本文作者：
呂冰洋，中國人民大學財政金融學院財政系主任、教授，中國人民大學財稅研究所執(zhí)行所長。
內容提要：作為一個擁有超大地域、超大經濟、超大社會的中國，從古至今在國家治理就面臨一個難題：分權還是集權？于是中國自古以來就存在封建與郡縣的利弊之爭，顧炎武總結認為：“封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上。”對此，他提出“寓封建于郡縣”的解決方案。
一、央地關系的歷史演變
中國央地關系的制度構建關系到國家長治久安，歷來受到統(tǒng)治者的高度重視，也探索了很多種處理央地關系的辦法，總體來講，古代央地關系治理分為兩大時期，秦之前以分封制為主，秦之后以郡縣制為主。
分封制始自商朝后期，在周朝得以發(fā)揚光大。分封制的基本內容是天子將土地分封給諸侯，內政由諸侯自理，諸侯按規(guī)定履行天子納貢、朝覲、出兵等義務。諸侯依次可分封土地給子孫和屬臣，形成諸侯、卿、大夫等各級相對獨立的封國或封邑。分封制的特點是將血緣關系融入到政治關系中，地方具有比較強的獨立地位。
但是，建立在血緣關系基礎上的分封制，不可避免地出現(xiàn)秦丞相李斯所說的“后屬疏遠，相攻擊如仇讎”問題，即隨著時間推移，血緣關系越來越淡化，利害較量會超越血緣紐帶。典型例子是春秋戰(zhàn)國時期的各諸侯間激烈的兼并戰(zhàn)爭，以及西漢時期的“七國之亂”。因此，分封制在秦之后為郡縣制所取代。
在郡縣制下，中央政府掌握人事任免權和重大事項的行政決策權，各級地方政府擁有部分行政決策權和行政執(zhí)行權，中間輔以監(jiān)察和考核機制來保證中央對地方的控制。郡縣制最早出現(xiàn)在春秋時期，秦統(tǒng)一中國后，秦始皇將郡縣制推向全國，之后歷朝歷代的央地關系架構雖然也采取少量的分封制，但是一般對分封諸侯的權力予以嚴格限制，從全國總體上看以郡縣制為主。對此，1973年，毛澤東在詩中一針見血地指出：“百代都行秦政法。”即使是中國現(xiàn)在的央地關系制度架構，我們也不難看出它有濃厚的傳統(tǒng)郡縣制影子。
在秦時和西漢中前期的地方行政區(qū)劃設計中，地方分為郡和縣兩級。以后各代根據(jù)情況進行增減：有郡縣或州縣兩級制的；有州、郡、縣或路、府（州）、縣，道、府（州）、縣三級制的；有省、路、府（州）、縣或省、道、府（州）、縣（州）四級制的（韋慶遠、王德寶，1992）。幾千年來，中國地方層級有很多變化，省、道、路、府、州、郡、縣等區(qū)劃名稱都曾先后在中國古代地方行政史中出現(xiàn)過。但是縣級單位自秦以后一直是基本的行政單位，總數(shù)和管轄范圍變化不大。
比較分封制和郡縣制，兩者最大的不同是：分封制強調地方分權，郡縣制強調中央集權。不過，雖然郡縣制強調集權，在現(xiàn)實的政治運行中，由于信息傳遞鏈條太長，中央政府無法對縣級實行完全控制，不得不委托次高級政府來實施間接管理。次高級政府長官或為刺史、或為節(jié)度史、或為總督，俗稱“封疆大吏”，他們位高權重，往往具有統(tǒng)轄數(shù)州或數(shù)省的權力，當中央政府權威下降時，他們就可能形成挑戰(zhàn)中央權威的重要力量，甚至導致王朝覆滅，西漢初期的七國之亂、東漢后期的軍閥混戰(zhàn)、西晉的八王之亂、唐朝后期的藩鎮(zhèn)之禍、清朝后期的東南五省互保，均說明即使是在高度集權的郡縣制下，仍可能出現(xiàn)地方權力過大導致的弱干強枝情況。
二、央地關系的歷史困局
盡管郡縣制經過了幾千年實踐，歷朝歷代對制度缺陷進行了各種修補，但是它仍存在許多問題。明末思想家顧炎武歷覽古今治亂得失，寫下《郡縣論》一文，由九篇短文構成，詳細剖析了郡縣制存在的問題，并提出自己的改革思路。他認為“封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上。”具體來說，郡縣制存在以下三方面問題。
第一，地方政府行為扭曲。顧炎武指出，在郡縣制下，地方長官由上級政府任命，升遷和罷免由上級政府說了算，因此地方長官的為政目標是圍繞上級政府的目標而轉，而不是圍繞當?shù)鼐用衲繕硕D，也就是說地方政府行為容易偏離當?shù)鼐用衿茫M而導致地方經濟社會發(fā)展滯后。按顧炎武的話說，就是“不知有司之官，凜凜焉救過之不給，以得代為幸，而無肯為其民興一日之利者，民烏得而不窮，國烏得而不弱？”
第二，政府機構膨脹。顧炎武指出，由于縣級政府官員選拔和職能由上級政府決定，上級政府為此需要設計大量的監(jiān)察機構來監(jiān)督地方政府，由此導致政府規(guī)模膨脹。顧炎武指出“今之君人者，盡四海之內為我郡縣猶不足也，人人而疑之，事事而制之，科條文簿日多于一日，而又設之監(jiān)司，設之督撫，以為如此，守令不得以殘害其民矣。”
第三，地方吏治敗壞。顧炎武指出，在郡縣制下，縣長官對當?shù)厥聞罩卫泶嬖谌齻€缺陷：有任期限制或任期的不確定性、治政目標唯上不唯下、異地交流導致對地方事務的疏離。縣長官不得不雇傭更熟悉當?shù)厥聞盏鸟憷魜碇卫?，而胥吏可能借助信息?yōu)勢和多年經營，欺瞞上級、謀取私利，導致地方吏治敗壞。對這種現(xiàn)象，南宋葉適提出一句很有名的話：“官無封建而吏有封建”。顧炎武稱為“州縣之敝，吏胥窟穴其中，父以是傳之子，兄以是傳之弟”，“養(yǎng)百萬虎狼于民間者”。
三、顧炎武方案：寓封建于郡縣
針對上面的問題，顧炎武提出的改革方案是“寓封建之意于郡縣之中”。該方案總的思路是：縣級實行封建制，縣以上實行郡縣制。其方案有如下兩個要點：
第一，縣域自治，提升縣級政府地位。
顧炎武提出“尊令長之秩，而予之以生財治人之權，罷監(jiān)司之任，設世官之獎，行辟屬之法”，就是說，有關經濟發(fā)展（生財）和政治治理（治人）權力全部歸縣令，取消常設在縣級的監(jiān)察機構（罷監(jiān)司之任），縣令有權組織和任命自己的行政隊伍（行辟屬之法），如果縣令治理的好，可以一直干下去甚至傳之子孫。為提升縣令的地位，可“改知縣為五品官，正其名曰縣令”。
第二，簡化縣級以上政府，郡行使監(jiān)察權和人事升遷權。
中國過去不少政府機構是為了自上而下參與和監(jiān)督下級政府行政而設，由于實行縣級自治，縣以上政府就可以大大壓縮。對此，顧炎武作了一個形象的比喻，說中央委托地方管理就象是主人任命仆人養(yǎng)馬，一種方式是主人要對各種喂養(yǎng)方式進行層層監(jiān)督和控制，另一種方式只是根據(jù)馬的肥瘦程度對仆人進行賞罰，顯然后者會大大降低管理成本。與此類似，判斷縣令是否稱職，只看“人民樂業(yè)”與否?？h以上只設郡，并且郡的職能只是監(jiān)察，“每三四縣若五六縣為郡，郡設一太守，太守三年一代。詔遣御史巡方，一年一代。其督撫司道悉罷。”
集權與分權問題中國自古以來國家治理的大問題，除顧炎武之外，中國古代有不少思想家提出改革央地關系的設想，主要差異在于地方分權的范圍與方式不同。南宋葉適（2010）主張在郡縣兩級都可以擴大一點自治權力，“以一郡行其一郡，以一縣行其一縣，賞罰自用，予奪自專”；明末黃宗羲（2011）認為封建與郡縣均有很大問題，“封建之弊，強弱吞并，天子之政教有所不加；郡縣之弊，疆場之害苦無已時（郡縣制下地方官員難以盡責）”，解決辦法是在邊境設置統(tǒng)攝軍事與民政的“方鎮(zhèn)”，使其擁有較大自主權，由此可以制衡中央過度集權產生的問題；晚清馮桂芬（2002）的思路是不在縣級而在鄉(xiāng)級實行一定的自治，每縣劃分若干轄區(qū)并設巡檢，巡檢以下設立正董、副董等職，他們由當?shù)鼐用窆x產生，以達到鄉(xiāng)級“分治”、縣以上“合治”的效果。不過，筆者認為，以上諸位學者的論述不如顧炎武詳細透徹、操作性強。
那么，顧炎武的方案有多大合理性呢？本文后續(xù)將利用現(xiàn)代經濟學和政治學理論，建立處理央地關系的理論框架，進而利用該框架對顧炎武方案的進行深入論證和更具體設計。
文章來源：《財貿經濟》2019年10期，原文標題《“顧炎武方案”與央地關系構建:寓活力于秩序》,本文為原文內容節(jié)選
