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第32期丨郭偉清:法官助理制度的實(shí)踐狀況與改革進(jìn)路

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立足司法實(shí)踐,從資深法官視角,剖析審判熱點(diǎn)前沿問(wèn)題,闡述司法管理焦點(diǎn)問(wèn)題。

主編推薦

人員分類(lèi)改革是本輪司法改革的重要內(nèi)容,而人員分類(lèi)改革主要圍繞法官員額制展開(kāi)。法官助理制度作為法官員額制的配套制度,頂層設(shè)計(jì)僅就法官助理的定位、職責(zé)等問(wèn)題進(jìn)行了指引性說(shuō)明,具體方案的設(shè)計(jì)和落實(shí)則基本交由各地法院自主探索。《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014--2018)》等改革文件指出,“法官助理是審判輔助人員,也是法官的重要來(lái)源”。由此可見(jiàn),在人員分類(lèi)管理改革的背景下,法官助理制度被賦予了雙重目標(biāo):一是減輕法官辦案壓力,提高法官辦案效率,解決員額減少和案件量增加之間的矛盾;二是培養(yǎng)高素質(zhì)的法官預(yù)備隊(duì),與法官員額制銜接,輔助法官隊(duì)伍職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文針對(duì)法官助理制度的運(yùn)行狀況是否符合頂層設(shè)計(jì)的“雙目標(biāo)”初衷,以及是否達(dá)到了法官助理制度的預(yù)期效果,進(jìn)行了思考和研究。

作者簡(jiǎn)介

郭偉清    上海市高級(jí)人民法院黨組成員,上海市第二中級(jí)人民法院黨組書(shū)記、院長(zhǎng),審委會(huì)委員。上海司法智庫(kù)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng),“上海刑事案件智能輔助辦案系統(tǒng)”(即“206工程”)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任。多次主持完成最高法院司法研究重大課題、上海高院重點(diǎn)課題、上海市民主法治建設(shè)課題,在刑事、執(zhí)行、司法改革、智慧法院建設(shè)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域有多篇論文、調(diào)研報(bào)告發(fā)表或獲獎(jiǎng)。

法官助理制度的實(shí)踐狀況

與改革進(jìn)路

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【法官論壇】第32期 來(lái)自中國(guó)上海司法智庫(kù) 19:15

一、現(xiàn)狀分析:法官助理在人員配置和實(shí)際運(yùn)行層面均存在改進(jìn)空間

通過(guò)對(duì)上海、廣東等地的實(shí)證調(diào)研,我們發(fā)現(xiàn)法官助理現(xiàn)實(shí)狀況與制度目標(biāo)之間存在一定程度的偏差,部分改革設(shè)想尚未完全實(shí)踐到位,改革潛力尚需進(jìn)一步釋放。概括起來(lái),主要存在以下兩個(gè)層面的問(wèn)題。

(一)人員配置層面存在“目標(biāo)未達(dá)”“地方依賴(lài)”和“職責(zé)不清”等現(xiàn)象

1.目標(biāo)未達(dá):法官助理同比配置和一線配置尚未實(shí)現(xiàn)。在設(shè)計(jì)配置方案時(shí),絕大多數(shù)法院將最高法院《關(guān)于深入做好司法改革政策解讀工作的通知》中的“審判輔助人員數(shù)量與法官數(shù)量相匹配”理解為1:1配比,以此為配置目標(biāo)。調(diào)研發(fā)現(xiàn),不同地域?qū)徟休o助人員的配比差異較大,部分地區(qū)法官助理人數(shù)受編制所限,有一半以上的法官并未配備法官助理,多名法官配一名法官助理的情況較為普遍。此外,還有相當(dāng)數(shù)量的法官助理暫時(shí)配置在辦公室、政治部等綜合行政部門(mén),或者雖有法官助理之名,但實(shí)際從事司法行政工作。

2.地方依賴(lài):法官助理來(lái)源復(fù)雜,地方因素影響明顯。司法改革之前并無(wú)法官助理的崗位設(shè)置,改革之后,僅依靠將符合條件的助理審判員(未入額)、書(shū)記員及行政人員轉(zhuǎn)為法官助理顯然無(wú)法滿足一名法官配備一名法官助理的配置目標(biāo)。因此,各地法院嘗試了不同途徑增加法官助理人員數(shù)量,擴(kuò)大法官助理隊(duì)伍。實(shí)踐中存在三種來(lái)源:中央政法編制內(nèi)的公務(wù)員招錄、在編書(shū)記員轉(zhuǎn)任及合同制聘用,但具體選擇上帶有明顯的地方化色彩,與地方經(jīng)濟(jì)水平、財(cái)政支持力度直接相關(guān)。廣東等地法院,在地方政府的支持下,探索以合同制法官助理來(lái)彌補(bǔ)在編法官助理的不足,編制外的法官助理規(guī)模較大,甚至超過(guò)編制內(nèi)的法官助理人數(shù),但面臨編制外隊(duì)伍不穩(wěn)定的問(wèn)題;上海等地則完全依賴(lài)編制內(nèi)的“新招錄人員”來(lái)補(bǔ)充法官助理隊(duì)伍,但法官助理人數(shù)有限,難以完全滿足辦案需求和配比目標(biāo)。

3.職責(zé)不清:法官助理工作職責(zé)隨機(jī)性強(qiáng),行政指揮色彩濃。最高法院在《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》中列舉了7項(xiàng)法官助理的工作職責(zé)。各地法院在設(shè)計(jì)法官助理的崗位職責(zé)時(shí)也基本直接采用該意見(jiàn)中的表述。但實(shí)際操作中,法官助理的工作內(nèi)容大多由庭長(zhǎng)或?qū)徟虚L(zhǎng)根據(jù)工作需要進(jìn)行調(diào)配,業(yè)務(wù)性和事務(wù)性工作界限不明,工作隨意性較大。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn),部分地區(qū)法官助理所承擔(dān)的工作并未隨著年限增長(zhǎng)從事務(wù)性工作逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)性工作。單純從事業(yè)務(wù)性輔助工作的不足五分之一,過(guò)半數(shù)的法官助理直至遴選為入額法官才不再承擔(dān)書(shū)記員工作。

(二)實(shí)踐運(yùn)行層面存在“角色滿意度不高”、“越位錯(cuò)位并存”、“職業(yè)發(fā)展不明”三大突出問(wèn)題

1.輔助作用有限,法官助理角色滿意度不高。調(diào)研發(fā)現(xiàn),約五分之一的法官認(rèn)為法官助理對(duì)辦案沒(méi)有幫助甚至?xí)驇Ы坦ぷ饔绊戅k案,過(guò)半數(shù)的法官認(rèn)為法官助理對(duì)審判工作的幫助有限。在幫助法官分擔(dān)審判輔助性事務(wù)、輔助提高辦案效率等方面,法官助理仍有較大的努力空間。同時(shí),約四成的初任法官對(duì)曾經(jīng)從事的法官助理工作不滿意或認(rèn)為一般,法官助理自身的職業(yè)滿意度也存在較大提升空間。

2.受制人案矛盾,法官助理越位與錯(cuò)位并存。一方面法院辦案力量不足,人案矛盾突出,存在法官助理在審判權(quán)上的“越位”現(xiàn)象。由于法院案件數(shù)量一直在持續(xù)增長(zhǎng),而司改之后法官數(shù)量減少,單靠員額法官提速增效,難以應(yīng)對(duì)“收結(jié)平衡”的辦案要求。迫不得已,一些法院為了完成辦案任務(wù),存在由資深法官助理辦案、由帶教法官把關(guān)署名的做法。另一方面,由于書(shū)記員力量不足,導(dǎo)致法官助理在事務(wù)性工作上的錯(cuò)位。司改過(guò)程中,由于書(shū)記員數(shù)量并未因改革而有所增加,這就導(dǎo)致從審判工作中剝離出來(lái)的輔助性工作——無(wú)論是事務(wù)性的還是業(yè)務(wù)性的——都直接交由新增加的法官助理來(lái)承擔(dān)。加上案件量的不斷增長(zhǎng),導(dǎo)致無(wú)論任職年限長(zhǎng)短、能力強(qiáng)弱,法官助理必須根據(jù)庭長(zhǎng)或?qū)徟虚L(zhǎng)的安排,分擔(dān)大量本身應(yīng)由書(shū)記員承擔(dān)的事務(wù)性工作,由此導(dǎo)致法官助理和書(shū)記員的錯(cuò)位。

3.入額難度日增,法官助理職業(yè)發(fā)展瓶頸問(wèn)題突出。對(duì)于法官助理而言,成為法官不僅是他們選擇法院工作最重要的理由,也是目前他們職業(yè)發(fā)展的最終方向。面對(duì)有限的法官員額和不斷擴(kuò)容的法官助理隊(duì)伍,法官助理成為法官的難度越來(lái)越大。據(jù)測(cè)算,在部分地區(qū),法官助理實(shí)際入額年限可能要拉長(zhǎng)到8年左右。這難免引發(fā)法官助理群體的職業(yè)迷茫和恐慌,也不利于法院吸引并留住優(yōu)秀法律人才。

二、問(wèn)題思考:深化法官助理改革需堅(jiān)持“雙目標(biāo)兼顧”價(jià)值取向

從本輪司法改革的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看,我國(guó)法官助理制度具有兩個(gè)制度目標(biāo),但是從實(shí)際運(yùn)行狀況來(lái)看,部分法院在推進(jìn)法官助理制度改革時(shí)過(guò)于偏重其中的“輔助辦案”目標(biāo),專(zhuān)注于提高辦案效率,完成辦案任務(wù),忽視“法官后備軍”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這一取向下,簡(jiǎn)單借鑒國(guó)外做法,盡可能增加法官助理配比人數(shù),提高法官的辦案效率,卻忽視了由此對(duì)法官助理的培養(yǎng)和發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面影響。

(一)法官助理制度運(yùn)行偏差的主要原因:?jiǎn)文繕?biāo)推進(jìn),顧此失彼

提高入額法官辦案效率是法官助理制度追求的目標(biāo)之一,但如何利用法官助理提高辦案效率,頂層設(shè)計(jì)并未給出具體答案。有的法院在設(shè)計(jì)落實(shí)方案時(shí)都不自覺(jué)地將目光投向了法官助理制度運(yùn)行較為成熟的域外司法系統(tǒng),借鑒域外做法,大量增加法官助理人數(shù)。但是,這種借鑒思路忽視了一個(gè)重要問(wèn)題,無(wú)論是美國(guó)、英國(guó)還是德國(guó),這些國(guó)家和地區(qū)司法系統(tǒng)中的“法官助理”與我國(guó)法官助理在性質(zhì)上存在根本區(qū)別,他們屬于“單目標(biāo)取向”。美國(guó)的法官助理確實(shí)從事業(yè)務(wù)性輔助事務(wù),工作內(nèi)容上與我國(guó)法官助理相似,但其系由法官自行挑選聘請(qǐng),并不與法院產(chǎn)生關(guān)聯(lián),也不會(huì)成為未來(lái)法官;英國(guó)法院系統(tǒng)內(nèi)的法官助理通常則由資深律師擔(dān)任;德國(guó)法院中的司法公務(wù)員承擔(dān)著法官助理的職責(zé),從性質(zhì)上看,他們是德國(guó)國(guó)家公務(wù)員體系中單獨(dú)的部分。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法官助理由法院統(tǒng)一遴聘,不需要經(jīng)過(guò)公務(wù)員考試,一年為一期,屬于專(zhuān)職助理。

這些域外司法系統(tǒng)中的“法官助理”與有資格成為法官的人員是兩個(gè)各自獨(dú)立發(fā)展的體系。設(shè)置這些法官助理的核心目標(biāo)只有一個(gè)——輔助法官辦案。因此,在這些法官助理的招錄、配置、分工上,既不需要考慮與法官隊(duì)伍的銜接問(wèn)題,也不需要由法院對(duì)其發(fā)展與培養(yǎng)進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

在我國(guó)法官助理制度“雙目標(biāo)取向”的語(yǔ)境下,擴(kuò)大法官助理配額的方式雖然對(duì)提高辦案效率有積極作用,但背離了法官助理培養(yǎng)發(fā)展目標(biāo)的需求。一味增加法官助理配比,法官后備隊(duì)不斷增大,在員額有限的情況下,入額難度將超出合理的范圍,不利于法官助理隊(duì)伍的穩(wěn)定和高素質(zhì)法官的培養(yǎng)。

(二)法官助理制度的改進(jìn)方向:雙目標(biāo)兼容,協(xié)調(diào)推進(jìn)

用擴(kuò)大法官助理隊(duì)伍和法官助理職責(zé)的方式來(lái)同時(shí)滿足提高入額法官辦案效率、實(shí)現(xiàn)法官助理未來(lái)發(fā)展的兩個(gè)目標(biāo),勢(shì)必會(huì)引發(fā)目標(biāo)失衡。因此,完善法官助理制度首先應(yīng)當(dāng)樹(shù)立“雙目標(biāo)兼顧”的價(jià)值取向,即在具體制度設(shè)計(jì)和落實(shí)時(shí),對(duì)兩種目標(biāo)效果進(jìn)行分別預(yù)判,充分考慮兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)施效果,并針對(duì)不同情況作出選擇。在兩者效果沖突時(shí),必須以能夠消除對(duì)另一目標(biāo)的負(fù)面作用為前提對(duì)方案進(jìn)行調(diào)整。若不進(jìn)行調(diào)整而盲目推進(jìn),則對(duì)其中一個(gè)目標(biāo)的正面作用必然會(huì)因另一個(gè)目標(biāo)的負(fù)面影響而削弱,輕則導(dǎo)致運(yùn)行效果不盡如人意,重則可能直接導(dǎo)致制度目標(biāo)的落空。

由此可見(jiàn),要解決法官助理運(yùn)行中的問(wèn)題,必須剝離影響法官助理發(fā)展培養(yǎng)的負(fù)面因素,讓法官助理從事務(wù)性工作中解脫出來(lái),真正起到輔助法官提高辦案效率的作用,同時(shí),完善法官助理的培養(yǎng)發(fā)展路徑和職業(yè)規(guī)劃,達(dá)到雙重目標(biāo)的內(nèi)在平衡,最大程度的實(shí)現(xiàn)法官助理制度的整體效益。

三、改進(jìn)路徑:法官助理改革的三個(gè)思考維度和三個(gè)重要環(huán)節(jié)

要解決法官助理運(yùn)行現(xiàn)狀中的問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)雙目標(biāo)(輔助法官辦案與成為法官后備軍)兼容,促進(jìn)兩者協(xié)調(diào)推進(jìn)。對(duì)于法官助理制度的改進(jìn)路徑,可以從三個(gè)思考維度和三個(gè)重要環(huán)節(jié)加以研究和探索。

(一)法官助理改革的三個(gè)思考維度

1.在審判團(tuán)隊(duì)框架下討論法官助理問(wèn)題。新型審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)是法院執(zhí)法辦案工作模式和組織形式的重要?jiǎng)?chuàng)新,對(duì)于落實(shí)司法責(zé)任制、優(yōu)化人員配置、提升辦案效率等具有重要意義。法官助理作為審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)的重要組成部分,其制度效果也受制于團(tuán)隊(duì)本身運(yùn)行狀況。在一個(gè)審判團(tuán)隊(duì)中,法官應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)法官助理、書(shū)記員做好審判輔助工作。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)把使用管理與培養(yǎng)鍛煉相結(jié)合,為法官人才儲(chǔ)備打下良好基礎(chǔ)。審判團(tuán)隊(duì)中的法官助理和書(shū)記員均為審判輔助人員序列,共同分擔(dān)法官的審判輔助性事務(wù),兩者應(yīng)分工配合,發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)審判輔助力量的最優(yōu)配置。法官助理角色發(fā)揮是否充分,既需要團(tuán)隊(duì)中的法官做好指導(dǎo)和帶教,又需要書(shū)記員的有力支持和配合??傊?,要通過(guò)審判團(tuán)隊(duì)內(nèi)部的優(yōu)化組合,剝離影響法官助理發(fā)展培養(yǎng)的負(fù)面因素,讓法官助理從事務(wù)性工作中解脫出來(lái),專(zhuān)心從事業(yè)務(wù)性輔助工作,真正做到輔助法官提高辦案效率的同時(shí),逐步成長(zhǎng)為合格的“未來(lái)法官”。

2.在信息化進(jìn)程中討論法官助理問(wèn)題。推動(dòng)信息化建設(shè)既是法院深化司法改革的重要內(nèi)容之一,也是全面深化司法改革的重要引擎和強(qiáng)大動(dòng)力。要向信息化要審判生產(chǎn)力,堅(jiān)持運(yùn)用信息化手段破解法院工作面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和發(fā)展難題,將各項(xiàng)司法改革任務(wù)落實(shí)到位?!鞍付嗳松佟保ǚü僦?、書(shū)記員在內(nèi)的審判資源整體不足,是制約司法改革成效的基礎(chǔ)性難題。化解這一難題不僅需要審判人力資源的優(yōu)化配置,更需要借助信息化手段,促進(jìn)現(xiàn)代科技在司法實(shí)踐中的深度融合與全面應(yīng)用,用科技補(bǔ)強(qiáng)審判資源不足的短板。推進(jìn)電子卷宗隨案同步生成、庭審記錄音字轉(zhuǎn)化、無(wú)紙化辦案等措施,實(shí)現(xiàn)對(duì)庭審過(guò)程全面、客觀的記錄,為法官助理、書(shū)記員的審判輔助工作減負(fù)增效,減少因人力不足導(dǎo)致的職能交叉、職責(zé)不清等諸多問(wèn)題。

3.在精細(xì)管理基礎(chǔ)上討論法官助理問(wèn)題。要著眼于法院工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,立足于培養(yǎng)源源不斷的員額法官,推動(dòng)法官助理管理培養(yǎng)的科學(xué)化和精細(xì)化。健全完善遵循司法規(guī)律、體現(xiàn)法官助理職業(yè)特點(diǎn)、符合法院工作實(shí)際的法官助理考核制度,有效細(xì)化考核內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)對(duì)法官助理隊(duì)伍全面、公正、公開(kāi)的有效激勵(lì)。健全完善法官助理業(yè)績(jī)檔案,為未來(lái)遴選員額法官提供科學(xué)、可靠的參考依據(jù)。探索法官助理導(dǎo)師制度和法官助理大會(huì)制度,針對(duì)法官助理隊(duì)伍普遍年輕化、高學(xué)歷的特點(diǎn),幫助法官助理成長(zhǎng)成才,調(diào)動(dòng)法官助理的積極性、責(zé)任感和事業(yè)心。

(二)完善法官助理制度的三個(gè)重要環(huán)節(jié)

首先,借助審判輔助事務(wù)集約化管理,為法官助理等審判輔助人員明確分工,各司其職創(chuàng)造條件。探索事務(wù)性審判輔助工作集約化處理,通過(guò)科技手段實(shí)現(xiàn)法庭記錄、合議庭評(píng)議記錄等事務(wù)無(wú)紙化、智能化處理,通過(guò)服務(wù)外包實(shí)現(xiàn)文書(shū)歸檔等事務(wù)從法院“剝離”,緩解法院書(shū)記員力量不足的問(wèn)題。將分散在各部門(mén)的書(shū)記員以集中管理,由“書(shū)記員管理辦公室”統(tǒng)一派駐法庭工作,緩解書(shū)記員忙閑不均、效率不高的問(wèn)題。通過(guò)上述措施,最大限度剝離法官助理“事務(wù)性工作”,避免法官助理和書(shū)記員“角色和職責(zé)混同”,保障法官助理全力輔助員額法官提高辦案效率。

其次,構(gòu)建法官助理分類(lèi)分級(jí)培養(yǎng)體系,對(duì)接法官員額制,完善不同類(lèi)別法官助理職業(yè)發(fā)展機(jī)制。法官助理配置過(guò)程中,適當(dāng)增加非在編的法官助理(合同制法官助理、實(shí)習(xí)法官助理)比例,避免在編法官助理隊(duì)伍過(guò)于龐大,與法官員額余量不成比例,影響法官助理乃至法院隊(duì)伍穩(wěn)定與素質(zhì)提升。針對(duì)在編法官助理與合同制法官助理不同的職業(yè)發(fā)展路徑,建立健全分類(lèi)培養(yǎng)機(jī)制,在績(jī)效考核、晉升晉級(jí)等方面進(jìn)行差異化管理,完善兩者的職業(yè)發(fā)展機(jī)制。重點(diǎn)細(xì)化編制內(nèi)法官助理分級(jí)培養(yǎng)機(jī)制,拓展其在法院內(nèi)部的職業(yè)發(fā)展空間,既要培養(yǎng)未來(lái)員額法官,又要培養(yǎng)職業(yè)化的法官助理。

第三,健全法官助理制度配套機(jī)制,完善法官助理依法履職的制度保障。綜合考慮案件數(shù)量、案件類(lèi)型、審級(jí)特點(diǎn)、訴訟階段等因素對(duì)法官助理配置的影響,完善法官助理配置的動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化、精確化調(diào)整機(jī)制,確保法官助理配置與審判輔助事務(wù)工作量相匹配、與法官員額相匹配,保障法官助理依法履職。重點(diǎn)完善法官助理在訴訟程序中的法律地位和參與機(jī)制,充分調(diào)動(dòng)法官助理輔助辦案積極性,努力實(shí)現(xiàn)法官助理改革成果法制化。

責(zé)任編輯 / 顧全

執(zhí)行編輯 / 吳濤

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