在中國歷史上，地方行政區(qū)劃建制一直是一個重要問題。很多人在探討行政區(qū)劃時都認為，中國目前的行政區(qū)劃層次過多、政區(qū)名稱較為混雜，特別是地級市被廣為詬病，甚至有人將“市管縣”稱之為“市刮縣”。
于是，撤銷地級市、由省直管縣就成為一種常見的聲音。
省直管的好處，按照一般的說法歸納起來主要有這樣幾點：減少了行政中間層次和環(huán)節(jié)、提高了行政效率、擴大了縣級行政特別是財政自主權(quán)、避免了地市一級對縣級的政策截留、有利于發(fā)展縣域經(jīng)濟，等等。
以浙江省為例，雖然在行政上還是“市管縣”，但是在財政上則直接推行“省管縣”模式，浙江的縣域經(jīng)濟發(fā)展也十分突出。浙江的成功，被視為省可以直管縣的典范。
但是在其他省份，雖然也曾經(jīng)搞過行政或財政上的省管縣，然而在實際操作的過程中都或多或少遇到阻礙，鮮見成功的范例。如黑龍江省在2012年將兩個縣級市綏芬河市、撫遠市作為省管縣的試點，行政、財政全部直接對接省里。但是經(jīng)過幾年嘗試效果并不理想，基本宣告省直管縣管理體制試點失敗。
這說明了什么？說明雖然我國現(xiàn)在實行的“市管縣”體制是有欠缺的，但“省直管縣”也不是萬能的妙方?！笆≈惫芸h”雖好，但在中國并不是放之四海而皆準(zhǔn)的普遍真理。不可一哄而起，也不能“一刀切”。
要理解這個問題，先要了解中國行政區(qū)劃的演變規(guī)律。
秦代建立了中央集權(quán)的大一統(tǒng)王朝后實行郡縣制，中央在地方設(shè)立郡，郡下為縣。漢朝郡、國并列，仍由中央直管。但到了東漢，隨著國家領(lǐng)土的增加，中央政府直接管理這么多郡（國）就有點忙不過來了，于是東漢將全國劃分為13個州，首次實行了三級管理體制。
隨后在魏晉南北朝，由于天下大亂、國家分裂，州、郡越來越多，等到隋代實現(xiàn)統(tǒng)一后，全國已有211個州、508個郡，混亂到了極點。隋朝將州郡合并，將全國劃分為190個州，再次改為二級制，但是很快就出現(xiàn)了治理上的麻煩，中央管不過來。后繼的唐朝設(shè)置了更高一級的“道”，宋朝設(shè)置“路”，直到元朝設(shè)置了“行省”，從此中央之下的三級行政區(qū)劃基本穩(wěn)定了下來。
明清在地方基本實行省、府（直隸州）、縣三級制度。民國初年嘗試過省直管縣，廢除了府，但省管理不過來的麻煩很快又出現(xiàn)了，于是北洋政府劃分了“道”，國民黨時期搞出來“督察區(qū)”來管理，這就是后來新中國采用的專區(qū)、地區(qū)制度的雛形。
新中國成立初期我們就是實行省管縣，但是后來發(fā)現(xiàn)省直接管理縣非常不利于行政，所以才有了“地區(qū)行政公署”，最后一路演化成為如今的地級市。
可見，我國在省級行政區(qū)和縣級行政區(qū)之間，總是會誕生出一個中間層級，這是在中國歷史上經(jīng)過不斷試錯、不斷反復(fù)之后形成的。縣即使短暫地被省直轄，也會很快“慘遭降級”，這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。
新中國初期設(shè)立的蘇南、蘇北行署區(qū)
浙江省行政區(qū)劃圖，全省共11個地級市
提起省直管縣，很多人總是拿領(lǐng)土面積跟我國相近的美國作比較，美國有50個州，平均每個州管轄50至60個縣。但美國的國情，特別是人口數(shù)量與我們完全不同，根本沒有借鑒意義。
總的來說，中國人口總量大，這是造成縣級行政區(qū)劃多的直接原因，除了海南、寧夏等個別人口較少的省份，多數(shù)省份都有100個以上的縣，尤其是農(nóng)業(yè)人口比較集中的四川、河北、河南、山東等省，縣的數(shù)量更多，因此很難由省直接管理數(shù)量眾多的縣。
中國的縣級行政區(qū)劃，除了縣名常有變動，絕大多數(shù)都比較穩(wěn)定地傳承了數(shù)百年，甚至不乏數(shù)量眾多的“千年古縣”?？h并非說合并就可以合并的，這涉及到大量復(fù)雜的宏觀和微觀操作，方方面面的成本都是驚人的，幾十萬、上百萬人一下子失去了“籍貫”，這對歷史文化傳統(tǒng)也是不小的沖擊，這一點并非美國這樣后起國家可比，他們就沒有我們這樣的歷史文化“包袱”。
鼓吹“省直管縣”的人還往往幻想“縮省”、“分省”，但如果重劃省份真這么容易的話，還用等到今天嗎？
因為縣太多，所以需要增設(shè)更多省的想法，完全是削足適履?？h多，省管不多來。那么，省多，中央就管得過來？中國是單一制國家，而不是聯(lián)邦制國家，拿美國的50州來舉例首先就沒有一碗水端平。
中國目前省和縣在數(shù)量上確實存在不均衡的現(xiàn)象，某些省的人口和縣的數(shù)量過多，從而對實現(xiàn)行政意義上的“省直管縣”構(gòu)成直接障礙。但基于歷史和現(xiàn)實因素，短期內(nèi)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到省的建制不可能有太大的變動空間。
有一種說法是現(xiàn)在信息化技術(shù)已經(jīng)十分發(fā)達，省完全可以繞開地級市這一層級直接管理縣，從行政管理到政治組織以及其他各個部門的管理，都可以由省直接兌現(xiàn)。
確實，這在技術(shù)手段上是可以實現(xiàn)的，但是它忽略了一點：使政府維持運轉(zhuǎn)的是人，政府直接管理和服務(wù)的也是人，人不是機器，科技手段不是萬能的。政府需要處理的并不是簡單的加減算數(shù)法，而是眾多“人”的因素疊加在一起，一項業(yè)務(wù)由省級部門對接百余個縣級單位，這在現(xiàn)實里根本行不通。
至于說交通方便，這不能成為減少中間層次的理由。從省城出發(fā)直接到達某縣，跟從省城發(fā)布行政命令直接管理某縣，是完全不同的兩個概念。有些應(yīng)急工作如搶險救災(zāi)、處置突發(fā)事件，需要調(diào)集周邊資源或者省里資源的，省里直接指揮縣要更方便。但有些民生事務(wù)，還是從更廣闊的區(qū)域著眼考慮更為恰當(dāng)。
行政管理如果無限扁平化，會直接造成省級向下管理的“粗放化”和“攤大餅”，造成“戰(zhàn)線”過長，顯然超出省政府有效管轄的能力范圍之外，必然造成管理的混亂。
無論如何簡化行政層級，以我國的人口、面積、經(jīng)濟水平和政務(wù)數(shù)量，三級制是必然的。
在多數(shù)地區(qū)省會都是一家獨大，“省直管縣”后，市和縣處于平等地位，這樣的結(jié)果就是所有的市與縣一起被省會“吸血”。畢竟對于省會而言，巴不得甩掉一堆背在身上的“窮縣”，把全省的油水都投在省城。原來有地級市的存在，起碼能夠保證一省之內(nèi)能夠拿得出幾個大城市，如果全都省直管了，那樣的話這個省除了省會和原有的幾個大中城市，多數(shù)都得“喝西北風(fēng)”。
省直接管理縣，還會造成各地孤軍奮戰(zhàn)，讓中小城市的競爭力大大受挫。每個縣都會試圖將自己打造成某個“區(qū)域中心”，反而會人為制造很多行政壁壘，造成地方惡性競爭?？梢灶A(yù)見的是，很多建設(shè)將會重復(fù)上馬。
硬性推進“省直管縣”，還意味著削弱市一級政府對于全市范圍內(nèi)資源統(tǒng)籌的能力，很有可能導(dǎo)致一些經(jīng)濟發(fā)展到一定程度、需要擴大發(fā)展空間的城市受到阻礙。
不是每個縣都能達到浙江、蘇南、珠三角的發(fā)展水平，有的地區(qū)還真就需要抱團取暖?！皬娍h擴權(quán)”具有一定的特殊性，而不是普遍性存在。如果盲目推廣，只能水土不服。
那么是不是“省直管縣”就完全辦不到呢？倒也不是。
由于牽涉到極為復(fù)雜的因素，分省、縮省在短期內(nèi)都是不可能實現(xiàn)的，那么“省直管縣”也就不能過于理想主義，而要側(cè)重從可行性層面來設(shè)計。對各省不要刻意劃一，要考慮到地區(qū)的特殊性。
在一些省域面積較小，發(fā)展比較均衡的地方，可以實行行政上的“省直管縣”。海南省就是這么做的。浙江的經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展水平比較高，所管轄的縣級數(shù)量大致處于全國平均水平，財政直管的經(jīng)驗又最為成熟，浙江完全具備成為行政“省直管縣”的試點。
在一些面積較大、人口較多的省，地級市還是有存在的必要。但是對于有經(jīng)濟發(fā)展需要、干群認識又比較一致的地區(qū)，可以實行財政上的“省直管縣”，把轉(zhuǎn)移支付、專項資金補助、資金調(diào)度、債務(wù)管理等經(jīng)濟權(quán)限下放到縣。通過一段時間的運轉(zhuǎn)和試點，如果效果好就逐步鋪開，如果效果不好就微調(diào)或收回權(quán)限，切不可一下子就全部攤開。
地級市在中國城市化進程中扮演著重要角色，“國家中心城市”，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟帶等發(fā)展規(guī)劃都凸顯了它們的地位和作用。
中國城市化的主流應(yīng)該是把現(xiàn)有的幾百個地級市發(fā)展為中等城市，培育成區(qū)域核心城市，事實上也只有地級以上規(guī)模的城市才能襯托起各種商業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展。一定的人口基數(shù)和腹地才能給眾多科研機構(gòu)、金融機構(gòu)、商業(yè)機構(gòu)、文教機構(gòu)提供長久的發(fā)展空間，縣級再強大也沒有這個承載能力。
當(dāng)前，中央提出縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，越是現(xiàn)代化越需要在更大的地理范圍內(nèi)協(xié)同發(fā)展，營造更廣闊的市場和經(jīng)營環(huán)境。遍地小城市、遍地特色小鎮(zhèn)，只是一種童話般的理想主義，歐洲的小城鎮(zhèn)模式并不適合中國國情。
中國未來的城市化和縣級區(qū)域發(fā)展都需要以“都會區(qū)”、“城市圈”的理念去重新思考。單純把“省直管縣”拿出來說事兒，把縣抬到過高的層面去衡量，本質(zhì)上是一種畫地為牢的地方保護主義思想在作祟。
衡量“省直管縣”好不好、要不要的最高標(biāo)準(zhǔn)是治理效率、全局發(fā)展和區(qū)域公平，所有脫離了這個實際單純談“省直管縣”的，最后只能是異想天開。
