某檢測(cè)中心（事業(yè)單位）辦公大樓修繕工程，該項(xiàng)目預(yù)算為386萬(wàn)元，主要內(nèi)容為結(jié)構(gòu)加固、外墻翻新、屋面改造、電梯井抗?jié)B、衛(wèi)生間翻新和建筑防腐防水等。對(duì)于該項(xiàng)目是否可以采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)，采購(gòu)人內(nèi)部出現(xiàn)兩種截然不同的觀點(diǎn)：
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定：“政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)?！北卷?xiàng)目系政府采購(gòu)工程，未達(dá)到依法必須招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)，屬于非依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，依據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例釋義》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或單一來(lái)源采購(gòu)方式實(shí)施采購(gòu)。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：《政府采購(gòu)法》第二十六條規(guī)定：“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式?！睂?duì)于非依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，采購(gòu)人有權(quán)自主選擇采用公開(kāi)招標(biāo)或非招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。本項(xiàng)目雖然未達(dá)到依法必須招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)，但采購(gòu)人可以自主選擇公開(kāi)招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)，也可以選擇非招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。
【探討分析】
1.政府采購(gòu)工程招標(biāo)應(yīng)遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定。《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法。” 依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，政府采購(gòu)項(xiàng)目，不管是工程項(xiàng)目還是貨物服務(wù)項(xiàng)目，如采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)的，都應(yīng)當(dāng)遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十三條同時(shí)規(guī)定：“政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)貨物、服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！币罁?jù)這一規(guī)定，政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)，除須遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》體系的一般規(guī)定外，還須遵循《政府采購(gòu)法》體系的特殊規(guī)定。
《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定：“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》?！币罁?jù)該法條，政府采購(gòu)工程如不采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)。
2.非依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目采購(gòu)人享有選擇采購(gòu)方式的自主權(quán)。《招標(biāo)投標(biāo)法》體系把招標(biāo)項(xiàng)目劃分為自愿招標(biāo)項(xiàng)目（即非依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目）、強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目（依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目）和國(guó)資強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目（即國(guó)有資金占控股或主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目）三類項(xiàng)目，其法條的設(shè)計(jì)貫穿著“差別化管理”這條主線，立法者針對(duì)三類項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，分別設(shè)置了不同的法條進(jìn)行約束。
從《招標(biāo)投標(biāo)法》體系中設(shè)置了自愿招標(biāo)項(xiàng)目這一管制層級(jí)來(lái)看，從邏輯上推斷，對(duì)于非依法必須招標(biāo)項(xiàng)目而言，采購(gòu)人理應(yīng)享有法律賦予的選擇招標(biāo)還是非招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)的權(quán)利。如將非依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目理解成不得采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)，則《招標(biāo)投標(biāo)法》體系中關(guān)于自愿招標(biāo)項(xiàng)目的規(guī)定，將成為空穴來(lái)風(fēng)，并無(wú)相應(yīng)的約制對(duì)象。
《政府采購(gòu)法》第二十六條規(guī)定：“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式?！痹撘?guī)定表明：對(duì)于政府采購(gòu)項(xiàng)目而言，法律認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把公開(kāi)招標(biāo)方式首選的采購(gòu)方式。結(jié)合《政府采購(gòu)法》體系的其他相關(guān)法條，采購(gòu)人在選擇采購(gòu)方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮合采購(gòu)項(xiàng)目的規(guī)模、潛在供應(yīng)商的數(shù)量、采購(gòu)標(biāo)的的緊迫性等相關(guān)因素，決定是否采用公開(kāi)招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)。
因此，筆者認(rèn)為：非依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，不管是政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，還是政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目，采購(gòu)人都依法享有選擇采購(gòu)方式的自主權(quán)。
3.法律未禁止非依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目采用招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)。縱觀整部《政府采購(gòu)法》，從未發(fā)現(xiàn)有類似如下規(guī)定：“非依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，不得采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)?！碧貏e是針對(duì)政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目而言，不管是《政府采購(gòu)法》體系中的明文規(guī)定，還是《政府采購(gòu)法釋義》或《政府采購(gòu)法實(shí)施條例釋義》中對(duì)相關(guān)法條的解讀，對(duì)于未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的非依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，均未明文禁止采購(gòu)人采用公開(kāi)招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)。在政府采購(gòu)實(shí)踐中，也從未有監(jiān)管人員認(rèn)為該類貨物和服務(wù)項(xiàng)目不得采用公開(kāi)招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)。
基于同一邏輯：對(duì)于未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的非依法必須招標(biāo)的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，不管是法律解釋層面還是操作層面，都不應(yīng)理解成采購(gòu)人不享有選擇招標(biāo)還是非招標(biāo)方式的權(quán)利。而應(yīng)當(dāng)基于“同法同理”的基本原理，認(rèn)為該類工程項(xiàng)目的采購(gòu)人，和貨物服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)人一樣，享有依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)自行選擇招標(biāo)還是非招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)的權(quán)利。
4.“依法不進(jìn)行招標(biāo)”和“依法不得進(jìn)行招標(biāo)”是兩個(gè)不同概念。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定：“政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)?！薄墩少?gòu)法實(shí)施條例釋義》關(guān)于本條的解讀指出：“本條屬于強(qiáng)制性規(guī)定，即依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府釆購(gòu)工程，按照本條的規(guī)定，采購(gòu)人亦不得采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)?！?/p>
筆者認(rèn)為，本條釋義的這一解讀是值得商榷的。法條的原文是“依法不進(jìn)行招標(biāo)”，而釋義對(duì)此解讀成了“依法不得進(jìn)行招標(biāo)”。眾所周知，法條中的表述高度凝練，很多情況下，一字一詞之差，對(duì)其內(nèi)涵都會(huì)產(chǎn)生重大影響。本條釋義將“依法不進(jìn)行招標(biāo)”的政府釆購(gòu)工程，解讀成“依法不得采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)”的政府采購(gòu)工程，已經(jīng)偏離了“釋義應(yīng)當(dāng)遵循法條原意”的基本要求。
對(duì)這一法條的內(nèi)涵，筆者提出如下幾個(gè)方面的理解和思考，供業(yè)界人士批評(píng)參考：
第一，依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，采購(gòu)人依法享有選擇采購(gòu)方式的權(quán)利。采購(gòu)人可以結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)選擇公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)，也可以選擇非招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。采購(gòu)人依法享有的該項(xiàng)權(quán)利，不因該項(xiàng)目系政府采購(gòu)工程項(xiàng)目還是政府采購(gòu)貨物服務(wù)項(xiàng)目而有所不同。相關(guān)理由前文已有論述，此處不再贅述。
第二，依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，采購(gòu)人自主選擇采購(gòu)方式，不違背法律規(guī)定。對(duì)于非依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而言，采購(gòu)人無(wú)論選擇公開(kāi)招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)，還是選擇非招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)，均未改變?cè)擁?xiàng)目屬于“依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程”的項(xiàng)目屬性。因此，即便采購(gòu)人使用了采購(gòu)方式選擇權(quán)，選擇了公開(kāi)招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)，依然是一種合法行為。
第三，依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，采購(gòu)人依法選擇不同的采購(gòu)方式后，應(yīng)當(dāng)遵循不同的法律規(guī)定。具體地說(shuō)：如采購(gòu)人選擇公開(kāi)招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)遵循《政府采購(gòu)法》第四條的規(guī)定，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》體系的相關(guān)規(guī)定；如采購(gòu)人選擇非招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源等方式實(shí)施采購(gòu)，而不得采用詢價(jià)方式。
第四，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》體系可以不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程，采購(gòu)人不采用招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)的，應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》。《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定了依法可以不進(jìn)行招標(biāo)的六類工程項(xiàng)目。對(duì)于上述法條所涉的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，如采購(gòu)人不采用招標(biāo)方式實(shí)施采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》體系中關(guān)于非招標(biāo)采購(gòu)方式的相關(guān)規(guī)定。
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