中央銀行對股份制商業(yè)銀行監(jiān)管中存在的問題淺析
作者:楊誼 來源:《體制改革》 類別:銀行管理 日期:2004.08.30 今日/總瀏覽: 2/7878
中央銀行對股份制商業(yè)銀行監(jiān)管中存在的問題淺析
股份制商業(yè)銀行是中國經(jīng)濟改革的產(chǎn)物，目前已成為中國經(jīng)濟和金融活動中的重要力量，90年代以來短暫的10余年間，股份制商業(yè)銀行迅猛發(fā)展， 截止到2001年末，我國已有各類股份制商業(yè)銀行118家，其中跨區(qū)域和全國性股份制商業(yè)銀行10家(不含煙臺住房儲蓄銀行)，10家股份制商業(yè)銀行資產(chǎn) 總額23早58億元，占全國銀行業(yè)總資產(chǎn)113706.4億元的20.98%，比上年同期增長28％，平均不良貸款比率為12.94％，比上年同期下降 3.42個百分點。但在迅速發(fā)展的同時，股份制銀行和央行對其的監(jiān)管也存在不少問題。
一、股份制銀行存在的問題
(一)法人治理結構存在缺陷，科學。高效的決策、激勵機制尚未真正建立
近年來，我國商業(yè)銀行公司治理問題日益突出，已經(jīng)成為制約商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營與發(fā)展的重要因素。目前，盡管我國股份制商業(yè)銀行按照《公司法》的 要求，基本采取股份有限公司的組織形式，但一些商業(yè)銀行在內(nèi)涵和經(jīng)營機制上，離《公司法》的要求還有很大距離，個別銀行甚至存在嚴重缺陷，具體表現(xiàn)在：有 的銀行存在“內(nèi)部人”控制問題，高級管理權力過于集中，缺乏有效的監(jiān)督和制約，違規(guī)經(jīng)營等各類風險問題時有發(fā)生；有的銀行股東支配經(jīng)營管理問題較為突出， 只關心利潤的分配而不注意銀行的風險，過度分配利潤；有的銀行大量從事關聯(lián)交易，超比例發(fā)放股東貸款，形成支付風險：有的銀行董事、監(jiān)事長期不履行職責， 董事會、監(jiān)事會形同虛設，內(nèi)部控制薄弱。
1.黨委會與董事會、行長辦公會權責不清
從當前銀行的管理體制看，黨委在銀行人事選聘、經(jīng)營決策中發(fā)揮著至關重要的作用。從外部看，銀行高級管理人員的選聘過程主要由上級黨委決定， 如交通銀行由中組部決定，上海浦東發(fā)展銀行由上海市委決定，上級黨委在人事選騁上直接取代了現(xiàn)代銀行制度中本應由董事會行使的職權；從內(nèi)部看，銀行分支機 構的負責人由銀行黨委集體研究決定，在一些銀行，銀行的重大經(jīng)營決策也由黨委會決策，黨委會與董事會、行長辦公會的職權劃分上不清晰，影響了公司治理的有 效性。
2.交通銀行國有股一股獨大，控制銀行經(jīng)營管理
交通銀行共有股東3000余家，其中財政部與上海市財政局為第一大與第二大股東，分別占股 24.04%,與4.33％，交通銀行董事長、副董事長、行長、副行長等由國務院直接任命；從2000年6月起，國務院向交通銀行派駐監(jiān)事會，其監(jiān)督情況 對國務院負責，交通銀行原內(nèi)設監(jiān)事會同時停止工作；交通銀行財務資源總量(營業(yè)費用和固定資產(chǎn)購置指標)由國家財政部年初下達；交通銀行章程規(guī)定“交通銀 行由國務院領導”。當前，國務院對交通銀行實際視同國有獨資商業(yè)銀行進行管理。這種情況顯然與現(xiàn)代銀行制度有較大的差距。作為股份制商業(yè)銀行，交通銀行有 3000余家股東，這部分小股東難以按照《公司法》的規(guī)定行使股東的合法權利。
3.中信實業(yè)銀行、光大銀行集團控制銀行經(jīng)營管理
中信實業(yè)銀行是中信集團的控股子銀行，集團占股100％，而中信實業(yè)銀行目前尚未建立董事會，董事長由中信集團董事長兼任，經(jīng)營管理受到集團 整體利益影響較大。光大銀行目前有股東230余家，其中光大集團占股21.39％，在銀行高級管理人員的任命與經(jīng)營管理上發(fā)揮著決定作用。對于集團控制銀 行經(jīng)營管理的問題，有必要強化有關銀行的組織架構，建立完善的決策程序，避免大股東對銀行經(jīng)營管理的控制。對中信實業(yè)銀行，有必要要求其進一步加強股份制 改造，建立獨立完善的董事會，擺脫集團對銀行的控制。
(二)市場定位不明確，業(yè)務特色尚不明顯
與4大國有商業(yè)銀行相比，10家股份制商業(yè)銀行只是資產(chǎn)規(guī)模比前者小得多，而業(yè)務品種、服務對象、服務方式等同前者基本相同，缺少自己應有的 特色。在市場開拓方面，一些行沒有及時培養(yǎng)和發(fā)展自己的基本客戶，不能圍繞著基本客戶的需求來擴大業(yè)務。面臨日趨激烈的同業(yè)競爭，為了上規(guī)模、出效益，一 些行的分支機構趨向于利用高息攬存、違規(guī)放貸、違規(guī)承兌票據(jù)等方式來吸引客戶，擴大業(yè)務量。
(三)業(yè)務管理和風險控制機制不夠健全
商業(yè)銀行內(nèi)控機制其實質是商業(yè)銀行對其業(yè)務活動中所面臨的各類風險進行超前性的控制、管理和防范的一種自律行為。近年來，隨著人民銀行監(jiān)管職 能的強化和銀行商業(yè)化改革的深入，內(nèi)控機制建設受到商業(yè)銀行決策者的普遍重視，并取得了一定成效。但是，股份制商業(yè)銀行內(nèi)控機制建設仍然存在這樣或那樣的 問題。
1.觀念存在偏差
商業(yè)銀行內(nèi)控機制是一種自律行為，它必然受內(nèi)控觀念影響和支配。然而，在實際工作中，一些人總是認為內(nèi)控機制就是各種規(guī)章制度的匯總，從而忽 視了內(nèi)控機制是一種業(yè)務運作過程中環(huán)環(huán)相扣、監(jiān)督制約的動態(tài)機制。這種認識偏差反映在商業(yè)銀行經(jīng)營管理中，就必然對所發(fā)生的問題采取事后補救的辦法，從而 完全違背內(nèi)控機制的特點，導致金融風險隱患。
2.內(nèi)控機制不健全
目前，股份制商業(yè)銀行的內(nèi)控機制從總體上看有了一定成績，但其有效性還不很理想，還存在許多問題。突出表現(xiàn)在：一是制度貫徹不力。許多規(guī)章制 度流于形式，遇到具體問題，靈活性講得多，原則性講得少，以種種“理由”加以變通和回避，甚至視內(nèi)控制度為絆腳石，對某些規(guī)章制度視而不見，這是銀行經(jīng)營 風險增加、發(fā)案率增高最直接、最根本的原因。二是制度建設滯后。金融電子化的發(fā)展，使銀行業(yè)務和辦理各項業(yè)務的手段都發(fā)生了很大變化，由于管理滯后和改革 中的探索有一定過程，一些新業(yè)務還沒有制定出完善的操作程序和相應的制度，存在無章可循的空檔。三是制度條文不嚴謹。如：對“借新還舊”普遍存在的現(xiàn)實不 加考慮，反而在制度上明令禁止，但實際操作中又行如默契，使規(guī)定形同虛設。
3.權力制約失衡
一把手負責制的經(jīng)營管理模式雖然有利于經(jīng)營管理水平的提高，但由于權力沒有受到約束，缺乏規(guī)范有效的監(jiān)督機制，權賁失衡，導致個別負責人越權行事、濫用職權、欺上瞞下、行賄受賄等違規(guī)、違法行為時有發(fā)生，嚴重影響商業(yè)銀行的穩(wěn)健發(fā)展。
4.稽核部門監(jiān)督職能弱化
目前，股份制商業(yè)銀行都實行了系統(tǒng)領導的稽核管理體制或者總稽核負責制，但稽核部門作為同級行的內(nèi)部機構，地位不超脫，職能不獨立，難子對領 導決策失誤造或的損失進行有效的監(jiān)督。而且稽核部門對審查出的問題不經(jīng)領導同意就不能上報，不能獨立作出決定。另外，有些監(jiān)督檢查本身缺乏力度，檢查走過 場，起不到應有的警戒作用，加之稽核監(jiān)督的滯后性以及稽核手段落后，這些都影響了稽核監(jiān)督功能的發(fā)揮。
(四)資產(chǎn)質量出現(xiàn)下降勢，控制不良貸款形勢較嚴峻
在股份制商業(yè)銀行經(jīng)過10幾年的發(fā)展后，有的股份制商業(yè)銀行的不良率甚至超過了國有商業(yè)銀行的平均水平，因此，股份制商業(yè)銀行不良貸款的“抓降”工作一直是人民銀行監(jiān)管的工作重點。
對照人民銀行下達的2001年度降低不良貸款比例目標，除個別銀行外，其他行已完成或接近完成了2001年度全年進度目標。但分析原因，各行主要是靠增加貸款投放來完成的，不良貸款的絕對數(shù)額仍在增加，控制不良貸款形勢較嚴峻。
(五)規(guī)模偏小，政策受限，盈利能力后勁不足
目前，絕大多數(shù)股份制商業(yè)銀行的資產(chǎn)總額大約在幾十億到2000億元之間，即使資產(chǎn)規(guī)模最大的交通銀行，其資產(chǎn)總額也僅相當于中國工商銀行資 產(chǎn)總額的15％。這些商業(yè)銀行在整個中國銀行業(yè)中處于與其作用極不相稱的地位。規(guī)模較小的股份制商業(yè)銀行不僅難以形成規(guī)模經(jīng)濟效益，而且真切感受到了生存 的憂患和危機。
在規(guī)模偏小的同時，股份制商業(yè)銀行在業(yè)務發(fā)展方面存在如下2個問題：
1.業(yè)務結構單一，只能提供有限的商業(yè)銀行服務
隨著美國《現(xiàn)代金融服務法案》的頒布，世界各國銀行業(yè)基本上實現(xiàn)了分業(yè)經(jīng)營向綜合經(jīng)營制度的變革，“金融百貨公司”或“金融超級市場”成為國 際銀行業(yè)發(fā)展的主流趨勢。相比之下，我國實行嚴格的分業(yè)管理，商業(yè)銀行的業(yè)務仍然以傳統(tǒng)的存、貸、匯為主，利差收益占銀行收益的90％以上。從股份制商業(yè) 銀行來說，由于成立時間短，或者由于資金實力不夠雄厚，或者受限于地理范圍和客戶群體，業(yè)務結構和品種比國有銀行更為單一，至今都只能提供有限的商業(yè)銀行 服務，難以取得規(guī)模效益并抵御來自混業(yè)經(jīng)營模式的外資銀行的競爭攻勢，
2.國內(nèi)競爭地位不平等
四大國有獨資商業(yè)銀行與政府保持密切聯(lián)系，能夠影響金融政策的制定和執(zhí)行?，F(xiàn)有許多政策條文、法律法規(guī)都明顯傾向于國有獨資銀行?；鹜泄芘c 代售、證券清算、對券商的股票質押貸款、國債柜臺買賣等創(chuàng)新性業(yè)務，大部分限定在國有獨資銀行范圍內(nèi)開展。無論從營業(yè)網(wǎng)點、業(yè)務關系，還是信息資源方面， 國有獨資商業(yè)銀行都優(yōu)于股份制商業(yè)銀行，后者處于競爭劣勢。
由于存在上述問題，加之規(guī)模偏小，所以從長遠來看，股份制商業(yè)銀行盈利后勁不足。
二、我國中央銀行對股份制銀行監(jiān)管中存在的問題
(一)對法人機構監(jiān)管不足
目前，人民銀行的監(jiān)管分工大致是：人民銀行總行負責全國性商業(yè)銀行法人的監(jiān)管，人民銀行分行 (含營業(yè)管理部)、中心支行及支行負責轄區(qū)內(nèi)城市商業(yè)銀行法人和全國性商業(yè)銀行分支機構的監(jiān)管?，F(xiàn)有監(jiān)管布局存在下列缺陷：
1.沒有突出對商業(yè)銀行法人的監(jiān)管
在現(xiàn)有的監(jiān)管分工下，人民銀行總行、分行、中心支行及支行四個層次在對商業(yè)銀行進行監(jiān)管中，難以圍繞商業(yè)銀行法人監(jiān)管的需要安排各項工作，監(jiān) 管信息缺乏交流，商業(yè)銀行非法人機構的監(jiān)管人員不知道法人的情況。而從對商業(yè)銀行監(jiān)管力量的分配上看，絕大部分監(jiān)管人員是做商業(yè)銀行分支機構的監(jiān)管，只有 少部分監(jiān)管人員做法人的監(jiān)管，對商業(yè)銀行法人的監(jiān)管力量明顯不足。
2.人民銀行分支行對商業(yè)銀行非法人機構監(jiān)管中非現(xiàn)場監(jiān)控的方式應該改進
人民銀行分支機構按照《關于印發(fā)商業(yè)銀行資產(chǎn)負債比例管理監(jiān)控、監(jiān)測指標和考評辦法的通知》，對商業(yè)銀行非法人機構實施非現(xiàn)場監(jiān)控，按季度撰 寫監(jiān)管報告，這些工作占用了大量時間和精力。但實際上，對商業(yè)銀行非法人機構來說，涉及資本的部分比例指標并不適用，如資本充足率、資本利潤率等；涉及流 動性的部分比例指標要結合法人的流動性情況考慮，單獨考核商業(yè)銀行分支機構的流動性沒有太大的意義。
(二)專業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管職責不盡合理
目前在監(jiān)管工作中普遍實行“人盯機構”的監(jiān)管模式，監(jiān)管員對自己所監(jiān)管的機構付全部責任；監(jiān)管員的責任重大。在這種綜合監(jiān)管的模式下，一旦出現(xiàn)問題，由于問題的成因和背景很復雜，以監(jiān)管員個人的身份很難完全承擔責任。
同時，在人民銀行內(nèi)部還有若干司職某一方面監(jiān)管職能的專業(yè)監(jiān)管部門，如會計、外匯、票據(jù)等，由于有關的法規(guī)、制度、辦法十分龐雜，且經(jīng)常調整 變化，監(jiān)管員不可能做到全面深入的了解，只可能依靠上述監(jiān)管部門實施專項監(jiān)管職能。但在實際工作中專業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管往往有些脫節(jié)，互不通氣，大大降低了 監(jiān)管的效率。
在當前這種專業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管并存的模式下，一個銀行出現(xiàn)問題，僅僅追究監(jiān)管系列的責任，而不追究專業(yè)監(jiān)管系列的責任，顯然是不合理的，而且有時候監(jiān)管系列的監(jiān)管者全部受到重處時，專業(yè)監(jiān)管部門也未見承擔任何責任，難道這樣不有失公平?
(三)現(xiàn)場、非現(xiàn)場監(jiān)管力度不夠
一直以來，在我國央行對股份制制商業(yè)銀行的監(jiān)管工作中，在市場準入方面監(jiān)管力量較強，工作量也較大，而在現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管方面較弱。究其原 因，這與我國央行的監(jiān)管思路和監(jiān)管中心有關，長期以來，在對國有商業(yè)銀行的監(jiān)管中，由于準入的工作量已經(jīng)很小，所以對其業(yè)務的監(jiān)管便成了重點，通過現(xiàn)場和 非現(xiàn)場監(jiān)管抓降其不良貸款一直是工作的重中之重。而對股份制商業(yè)銀行而言，卻恰恰相反。近年來在股份制商業(yè)銀行發(fā)展過程中，問題不斷涌現(xiàn)，舉報信件也越來 越多，加強現(xiàn)場和非現(xiàn)場工作已勢在必行，
在股份制商業(yè)銀行高速擴張時期，準入是監(jiān)管的重點，在機構設置、合理布局、高級管理人員準入方面投入了大量的精力，對支持其發(fā)展起到了很重要 的作用。由于是新興商業(yè)銀行，其業(yè)務和資產(chǎn)質量方面存在的問題都還不太突出，所以央行在現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管方面下的功夫遠不如國有商業(yè)銀行。
在非現(xiàn)場監(jiān)管上，大都流于收集報表，統(tǒng)計數(shù)字的工作，在風險分析、判斷上下的功夫較少，而在現(xiàn)場監(jiān)管方面是在2001年將準入業(yè)務剝離到銀行 管理司以后，才專門交由銀行一司、二司監(jiān)管，上述公司從2001年4季度開始才開始在全國范圍內(nèi)大力加強現(xiàn)場檢查工作。短短幾個月工夫，發(fā)現(xiàn)的問題卻比以 前多得多。盡管如此，面對股份制商業(yè)銀行的不斷發(fā)展壯大，問題不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)場檢查力度仍需不斷加強。
三、對策及建議
(一)央行要督促商業(yè)銀行完善法人治理結構，形成科學高效決策、激勵機制
央行應督促商業(yè)銀行完善法人治理結構，規(guī)范股東行為，防止股東操縱經(jīng)營管理，損害存款人利益。商業(yè)銀行應建立獨立董事制度，完善董事會組織結 構，提高董事會決策的科學性。應實行行長負責制，解決董事長、行長權責不清問題。應回避大陸法系和英美法系對內(nèi)部監(jiān)督機構設置的分歧(大陸法系要求設立監(jiān) 事會，而英美法系僅要求在董事會內(nèi)部設立審計委員會)，強化監(jiān)事會的監(jiān)督功能，防止銀行“內(nèi)部人控制”。同時應完善激勵約束機制，增強銀行活力。
(二)央行努力引導商業(yè)銀行準確市場定位，科學細分市場
我國股份制商業(yè)銀行與國有商業(yè)銀行相比，發(fā)展起點不同，追求目標不盡相同，所以央行應該努力引導股份制商業(yè)銀行準確在市場中定位，科學細分市場，此項工作的成敗，事關中國股份制商業(yè)銀行發(fā)展的大局，至關重要。
(三)商業(yè)銀行加強內(nèi)控建設，嚴格控制風險
根據(jù)內(nèi)控機制的若干構想，針對我國商業(yè)銀行內(nèi)控機制存在的問題，結合《巴塞爾協(xié)議》和《銀行業(yè)有效監(jiān)管的核心原則》規(guī)定的內(nèi)控機制的基本內(nèi)容，建議我國商業(yè)銀行在新時期內(nèi)控機制的改進和完善應從以下幾方面入手：
1.牢固樹立穩(wěn)健經(jīng)營意識；
2.進一步加強商業(yè)銀行內(nèi)控制度建設；
3.完善商業(yè)銀行內(nèi)控運行機制；
4.完善權力使用制約機制；
5.強化稽核監(jiān)督；
6.加大外控力度。
(四)央行要進一步強化對股份制商業(yè)銀行法人的監(jiān)管
人民銀行應調整監(jiān)管分工，建立以商業(yè)銀行法人監(jiān)管為核心的監(jiān)管布局。一是要充實商業(yè)銀行法人的監(jiān)管力量，組成監(jiān)管組對商業(yè)銀行法人實施監(jiān)管。 監(jiān)管組對非現(xiàn)場監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的可疑情況或問題，要組織人民銀行分支行人員進行現(xiàn)場檢查。二是要調整人民銀行非現(xiàn)場監(jiān)控的分工，非現(xiàn)場監(jiān)控要圍繞商業(yè)銀行 法人進行，人民銀行分支行應把主要精力放在根據(jù)商業(yè)銀行法人的監(jiān)管需要安排的現(xiàn)場檢查上。三是要完善對商業(yè)銀行法人的監(jiān)控內(nèi)容和考核比例指標，以彌補人民 銀行分支行不做非現(xiàn)場監(jiān)控所留下的監(jiān)管真空，如在對商業(yè)銀行法人的監(jiān)管過程中應關注存貸款和不良貸款等業(yè)務按地區(qū)分布的情況。四是要建立對商業(yè)銀行法人的 風險評級系統(tǒng)。五是要加強信息交流。對商業(yè)銀行法人的監(jiān)管信息要及時通報各地人民銀行。
(五)改進“人盯機構”的監(jiān)管模式
人民銀行內(nèi)部應當形成以綜合監(jiān)管為主，專業(yè)監(jiān)管為輔，各司其職，信息暢通的監(jiān)管職責框架，只有這樣才能大大提高監(jiān)管的有效性。針對當前股份制商業(yè)銀行監(jiān)管單人盯機構模式可能會留下空白的情況，建議可以適當增加監(jiān)管員的數(shù)量，加大監(jiān)管力度。
(六)強化現(xiàn)場檢查
當前對股份制商業(yè)銀行現(xiàn)場檢查的重要性日益突出，現(xiàn)場檢查人員明顯偏少，人民銀行應充實現(xiàn)場檢查人員。同時，應完善科學的定量監(jiān)測分析工具，加強日常測評，研發(fā)高效現(xiàn)場檢查工具，固化檢查流程，規(guī)范檢查程序，提高檢查效率。
作者：中國人民銀行重慶營業(yè)管理部重慶 楊誼 來源：《體制改革》2002年第10期
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