文/新浪財(cái)經(jīng)意見領(lǐng)袖（微信公眾號(hào)kopleader）專欄作家 曾剛 欒稀
《意見》強(qiáng)化了國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束，從現(xiàn)階段看既是降低國有企業(yè)杠桿率、防范化解國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，從長遠(yuǎn)看是通過政策引導(dǎo)將資產(chǎn)負(fù)債約束引入國有企業(yè)公司治理的重要考量、強(qiáng)化優(yōu)化了國有企業(yè)的公司治理，為國有企業(yè)預(yù)算約束建立了長效機(jī)制。
2018年9月，發(fā)改委等多部委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》?！兑庖姟窂闹笜?biāo)約束、自我約束、外部約束三個(gè)方面打破了管理部門、企業(yè)自身、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)信用對(duì)國有企業(yè)的預(yù)算軟約束，為國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束建立了硬約束，形成解決國有企業(yè)債務(wù)問題的長效機(jī)制；同時(shí)，《意見》針對(duì)現(xiàn)階段國企去杠桿問題，提出“國有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率到2020年末比2017年末降低2個(gè)百分點(diǎn)”的具體目標(biāo)，為高負(fù)債國企降杠桿出臺(tái)了厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界、國有企業(yè)盤活存量資產(chǎn)、國有企業(yè)多渠道資本補(bǔ)充機(jī)制、國有企業(yè)兼并重組以及國有企業(yè)破產(chǎn)等配套措施。
一、國有企業(yè)高負(fù)債的根本原因是預(yù)算軟約束
2018年以來，隨著一系列政策實(shí)施，以及企業(yè)經(jīng)營狀況好轉(zhuǎn)，國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)開始出現(xiàn)下降，2018年7月，全國國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為64.93%，較去年同期下降約1個(gè)百分點(diǎn)。但橫向比較，國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率仍顯著高于同期民營企業(yè)。根據(jù)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)，2018年7月，工業(yè)企業(yè)中國有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為59.4%，高出同期私營企業(yè)近4個(gè)百分點(diǎn)，而在2018年以前，這一差距曾達(dá)10個(gè)百分點(diǎn)左右。根據(jù)上市公司數(shù)據(jù)，2017年底，國有企業(yè)的平均資產(chǎn)負(fù)債率在60%以上，高于同期民營企業(yè)近6個(gè)百分點(diǎn)。
國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高，預(yù)算軟約束有著重要的影響。在實(shí)踐中，造成預(yù)算軟約束的原因有很多：一是企業(yè)自身原因，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、財(cái)務(wù)管理、公司治理能力有待提高，甚至存在為了融資虛報(bào)錯(cuò)報(bào)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的情況；二是相關(guān)管理部門的原因，在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，對(duì)國有企業(yè)的考核過于注重企業(yè)資產(chǎn)的增長，而忽略了對(duì)企業(yè)債務(wù)的管控，企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)缺乏相應(yīng)的追責(zé)制度；三是有隱性擔(dān)保的影響。政府對(duì)國有企業(yè)的隱性擔(dān)保的存在，客觀上是國有企業(yè)破產(chǎn)退出的概率要遠(yuǎn)低于民營企業(yè)。這種情況，一方面容易形成大量的“僵尸”企業(yè)，降低資金的配置效率，另一方面，會(huì)扭曲市場對(duì)不同企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，形成投資主體對(duì)所有制的系統(tǒng)性偏向；四是金融機(jī)構(gòu)的原因。通常情況下，外部監(jiān)管和內(nèi)部管理的要求，都會(huì)讓金融機(jī)構(gòu)將風(fēng)險(xiǎn)控制放在相當(dāng)重要的地位。從理論上講，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)偏好較低，有助于其審慎經(jīng)營和長期穩(wěn)健發(fā)展，但當(dāng)不同類型的主體存在系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)差異時(shí)，就會(huì)很容易地將資源過度集中于低風(fēng)險(xiǎn)主體，結(jié)果造成低風(fēng)險(xiǎn)主體過度加杠桿而形成更大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而另一端，風(fēng)險(xiǎn)偏高的主體面臨較為嚴(yán)重的“融資難、融資貴”問題。
盡管國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率開始出現(xiàn)小幅下降，但如果不從根本上解決預(yù)算軟約束問題，階段性去杠桿在長期內(nèi)也難以持續(xù)。從這點(diǎn)看，建立對(duì)國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率管理的系統(tǒng)性約束、形成長效機(jī)制，是根治國有企業(yè)過度負(fù)債問題的必由之路。
二、《意見》為國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束建立了長效機(jī)制
《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》基于全面覆蓋和分類管理相結(jié)合、完善內(nèi)部治理與強(qiáng)化外部約束相結(jié)合、提質(zhì)增效與政策支持相結(jié)合三個(gè)基本原則，以資產(chǎn)負(fù)債率為基礎(chǔ)約束指標(biāo)，對(duì)不同行業(yè)類型國有企業(yè)實(shí)行分類管理并動(dòng)態(tài)調(diào)整，通過自我約束和外部約束共同對(duì)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束建立了長效機(jī)制，打破國有企業(yè)預(yù)算軟約束的定勢(shì)。
在約束指標(biāo)設(shè)立上，《意見》對(duì)不同行業(yè)實(shí)施動(dòng)態(tài)管控，分類設(shè)立約束指標(biāo)?？紤]到不同行業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率存在差異，以及企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)隨經(jīng)濟(jì)周期（或商業(yè)周期）動(dòng)態(tài)變動(dòng)，《意見》對(duì)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率進(jìn)行分行業(yè)動(dòng)態(tài)管控，以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為基準(zhǔn)線，基準(zhǔn)線加5個(gè)百分點(diǎn)為預(yù)警線，加10個(gè)百分點(diǎn)為重點(diǎn)監(jiān)管線，但國資委分管的中央國企和金融類國企仍按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。
在內(nèi)部約束機(jī)制上，《意見》明確國有企業(yè)是資產(chǎn)負(fù)債約束的第一責(zé)任主體，引導(dǎo)和要求企業(yè)將資產(chǎn)負(fù)債約束納入公司管理的重要考量，將資產(chǎn)負(fù)債約束與完善和優(yōu)化國有企業(yè)公司治理有機(jī)結(jié)合。一是要求企業(yè)根據(jù)相應(yīng)的預(yù)警線和監(jiān)管線結(jié)合行業(yè)及自身實(shí)際，合理設(shè)定企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)；二是將資產(chǎn)負(fù)債約束納入國企常規(guī)公司治理的一部分以加強(qiáng)日常管理，如國有企業(yè)管理層要審慎開展債務(wù)融資活動(dòng)等、董事會(huì)要對(duì)資產(chǎn)負(fù)債狀況及未來資負(fù)計(jì)劃進(jìn)行審議、主動(dòng)向債權(quán)人通報(bào)財(cái)務(wù)困境依法依規(guī)協(xié)商處置等；三是強(qiáng)化國有企業(yè)集團(tuán)對(duì)子企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債約束，避免母子企業(yè)、子企業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)傳染；四是國有企業(yè)要體質(zhì)增效、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提高生產(chǎn)率、提高盈利能力，增強(qiáng)內(nèi)生資本積累能力。
在外部約束機(jī)制上，《意見》確立了國有資產(chǎn)管理部門、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)信用等多重外部約束。在國有資產(chǎn)管理部門加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)督的方面，一要建立科學(xué)監(jiān)測(cè)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小列出重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管的企業(yè)，二要對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管的企業(yè)建立相應(yīng)的降負(fù)債機(jī)制，比如明確目標(biāo)和時(shí)限、重大投資要專門審批、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、開展股權(quán)融資、債轉(zhuǎn)股、依法破產(chǎn)等，三要要將降杠桿減負(fù)債成效作為企業(yè)考核和評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。從金融機(jī)構(gòu)約束方面，《意見》對(duì)重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)設(shè)置了融資限制，要求不得對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)新增債務(wù)融資等，強(qiáng)化融資端對(duì)高負(fù)債企業(yè)的協(xié)同約束。此外，還通過國企負(fù)責(zé)人負(fù)全責(zé)、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)信用體系等強(qiáng)化企業(yè)財(cái)務(wù)失信行為的聯(lián)合懲戒機(jī)制。
三、配套措施解決了高負(fù)債國企降杠桿的重點(diǎn)難點(diǎn)
地方融資平臺(tái)替地方政府融資、國有企業(yè)主動(dòng)或被動(dòng)承擔(dān)政府職能或公共服務(wù)職能是國有企業(yè)債務(wù)問題、地方政府債務(wù)問題的重要根源所在。因此，要解決國有企業(yè)高杠桿問題，還必須從理順政企關(guān)系的體制機(jī)制入手。對(duì)此，《意見》要求“厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界”以解決政府債務(wù)和國企債務(wù)互相纏繞的體制難題，對(duì)嚴(yán)禁地方政府借道國企舉債的態(tài)度堅(jiān)決，要求“堅(jiān)決遏制地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)，嚴(yán)禁地方政府及其部門違法違規(guī)或變相通過國有企業(yè)舉借債務(wù)，嚴(yán)禁國有企業(yè)違法違規(guī)向地方人民政府提供融資或配合地方人民政府變相舉債”?！兑庖姟愤€要求各級(jí)人民政府一般情況下不得強(qiáng)制要求國有企業(yè)承擔(dān)應(yīng)由政府或社會(huì)組織承擔(dān)的公益性支出，加快推進(jìn)“三供一業(yè)”的分離移交等，切實(shí)減輕國有企業(yè)負(fù)擔(dān)。
此外，為配套國有企業(yè)降杠桿減負(fù)債，《意見》就盤活國有企業(yè)存量資產(chǎn)、完善國有企業(yè)多渠道資本補(bǔ)充機(jī)制、推動(dòng)國有企業(yè)兼并重組、依法依規(guī)實(shí)施國有企業(yè)破產(chǎn)等重點(diǎn)難點(diǎn)問題分別提出了具體的措施。其中，“鼓勵(lì)國有企業(yè)采取租賃承包、合作利用、資源再配置、資產(chǎn)置換或出售等方式實(shí)現(xiàn)閑置資產(chǎn)流動(dòng)”，“支持國有企業(yè)按照“真實(shí)出售、破產(chǎn)隔離”原則進(jìn)行資產(chǎn)證券化”，“實(shí)現(xiàn)國有資本有進(jìn)有退動(dòng)態(tài)管理”，“充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算資金的作用”，“鼓勵(lì)國有企業(yè)通過出讓股份、增資擴(kuò)股、合資合作等方式引入民營資本”，“鼓勵(lì)各類投資者通過股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金等形式參與國企兼并重組”以及“支持國有企業(yè)依法對(duì)“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)清算、堅(jiān)決防止‘大而不能倒’”等措施和提法都遠(yuǎn)超于市場對(duì)該《意見》的預(yù)期。這一系列配套措施直達(dá)國有企業(yè)去杠桿的痛點(diǎn)，觸及到了國有企業(yè)去杠桿的靈魂問題，解決了國有企業(yè)去杠桿的難點(diǎn)。
四、小結(jié)
總體上，《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》強(qiáng)化了國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束，從現(xiàn)階段看既是降低國有企業(yè)杠桿率、防范化解國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，從長遠(yuǎn)看是通過政策引導(dǎo)將資產(chǎn)負(fù)債約束引入國有企業(yè)公司治理的重要考量、強(qiáng)化優(yōu)化了國有企業(yè)的公司治理，為國有企業(yè)預(yù)算約束建立了長效機(jī)制。《意見》對(duì)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債的約束強(qiáng)調(diào)了科學(xué)性，在所有行業(yè)、所有類型國有企業(yè)全覆蓋的同時(shí)，對(duì)不同行業(yè)進(jìn)行分類動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，《意見》內(nèi)外部約束相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)、國有資產(chǎn)管理部門、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)信用的共同約束，提高了約束的有效性和可行性。此外，厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界、盤活存量資產(chǎn)、完善多渠道資本補(bǔ)充機(jī)制、推動(dòng)兼并重組、國有企業(yè)破產(chǎn)等配套措施，也為高負(fù)債國企降低資產(chǎn)負(fù)債率創(chuàng)造了更為良好政策和制度環(huán)境。
(本文作者介紹：國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任，中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所銀行研究室主任)
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