從今年7月1 日開始，綠色電力證書（下稱“綠證”）將試行自愿認(rèn)購，但對未來綠證制度的實(shí)施效果業(yè)界內(nèi)外仍有爭論。在我國加速推動能源轉(zhuǎn)型和電力體制改革等背景下，綠證制度的實(shí)施將帶給我們什么？建立怎樣的綠證制度才會更符合我國的實(shí)際情況？本期封面將嘗試為您解答。
今年2月，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局下發(fā)通知，將在全國范圍內(nèi)試行綠證核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度，以期促進(jìn)清潔能源消納利用，完善風(fēng)電、光伏發(fā)電補(bǔ)貼機(jī)制，引導(dǎo)全社會綠色消費(fèi)；并將根據(jù)市場認(rèn)購情況，自2018 年起適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強(qiáng)制約束交易。
現(xiàn)階段推行的綠證自愿認(rèn)購制度，對于自愿花錢認(rèn)購的政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會機(jī)構(gòu)和個人來講，僅僅是一份消費(fèi)綠色電力的榮譽(yù)和責(zé)任，而并不會帶來更多的收益和實(shí)惠，這能否激起各方的興趣？如若遇冷，綠證制度又該何去何從？這都成為當(dāng)下行業(yè)內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)。
平臺搭建完成具備核發(fā)條件
位于北京西城區(qū)六鋪炕北小街2 號的國家可再生能源信息管理中心的工作人員們近幾個月來異常忙碌，他們正負(fù)責(zé)全國綠色電力證書核發(fā)和認(rèn)購平臺的建設(shè)工作。
國家可再生能源信息管理中心副處長徐國新告訴本刊記者，“經(jīng)過三個多月加班加點(diǎn)的系統(tǒng)開發(fā)，平臺的硬件布置已經(jīng)完畢，軟件開發(fā)也已經(jīng)完成，綠證的核發(fā)已具備條件，7 月1 日可上線試運(yùn)行。目前，相關(guān)部門正在積極向社會各界宣傳推廣綠證相關(guān)概念，鼓勵更多的人關(guān)注并支持綠色電力消費(fèi)”。
對于屆時自愿認(rèn)購的主體，國家能源局新能源和可再生能源司相關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，用能成本占生產(chǎn)成本較低的高新技術(shù)企業(yè)對能源價格的承受能力相對較高，將會成為最積極的購買方之一。
記者了解到，為了盡最大可能減少認(rèn)購企業(yè)的不便，國家相關(guān)部門已經(jīng)進(jìn)行了多次討論，積極研究相關(guān)政策細(xì)則，例如認(rèn)購綠證的掛牌價格、稅收處理、會計(jì)入賬方式等。預(yù)計(jì)相關(guān)情況會在6 月初的第八屆清潔能源部長級會議（CEM 8）上有所提及。
“過去我國在推行碳排放權(quán)交易的過程中，政府部門也沒有出臺財會方面的相關(guān)細(xì)則及處理辦法，不過經(jīng)過這么多年的運(yùn)作，參與碳排放權(quán)交易的各方企業(yè)也已經(jīng)逐步探索出適合的解決方式，為綠證自愿認(rèn)購交易提供了參考經(jīng)驗(yàn)。相信綠證自愿認(rèn)購的相關(guān)細(xì)則會在近期達(dá)成共識?！毙靽卤硎?。
相關(guān)部門正在為綠證制度推廣可能出現(xiàn)的新問題尋求解決辦法，但人們更關(guān)注7 月1 日后，會不會有更多的企業(yè)和單位“買賬”。不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，屆時綠證的實(shí)際交易量不會很大，對于企業(yè)能自愿申購就已經(jīng)算是“覺悟”比較高了，在掏腰包認(rèn)領(lǐng)后卻沒有實(shí)際意義的現(xiàn)實(shí)情況下，不能太樂觀。
綠證要從“電力圈”走向“社會圈”
為了推動綠色電力消費(fèi)，中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會、水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院、能源基金會、中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)學(xué)會可再生能源專委會、世界資源研究所、世界自然基金會、世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會、鑒衡認(rèn)證中心等眾多單位在3 月還發(fā)起成立了“綠色電力消費(fèi)合作組織”。
“目前已經(jīng)聯(lián)系了不少單位，希望他們能夠加入進(jìn)來。從反饋情況來看，發(fā)電側(cè)特別是新能源企業(yè)較積極，但消費(fèi)側(cè)的企業(yè)積極性有待提高，目前有意向的多是跨國高新技術(shù)企業(yè)，國內(nèi)企業(yè)多處觀望狀態(tài)。”該組織秘書處的一名工作人員告訴記者。
國家發(fā)展改革委能源研究所研究員時璟麗認(rèn)為，對跨國企業(yè)，特別是高新技術(shù)企業(yè)來講，由于國外綠證市場較成熟，通常會有相關(guān)評估，購買綠證對企業(yè)形象較為有利，這一成本遠(yuǎn)比廣告費(fèi)用低得多，所以他們將會成為屆時綠證的認(rèn)購單位。但值得注意的是，雖然有些企業(yè)宣傳100% 使用綠色能源，但他們認(rèn)購的電量為辦公樓部分的電量，產(chǎn)品的生產(chǎn)加工往往采用貼牌的形式交由制造企業(yè)來完成，這部分的電量并沒有認(rèn)購綠證，這與宣稱的概念還有一定差別。
上汽集團(tuán)、京東方科技等國內(nèi)企業(yè)的相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時都曾表示，支持國家綠色發(fā)展戰(zhàn)略，有意愿提高綠色電力的比例，承擔(dān)社會責(zé)任，也希望政府在產(chǎn)品采購、稅收優(yōu)惠、信貸方面給予鼓勵，增加企業(yè)信心。
對于一些國內(nèi)企業(yè)認(rèn)購綠證積極性不高的問題，專業(yè)人士分析認(rèn)為，除了需要付出成本，增加企業(yè)經(jīng)營壓力外，相關(guān)企業(yè)管理人員對綠證制度不了解、對新政策持觀望態(tài)度也是重要原因。
據(jù)了解，目前已有包括主要發(fā)電企業(yè)在內(nèi)的上百個新能源發(fā)電項(xiàng)目申請核發(fā)綠證，主要是第五批、第六批入選可再生能源電價附加補(bǔ)貼的項(xiàng)目。而消費(fèi)側(cè)的用戶則更關(guān)心屆時綠證的價格，及購買后是否會有優(yōu)惠政策。
國家能源局新能源和可再生能源司相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，在各級政府和相關(guān)的政府采購項(xiàng)目中，適當(dāng)選取一批品種，將產(chǎn)業(yè)鏈采用綠色電力的比例作為同等條件下優(yōu)先進(jìn)入采購目錄的條件，對引導(dǎo)全社會進(jìn)行綠色消費(fèi)的理念意義重大。
“對于綠證制度，過去更多是在電力行業(yè)內(nèi)進(jìn)行探討，社會上對其了解不夠充分，現(xiàn)在隨著這一制度的實(shí)施，綠證需要走出電力的‘朋友圈’，走向更廣的‘社會圈’，并逐漸被大眾接受?！毕嚓P(guān)專業(yè)人士如是說。
記者了解到，“綠色電力消費(fèi)合作組織”的一個重要目標(biāo)就是推動建立綠色電力消費(fèi)評價體系。目前，已經(jīng)針對相關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識編制了初步的草案文件，包括標(biāo)識的使用、認(rèn)證展示平臺的建設(shè)和信息共享等內(nèi)容，希望通過合理的激勵和評價，推動綠色電力消費(fèi)盡早成為社會認(rèn)可的潮流。
更須關(guān)注綠證的改革價值
綠證制度作為一種在發(fā)達(dá)國家有過成功實(shí)踐的市場機(jī)制，目的就是為了推動可再生能源電力的發(fā)展，這與我國能源革命的出路如出一轍。隨著我國明確到2020 年非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15%，2030 年達(dá)到20%，這也為可再生能源配額制的實(shí)施設(shè)定了目標(biāo)，綠證則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要市場化手段。
“配額制和綠證制度對于我們來講，已經(jīng)不是一個新概念了，從2005 年《可再生能源法》立法討論時，就有過是否引入的爭論。此后多年，討論也沒有斷過，到今年開始引入已經(jīng)有17 年的歷史了?！眹铱稍偕茉粗行母敝魅稳螙|明說。
據(jù)了解，2003 年，上海市曾經(jīng)短暫試行過自愿綠證交易制度，但結(jié)果不盡如人意，最后只能“無疾而終”。
“現(xiàn)在引入綠證制度的時機(jī)是否成熟？這對我們的能源轉(zhuǎn)型究竟能起多大作用？”鑒于此前上海的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及延續(xù)多年的爭論，一些業(yè)內(nèi)人士有著這樣的疑問。
時璟麗的理解是：2005 年《可再生能源法》立法之時，以風(fēng)電、光伏發(fā)電為代表的可再生能源電力剛剛起步，還未實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，實(shí)行固定電價的補(bǔ)貼政策，有助于行業(yè)的快速發(fā)展。事實(shí)也印證了這一點(diǎn)。隨后，風(fēng)電、光伏發(fā)電出現(xiàn)了翻番式增長，產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展起來。隨著近年來，出現(xiàn)了棄風(fēng)、棄光及可再生能源電價補(bǔ)貼資金缺口逐年擴(kuò)大等問題，截至2016 年底的缺口資金約500 億元，如果政策不進(jìn)行調(diào)整，將對可再生能源發(fā)電全產(chǎn)業(yè)鏈造成影響。在可再生能源發(fā)展目標(biāo)確定的情況下，引入配額制和綠證制度將是解決問題的一種出路。
中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會秘書長秦海巖也表示，長期以來，國家一直通過征收電價附加的方式向可再生能源電力提供相應(yīng)的補(bǔ)貼，并在一定時期內(nèi)推動了產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。但隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，該政策的弊端也逐漸暴露出來，包括隨著補(bǔ)貼資金缺口不斷擴(kuò)大，補(bǔ)貼發(fā)放拖延導(dǎo)致企業(yè)現(xiàn)金流緊張、固定電價在市場化改革中失去存在基礎(chǔ)等，因此新能源產(chǎn)業(yè)的扶持政策必須進(jìn)行重大調(diào)整，通過落實(shí)綠色證書認(rèn)購，既可以促進(jìn)可再生能源的高效利用，根治棄風(fēng)、棄光頑疾，還能通過市場化手段有效破解補(bǔ)貼難題，降低財政資金直接補(bǔ)貼強(qiáng)度，減輕財政壓力。
徐國新表示，綠證制度是一種市場手段，是符合當(dāng)前改革方向的有益嘗試，還有更重要的意義在于讓這一概念形成習(xí)慣并深入人心。而且從長期來看，隨著新能源成本的下降，綠證也將越來越有吸引力，堅(jiān)信這一市場將長期存在。
自愿強(qiáng)制市場并行不悖
《通知》中提到了2018 年起將適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強(qiáng)制約束交易，從字面理解，似乎這一制度又有行政色彩成分，這與自愿認(rèn)購綠證的關(guān)系又會如何？
國家能源局新能源和可再生能源司相關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，強(qiáng)制交易著眼于能源供給革命，通過綠證強(qiáng)制交易價格體現(xiàn)新能源發(fā)電的外部環(huán)境效益，確保新能源開發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，提升新能源項(xiàng)目投資的積極性。強(qiáng)制配額考核會創(chuàng)造一個基本穩(wěn)定的國內(nèi)新能源年度增量市場需求，并避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的大起大落或者逐步萎縮；自愿交易則著眼于能源消費(fèi)革命，建立綠證自愿認(rèn)購體系，實(shí)際上是給了消費(fèi)者充分而靈活的選擇權(quán)，使得愿意購買和使用新能源的企業(yè)和個人有了通暢的渠道，最終通過兩個市場的合力來加速實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型。
時璟麗也認(rèn)為，從全球來看，美國、英國、瑞典、澳大利亞等國家實(shí)施的強(qiáng)制市場份額或配額制度，都已經(jīng)成為推動其可再生能源發(fā)展的重要市場機(jī)制。此外，綠證自愿認(rèn)購也是一個重要的市場，例如美國約三分之一的綠證都是由消費(fèi)者自愿購買的，隨著綠證制度的推廣，綠色電力消費(fèi)的概念也將越來越普及，所以兩者并不矛盾，將會共同推動可再生能源電力的消費(fèi)。
此前，根據(jù)國家能源局的相關(guān)要求，到2020 年，各燃煤發(fā)電企業(yè)（項(xiàng)目法人，含自備電廠）承擔(dān)的非水可再生能源發(fā)電量配額與火電發(fā)電量的比重應(yīng)達(dá)到15% 以上，綠證制度無疑是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。
國家發(fā)展改革委能源研究所對此有過相關(guān)測算，這意味著到2020 年，發(fā)電企業(yè)每生產(chǎn)約6.5 兆瓦時的煤電就需配一份綠色證書，若在考慮現(xiàn)有政策不變，實(shí)現(xiàn)“十三五”可再生能源目標(biāo)，滿足電價補(bǔ)貼資金需求的情況下，實(shí)施強(qiáng)制綠證制度可能會在2020 年增加終端電價0.7 分/ 千瓦時左右，處在社會可承受范圍。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，目前新能源發(fā)電補(bǔ)貼強(qiáng)度居高不下的一個重要原因就是新能源未能有效利用，未來隨著可再生配額制及綠證制度的實(shí)施，新能源發(fā)電不必要的系統(tǒng)成本將被充分?jǐn)D掉，特別是補(bǔ)貼強(qiáng)度過高的光熱發(fā)電和海上風(fēng)電等能源品種已被隔離，加之技術(shù)進(jìn)步，未來綠證的交易價格也將大幅走低，并逐漸維持在一個全社會可以承受的價格。
“可再生能源配額考核和綠色證書交易機(jī)制是符合現(xiàn)階段可再生能源發(fā)展需求、必須采取的政策措施，也是推動全社會以總成本最小的方式實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的最有效措施?！边@一觀點(diǎn)已在業(yè)內(nèi)形成廣泛共識。此外，未來在儲能技術(shù)的推動下，能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)蓬勃發(fā)展，系統(tǒng)的靈活性大大增強(qiáng)，再加上新能源自身的技術(shù)進(jìn)步，新能源發(fā)電的成本很有可能全面低于各類化石能源的成本，屆時，消費(fèi)綠色電力就成為市場上完全自發(fā)的選擇。
期待綠證融入系統(tǒng)改革中
當(dāng)前，電力市場化改革、全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)等改革都在快速推進(jìn)中，未來的可再生能源配額與綠證制度將與相關(guān)改革發(fā)生怎樣的化學(xué)反應(yīng)，是制度設(shè)計(jì)者不得不慎重思考的問題。
“推出配額制和綠證制度不僅僅是一個單一的政策，而是涉及了現(xiàn)有能源體系的變動，非常復(fù)雜。當(dāng)新的體系引入后，就必須將原有體系打破，否則就不會起到太大作用。特別是我們正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，市場機(jī)制還沒有完全發(fā)揮決定性作用，國有經(jīng)濟(jì)又占有很大比例的情況下，更要認(rèn)真分析和研究。”任東明說。
縱觀國外的可再生能源配額制政策體系主要是以電力市場為基礎(chǔ)，通過綠證交易實(shí)現(xiàn)配額指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，但各國承擔(dān)配額的主體也不盡相同，有的是售電企業(yè)（美國大部分州、英國），有的是發(fā)電企業(yè)（韓國、印度）。
在我國，對屆時由哪部分主體來承擔(dān)，業(yè)界看法不一。一方認(rèn)為，選擇發(fā)電企業(yè)作為主體較符合當(dāng)前電力行業(yè)的總體環(huán)境，由于我國發(fā)電側(cè)的改革已有十余年，形成了一定的市場競爭條件，且監(jiān)管成本也相對較低。但隨著近年來發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的下降，選擇作為主體可能增加其經(jīng)營壓力，且與售電側(cè)放開的改革方向有所不符。另一方則認(rèn)為，選擇售電企業(yè)作為主體符合市場化改革方向，使得用戶側(cè)消納的責(zé)任必較清晰，可有效解決新能源“重建輕用”的問題。但由于目前電力市場及售電側(cè)改革還在進(jìn)行中，不確定性較大，政策設(shè)計(jì)的難度也加大，對相關(guān)部門的監(jiān)管能力也是一個考驗(yàn)?？傊?，無論選擇哪部分作為承擔(dān)主體，都需要在制度設(shè)計(jì)上充分考慮各方利益并完善獎懲措施。
“推進(jìn)市場化改革是本屆政府的重要目標(biāo)，設(shè)計(jì)出并執(zhí)行好可再生能源配額和綠證制度對政府部門的決策及監(jiān)管能力都是一個考驗(yàn)，但對于改革發(fā)展是有益的。就像足球、籃球等競技體育受廣泛關(guān)注的一個很重要原因就是規(guī)則設(shè)計(jì)的復(fù)雜，甚至于裁判工作都會成為一門藝術(shù)?！毙靽赂嬖V記者。
“任何一項(xiàng)重大政策起效，都會是一個不斷摸索和完善的過程，在復(fù)雜的市場環(huán)境下，也無法指望單一的政策能夠解決所有問題。但各類政策之間也不是互斥的，一項(xiàng)政策的推出不代表其他政策的必然退出，例如美國，類似于固定補(bǔ)貼的PTC 政策和配額制考核就長期共存，歐洲市場上標(biāo)桿電價政策和碳排放權(quán)交易也長期并行，這些政策共同起效，才能夠推動產(chǎn)業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，所以，未來新能源扶持政策的發(fā)展方向，可能必然還是各項(xiàng)政策的‘組合拳’，特別是對存量項(xiàng)目，保持政策的穩(wěn)定性也是必要的?！眹夷茉淳中履茉春涂稍偕茉此鞠嚓P(guān)負(fù)責(zé)人如是說。
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▓來源：《風(fēng)能》雜志 2017年第3期 作者：曹宏源，夏云峰
