiān)察官官銜，僅僅是掛名而已。一旦成為地方官之后，他們自己也成為需要監(jiān)察的對象，這就又回到了問題的起點。
歷朝歷代的王朝政府，在地方駐地監(jiān)察方面，基本上是失效的。失效的速度，比中央監(jiān)察機構(gòu)還快。這是因為監(jiān)察官一旦分到一個固定的駐地，拖家?guī)Э诔ｑv一個地方，很難抵擋地方官群體的腐蝕。監(jiān)察權(quán)很容易化為分肥權(quán)，大家一起分好處。所以，一次又一次，上演地方監(jiān)察官演變?yōu)樾碌牡胤焦俚聂[劇。每次到了這種時候，都是地方監(jiān)察失效之際，皇帝也無可奈何，只能就坡下驢。
（本文作者系中國人民大學政治學系教授）
