自然資源部門在執(zhí)法辦案過程中在調(diào)查終結(jié)時(shí)要對(duì)案件進(jìn)行審理或按照規(guī)定進(jìn)行集體討論，最終作出具體行政處罰決定。但在日常執(zhí)法中，對(duì)案件審理和集體討論兩者之間的關(guān)系還存在不同認(rèn)識(shí)。尤其針對(duì)即將于今年11月1日開始實(shí)施的《自然資法違法行為查處工作規(guī)程》的新的規(guī)定，非常在必要厘清二者法律和邏輯關(guān)系，筆者結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐和法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)以上二個(gè)概念和程序進(jìn)行分析，供基層執(zhí)法人員參考。
一、案件審理制度和集體討論制度的設(shè)定法律來源
案件審理制度是由自然資源部規(guī)范性文件設(shè)定的，《自然資法違法行為查處工作規(guī)程》5.1 案件審理，審理基本要求承辦?員提交《違法案件調(diào)查報(bào)告》后承辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織審理?員對(duì)案件調(diào)查報(bào)告和證據(jù)等相關(guān)材料進(jìn)?審理。審理?員不能為同?案件的承辦?員。5.3 審理?式
案件審理應(yīng)當(dāng)由承辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?或者其指定的審理?員負(fù)責(zé)組織，采?書面或者會(huì)議方式提出意見。
集體討論制度是由法律設(shè)定的一項(xiàng)法定程序，《中華人民共和國行政處罰法》第五十七條規(guī)定調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定:一是確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；二是違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；三是違法事實(shí)不能成立的，不予行政處罰；四是違法行為涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。同時(shí)對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。
二、案件審理和集體討論制度的邏輯關(guān)系
（一）案件審理和集體討論的目的不同。審理和集體討論都屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，對(duì)相對(duì)人不直接產(chǎn)生實(shí)際影響，不直接處分外部相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，屬于程序性行為。審理的目的是針對(duì)案件承辦人員的案件辦理情況，通過書面或者會(huì)議方式進(jìn)行審查，對(duì)案件的處理形成某種處理意見。具體操作中審理一般由自然資源執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人召集組織行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)科（股）室負(fù)責(zé)人參加，參加人員從工作職責(zé)，結(jié)合具體案情，發(fā)表自己審查意見。而集體討論的目的是為確保行政處罰決定的正確、有效，一般參加人員為單位主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)人員，也可以根據(jù)需要，召集相關(guān)科（股）室領(lǐng)導(dǎo)列席。通過召開會(huì)議形成決定，體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的集體主張和意志，對(duì)案件的處理起主導(dǎo)作用，成為處分行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的前提條件。
（二）審理和集體討論的適用范圍。審理和集體討論的適用范圍都有明確規(guī)定的，《自然資源違法行為查處工作規(guī)程》規(guī)定案件審理應(yīng)當(dāng)由承辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?或者其指定的審理?員負(fù)責(zé)組織。審理人員基本就是自然資源行政機(jī)關(guān)相關(guān)科室領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)案件辦理人員不得參與審理。這里的審理范圍包括所有的需要按一般程序開展行政處罰的所有案件都要審理，才能進(jìn)行政處罰。而《中華人民共和國行政處罰法》雖然沒有對(duì)“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”的范圍進(jìn)行具體規(guī)定。但是，各地行政機(jī)關(guān)結(jié)合行政執(zhí)法工作實(shí)際，通過制定不同屬性的文件，明確了重大執(zhí)法決定適用范圍。各級(jí)行政機(jī)關(guān)從維護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的角度，對(duì)重大、復(fù)雜案件的適用范圍進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化的，是符合依法行政基本原則的要求，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守執(zhí)行。
三、審理和集體討論的實(shí)務(wù)應(yīng)用
（一）審理不能替代集體討論。審理和集體討論的區(qū)別以上已經(jīng)詳細(xì)闡述，兩者之間有著本質(zhì)的區(qū)別，審理是不能代替集體討論的?！蹲匀毁Y源違法行為查處工作規(guī)程》明確規(guī)定“案件經(jīng)審理通過的，承辦人員應(yīng)當(dāng)填寫《違法案件處理決定呈批表》，附具《國土資源違法案件調(diào)查報(bào)告》和案件審理意見，報(bào)負(fù)責(zé)人審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下處理決定…；對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，自然資源主管部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。”
（二）重大復(fù)雜案件不經(jīng)集體討論決定的，屬于程序違法。集體討論制度是法定程序，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格遵守，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的，必須經(jīng)集體討論決定，不能通過審理替代集體討論。重大或復(fù)雜案件未經(jīng)集體討論，或者只有案件審理記錄的，屬于程序違法。
綜上所述，自然資源部門在辦理違法案件時(shí)，除了按規(guī)定進(jìn)行審理，還應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行集體討論決定，否則可能面臨因程序違法而承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。
2022.10.25 回復(fù)地州支隊(duì)問題整理記錄
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