——“房票”安置在國有土地上房屋征收補償中的合法性
房屋征收與補償 貨幣補償 房票安置 合法性 選擇權
《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十一條規(guī)定，被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權調換，那么，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府以“房票”的形式進行安置，是否符合上述關于產(chǎn)權調換的行政法規(guī)的規(guī)定，被征收人的選擇權及其他合法權益是否收到侵害？
《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十一條
為改善老城區(qū)基礎設施和人居環(huán)境,被告宜春市袁州區(qū)人民政府（以下簡稱袁州區(qū)政府）于2017年4月作出《關于對中山路大坪里、沙子巷和考棚路片區(qū)棚戶區(qū)改造項目房屋實施征收與補償安置實施方案(征求意見稿)》,并以公告的形式在征收范圍內進行了公布并征求意見,同時作了社會穩(wěn)定風險評估。2017年6月6日,袁州區(qū)政府作出《關于對中山路大坪里、沙子巷和考棚路片區(qū)棚戶區(qū)改造項目房屋實施征收的決定》(附補償安置實施方案),實施方案涉及征收房屋建筑面積約51萬平方米,涉及住戶約5124戶,征收補償政策為貨幣補償和“房票”安置。原告張某的房屋位于被征收范圍之內,因雙方無法達成安置補償協(xié)議,原告遂以被告作出以“房票”安置的方式違反《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱《條例》）的相關規(guī)定為由提起行政訴訟,要求撤銷該征收決定并對原告就地或就近進行產(chǎn)權調換安置。
江西省宜春市中級人民法院于2017年12月13日作出了（2017）贛09行初242號行政判決書：駁回原告張某要求撤銷被告宜春市袁州區(qū)人民政府作出的袁府字[2017]22號《關于對中山路大坪里、沙子巷和考棚路片區(qū)棚戶區(qū)改造項目房屋實施征收的決定》以及要求對其進行就地或就近產(chǎn)權調換安置的訴訟請求。宣判后，張某提出上訴。江西省高級人民法院于2018年7月10日作出了(2018)贛行終611號行政判決，駁回張上訴,維持原判。
法院生效判決認為：原告主張被告安置補償方案中只有貨幣補償和“房票”安置，沒有提供改建地段或者就近地段的房屋的問題。根據(jù)《條例》第二十一條之規(guī)定，被征收人選擇房屋產(chǎn)權調換的，市、縣級人民政府應當提供用于產(chǎn)權調換的房屋，并與被征收人計算、結清被征收房屋價值與用于產(chǎn)權調換房屋價值的差價；因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產(chǎn)權調換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，除貨幣補償外，被告袁州區(qū)政府根據(jù)城市總體規(guī)劃，沒有在改建地段建設安置住房，而是通過向社會購買服務的方式對被征收人提供安置房源，實行“房票”安置?！胺科薄陛d明被征收人房屋征收補償價值，且允許轉讓，持有人在購買商品住房時以“房票”票面金額進行結算，剩余“房票”仍可結算現(xiàn)金。由此，袁州區(qū)政府實行的“房票”安置補償政策既可以滿足包括原告在內的被征收人實現(xiàn)產(chǎn)權調換的需要，又能實現(xiàn)行政管理之目標，且并不違反《條例》關于產(chǎn)權調換的規(guī)定，故原告要求被告袁州區(qū)政府另外對其進行就地或就近安置的訴訟理由本院亦不予支持。
綜上，被告袁州區(qū)政府作出的袁府字[2017]22號《關于對中山路大坪里、沙子巷和考棚路片區(qū)棚戶區(qū)改造項目房屋實施征收的決定》事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，程序合法。
本案原告雖然起訴的是國有土地上房屋征收決定，但從其實際訴求來看，是對該“征收決定”所附補償安置實施方案不服，屬被征收人對行政機關征收決定及其補償方案不服的典型案例。實際生活中，根據(jù)城市建設的總體規(guī)劃，城市建設涉及的房屋征收和安置工作中，除貨幣補償外，征收部門逐漸以“房票”安置的方式替代以往通過在改建地段建設安置住房的方式實現(xiàn)行政管理的目的，同時引發(fā)對該類安置方式合法性的考量。本案的裁判表明，實行的“房票”安置補償政策既可以滿足包括原告在內的被征收人實現(xiàn)產(chǎn)權調換的需要，又能實現(xiàn)行政管理之目標，且并不違反《條例》關于產(chǎn)權調換的規(guī)定。本案主要涉及以下兩方面的問題：
一、以“房票”安置的方式對被征收人進行補償?shù)男姓袨榈暮戏ㄐ?/strong>
“房票”是近年來各地進行棚區(qū)改造而“發(fā)明”的新事物，是房屋征收過程中貨幣補償與產(chǎn)權調換的衍生品，是介于貨幣補償與產(chǎn)權調換之間的一種補償方式，同時具有兩者的功能，既可以充當貨幣進行流通使用，又可以抵扣安置面積完成產(chǎn)權調換?！稐l例》二十一條規(guī)定了貨幣補償和房屋產(chǎn)權調換兩種補償方式，這兩種方式在實際生活中存在著一定的缺陷，采用貨幣補償?shù)姆绞綄Ρ徽魇杖诉M行補償，被征收人往往會將補償款用于消費甚至揮霍掉，最后被征收人往往難以支付購房款，從而實現(xiàn)不了安置的目的；采用房屋產(chǎn)權調換的方式進行補償，給被征收人帶來過渡周期長的困擾，且不能滿足被征收人對樓盤個性化的需求。兩種補償方式的弊端在實際生活中容易激發(fā)政府與拆遷戶之間的矛盾，為了更好地解決房屋征收中的難題，“房票”安置作為一種全新的補償方式便孕育而生，兼顧前兩者的優(yōu)點，同時凸顯了自身的特色?！胺科薄弊鳛橐环N可以流通轉讓的有價證券，載明被征收人房屋征收補償價值，且允許轉讓，持有人在購買商品住房時以“房票”票面金額進行結算，剩余“房票”仍可結算現(xiàn)金。以“房票”的方式對被征收人進行安置，作為進行產(chǎn)權調換的方式之一，通過向社會購買服務的方式對被征收人提供安置房源，給予公平的補償，符合《條例》的目的。
本案中，張某以袁州區(qū)政府的安置補償方案中只有貨幣補償和“房票”安置，未提供改建地段或就近地段的房屋為起訴理由提起訴訟，不予支持。行政機關雖未提供直接的產(chǎn)權調換供被征收人選擇，但是“房票”安置以提供安置房源的方式進行安置，實現(xiàn)產(chǎn)權調換，不違反《條例》關于產(chǎn)權調換的規(guī)定。
二、政府以購買服務的方式實行“房票”安置不侵犯被征收人選擇權
《條例》規(guī)定，被征收人可以選擇選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權調換。政府向社會購買服務的方式對被征收人提供安置房源，實行“房票”安置，是否侵犯了被征收人對補償方式的自由選擇權，司法實踐中，存在著兩種不同的意見，一種意見是，“房票”安置的方式侵犯了被征收人對補償方式的自主選擇權，因“房票”安置使得被征收人失去了改建地段或就近地段房屋的產(chǎn)權調換；另一種意見是，“房票”安置的方式并未侵犯被征收人對補償方式的自主選擇權，反而增加了自主選擇權，實現(xiàn)利益的最大化，被征收人可以根據(jù)自己的個人需要在提供的房源中購買商品房。筆者同意第二種觀點，“房票”安置作為一種創(chuàng)新的產(chǎn)權調換補償方式，不但提高了房屋征收安置的效率，而且滿足了被征收人的多元化安置需求，并未侵犯被征收人的自主選擇權。
本案中，袁州區(qū)政府的實施方案中為被征收人提供了貨幣補償與“房票”安置的兩種選擇，創(chuàng)新產(chǎn)權調換的補償方式，向社會購買服務為被征收人提供房源的方式完成征收安置，被征收人可以根據(jù)自身的經(jīng)濟狀況及生活便利情況，選擇不同區(qū)位、戶型、品質的住房，對于不需要“房票”安置的被征收人可以選擇貨幣補償，未侵犯被征收人的自主選擇權。需要指出的是，行政機關以“房票”代替改建地段或就近地段房屋的產(chǎn)權調換進行安置的，不能損害被征收人的合法權益，換言之，如果當?shù)胤康禺a(chǎn)市場價格短期內出現(xiàn)明顯快速上漲的，“房票”價值不足以購買相類似居住房屋的，房屋征收部門應當給予合理補償。
一審合議庭成員：吳建平、潘麗平、黃 禮
二審合議庭成員：葛 偉、王麗君、萬 菁
作者單位：江西省宜春市中級人民法院
