文｜劉怡
由于聯(lián)邦政府和總統(tǒng)行政辦公廳（EOP）的人員規(guī)模在過去半個(gè)世紀(jì)里經(jīng)歷了急劇擴(kuò)張，在今天的美國，理論上有數(shù)百人可以使用“總統(tǒng)顧問”（PresidentialAdvisor）這一頭銜。他們中既包含國家安全顧問麥克馬斯特、國土安全及反恐事務(wù)助理博塞特等內(nèi)閣要員，也囊括了經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)中的常備學(xué)者和總統(tǒng)演講執(zhí)筆人等中級(jí)幕僚；甚至連邁克爾·戴爾、埃隆·馬斯克之類的著名商人，由于其一度加入美國商務(wù)部發(fā)起的“制造業(yè)顧問委員會(huì)”，稱之為特朗普的顧問也合情合理。這些人中的一部分是領(lǐng)取聯(lián)邦薪酬、需要公布個(gè)人財(cái)產(chǎn)和報(bào)稅記錄的正式公職人員，也有不領(lǐng)薪水、亦無須全職為政府服務(wù)的編外“特別顧問”。由于總統(tǒng)在設(shè)置和任命顧問時(shí)擁有較大的自主權(quán)，不必經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)，“備而不用”的顧問名單理論上可以近乎無限地?cái)U(kuò)展下去。
總統(tǒng)掏錢雇秘書
追根溯源，美國總統(tǒng)顧問以及與其性質(zhì)相近的行政辦公廳（EOP）下屬各機(jī)構(gòu)設(shè)置的日?；呛腿龣?quán)分立中行政權(quán)的膨脹相伴隨的。但在北美獨(dú)立之初，國會(huì)為預(yù)防總統(tǒng)專權(quán)而建立的制約機(jī)制使得行政首長根本沒有建立“大內(nèi)”幕僚機(jī)構(gòu)的可能性?！靶】偨y(tǒng)制”的倡導(dǎo)者托馬斯·杰斐遜在他的兩個(gè)任期內(nèi)一共只雇用過一位專職秘書和一名信函收發(fā)員，其薪酬均自總統(tǒng)本人的年俸中撥出。1857年布坎南總統(tǒng)上任后，說服國會(huì)撥款2500美元用于聘請(qǐng)一名專職公文書記官，但總統(tǒng)仍須自掏腰包雇用私人秘書。1860年林肯在大選中獲勝時(shí)，他的兩位私人秘書海約翰和尼古拉的薪水是由當(dāng)律師時(shí)的合伙人向公眾募捐的。由于國會(huì)只批準(zhǔn)總統(tǒng)擁有一名專職秘書，林肯不得不把尼古拉安排到內(nèi)政部擔(dān)任一個(gè)年薪1600美元的閑職，隨后再把他“借調(diào)”到白宮。據(jù)后來官至國務(wù)卿的海約翰在回憶錄中記載，當(dāng)時(shí)他和尼古拉擠在白宮一個(gè)破舊的房間里，每周工作7天，忙碌時(shí)只有4個(gè)小時(shí)睡眠時(shí)間。尼古拉因此患上了嚴(yán)重的心臟病，在55歲時(shí)就被迫辭去公職。
沒有當(dāng)過兵的“上?！?，美國對(duì)外政策上的靈魂人物
進(jìn)入20世紀(jì)，美國對(duì)國際事務(wù)越來越深度的介入使得總統(tǒng)需要承擔(dān)的工作變得空前繁重，白宮獲準(zhǔn)雇用的專職助理也增加到1名秘書、2名助理秘書、3名書記官和7名其他勤務(wù)人員。但這些助理的角色依舊只是辦事員，無法提供真正的專業(yè)意見。在此背景下，伍德羅·威爾遜總統(tǒng)率先開創(chuàng)了以“行政代辦”（Executive Agent）的名義設(shè)立私人顧問的先河。這位富于理想主義氣息的改革家素來有志于締造世界新秩序，但他對(duì)歐洲政治所知不多，急需一種系統(tǒng)的知識(shí)梳理。而豪斯上校恰恰在這個(gè)時(shí)候脫穎而出，成了總統(tǒng)的智囊。
盡管從未有過軍旅生涯，愛德華·豪斯（Edward M. House）卻被人稱作“上?！薄Ｋ莻€(gè)清瘦的小個(gè)子，面相陰郁，在紐約銀行界頗有人脈。與典型的美國政治人物不同，豪斯對(duì)大眾政治和媒體極為排斥，更樂意扮演18世紀(jì)歐洲外交中宮廷顧問和密使的角色。1892年—1902年，他曾先后為4位民主黨人策劃德州州長競選，無一失手；當(dāng)豪斯在1911年結(jié)識(shí)威爾遜后，又成為后者兩次總統(tǒng)大選的參謀長。威爾遜曾多次邀請(qǐng)他入閣，但“上?！睂?duì)官僚政治的繁文縟節(jié)毫無興趣，寧可放棄拋頭露面的虛榮，為的是能從幕后對(duì)實(shí)際政策施加更具決定性的影響。從1915年到1916年，豪斯數(shù)次前往歐洲考察，與交戰(zhàn)雙方的代表都有接觸，對(duì)舊大陸由來已久的均勢(shì)外交產(chǎn)生了極其負(fù)面的看法，并呼吁威爾遜按照美國式道德觀念提出一種新的國際政治邏輯。
豪斯和威爾遜都是虔誠的新教長老宗信徒，同樣推崇理想化的道德法則和法律至上主義。在他們看來，只要一切民族都能按照平等、獨(dú)立的原則，組成一個(gè)類似議會(huì)的團(tuán)體，并制訂一部世界憲法，國際政治就能穩(wěn)定而持續(xù)地運(yùn)轉(zhuǎn)下去。在豪斯的建議下，威爾遜提出了“締造沒有勝利的和平”的口號(hào)，宣布美國介入歐洲的目的不是領(lǐng)土兼并或金錢賠償，而是要厘清造成沖突的是非曲直，為永久和平奠定基礎(chǔ)。豪斯還為總統(tǒng)創(chuàng)建了一個(gè)由大學(xué)教授和記者組成的智囊團(tuán)“調(diào)研會(huì)”（The Inquiry），負(fù)責(zé)起草美國心儀的和談條款；日后威爾遜在巴黎和會(huì)上的諸多表態(tài)，即是基于“調(diào)研會(huì)”的意見。最重要的是，1918年—1919年，豪斯還和總統(tǒng)一同起草了著名的“十四點(diǎn)宣言”、《凡爾賽和約》以及《國際聯(lián)盟憲章》，是美國對(duì)外政策事實(shí)上的靈魂人物。
腦力托拉斯
美國國會(huì)拒絕批準(zhǔn)《凡爾賽和約》，使得豪斯和威爾遜的宏偉理想最終以破滅而告終。但“行政代辦”這一擦邊球做法的奏效，意味著總統(tǒng)逐漸找到了繞過國會(huì)束縛的有效途徑，以通過自己的私人幕僚和“軍機(jī)章京”來干預(yù)決策流程。在1933年就職的羅斯福那里，這條路線得到了進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)光大。小羅斯福帶著挽救經(jīng)濟(jì)蕭條的壓力上任，在入主白宮后的第一次演講中，他就要求國會(huì)批準(zhǔn)他擁有與戰(zhàn)時(shí)總統(tǒng)相當(dāng)?shù)臋?quán)力空間，以“運(yùn)用廣泛的總統(tǒng)權(quán)力應(yīng)對(duì)緊急情況”；他還宣稱，“總統(tǒng)有權(quán)力按照公眾利益的需要采取行動(dòng)，即使法律沒有明文授權(quán)”。要完成如此規(guī)模浩大的工程，這位輪椅上的總統(tǒng)所仰賴的當(dāng)然不會(huì)只是33位白宮書記員。
從第一天起，“羅斯福新政”就成了行政機(jī)關(guān)與國會(huì)和最高法院之間的隱形戰(zhàn)爭。在總統(tǒng)的演講撰稿人和私人法律顧問、紐約州猶太裔眾議員盧瑟曼（Samuel Rosenman）的建議下，白宮組建了一個(gè)由哥倫比亞大學(xué)法學(xué)教授雷蒙德·莫利為首的小型智囊團(tuán)，稱為“腦力托拉斯”（Brain Trust），專門負(fù)責(zé)研究推行新政所需的各種立法、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。“托拉斯”的大部分成員是來自哥倫比亞大學(xué)和哈佛大學(xué)的年輕經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)教授；由于總統(tǒng)需要他們?nèi)殲檎ぷ?，卻還沒有獲準(zhǔn)設(shè)置相應(yīng)的中高級(jí)行政職位，他們被暫時(shí)安置在財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部的閑職和一些新設(shè)立的附屬機(jī)構(gòu)中，以獲得薪水。長期提倡農(nóng)業(yè)機(jī)械化的哥大經(jīng)濟(jì)系教授特格維爾被任命為農(nóng)業(yè)部副部長，曾在莫林機(jī)械犁公司擔(dān)任過總裁和副總經(jīng)理的喬治·派克以及休·約翰遜成為其左臂右膀，負(fù)責(zé)落實(shí)新的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》（AAA）?？偨y(tǒng)的長期密友哈里·霍普金斯負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)失業(yè)問題的聯(lián)邦緊急救援署（FERA）和公共事業(yè)振興署（WPA），哈羅德·伊克斯則領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)大型基建項(xiàng)目的公共工程管理局（PWA）。哈佛法學(xué)院的中年教授弗蘭克富特則帶來了被戲稱為“歡樂熱狗隊(duì)”的經(jīng)營律師團(tuán)隊(duì)，他們中有許多日后蜚聲國際的名字：財(cái)政部副部長迪安·艾奇遜，美國證券交易委員會(huì)主席詹姆斯·蘭迪斯，司法部顧問阿爾杰·希斯，復(fù)興金融公司法律顧問杰羅姆·弗蘭克，勞工部律師查爾斯·懷贊斯基??
“腦力托拉斯”這一私人顧問團(tuán)隊(duì)的價(jià)值，不僅在于在羅斯福的前兩個(gè)任期內(nèi)為“新政”提供了政策研討和執(zhí)行方面的支持。他們本身就構(gòu)成了一種紐帶，使得政府可以和資深法律界人士、東海岸金融－工業(yè)集團(tuán)、自由派知識(shí)分子、農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)等勢(shì)力在大政方針上實(shí)現(xiàn)一致。而在“新政”結(jié)束后，這批私人智囊大多留在政府，擔(dān)任部長級(jí)高官和最高法院法官，繼續(xù)為美國參加“二戰(zhàn)”以及扮演世界領(lǐng)導(dǎo)者角色的事業(yè)貢獻(xiàn)心力。內(nèi)政部長伊克斯成為戰(zhàn)后非殖民地化運(yùn)動(dòng)的頭號(hào)推手，霍普金斯則成為《租借法案》首席管理者以及羅斯福最重要的外交副手，其影響力甚至超過了理論上的對(duì)外事務(wù)最高責(zé)任人國務(wù)卿。一般認(rèn)為，羅斯福本人在1944年以后健康狀況迅速惡化，與霍普金斯罹患癌癥、無法再全力以赴地工作具有直接關(guān)聯(lián)。而這批顧問的個(gè)人喜好與政治傾向，一度影響到了戰(zhàn)后世界格局——霍普金斯和阿爾杰·希斯對(duì)斯大林抱有偏執(zhí)的好感，力促羅斯福承認(rèn)蘇聯(lián)作為世界秩序仲裁者之一的地位。這對(duì)雅爾塔體系的奠定具有決定性影響。
在杜魯門政府任內(nèi)，“腦力托拉斯”的遺產(chǎn)繼續(xù)影響著美國的內(nèi)外政策，其遠(yuǎn)期余緒甚至延續(xù)到20世紀(jì)60年代中期。但真正具有劃時(shí)代意義的，還是國會(huì)在1939年4月通過的《聯(lián)邦行政部門改組法》——在借助非官方顧問團(tuán)隊(duì)完成了“新政”的大部分布局以后，羅斯?，F(xiàn)在需要立法機(jī)關(guān)正式承認(rèn)行政權(quán)力的擴(kuò)大。1939年9月8日，羅斯福簽署第8245號(hào)行政命令，正式宣布組建總統(tǒng)行政辦公廳，下轄白宮辦公室和預(yù)算局（從財(cái)政部轉(zhuǎn)移而來），配備6名行政助理。1943年，又設(shè)置了專門的白宮法律顧問（當(dāng)時(shí)稱“特別顧問”）一職，由“腦力托拉斯”的推手盧瑟曼擔(dān)任。政治史家克林頓·羅西特認(rèn)為，這一安排使美國總統(tǒng)這一職位真正變得制度化，“成為具有20世紀(jì)水準(zhǔn)的行政管理工具；在職總統(tǒng)能有更公平的機(jī)會(huì)經(jīng)受緊張狀態(tài)的考驗(yàn)，并作為三權(quán)分立政府中的一方行使憲法賦予的職權(quán)”。而此時(shí)距離美國獲得獨(dú)立，已經(jīng)過去整整一個(gè)半世紀(jì)了。
攬權(quán)容易放權(quán)難。對(duì)美國政府來說，“二戰(zhàn)”的結(jié)束并不意味著行政機(jī)構(gòu)擴(kuò)充的終止；相反，戰(zhàn)時(shí)設(shè)置的許多臨時(shí)機(jī)構(gòu)現(xiàn)在將作為永久安排固定下來。1939年大戰(zhàn)爆發(fā)時(shí)，聯(lián)邦行政部門下轄的文職人員共計(jì)9.3萬人，而1950年時(shí)的數(shù)字是19.3萬人。到越戰(zhàn)后期，這個(gè)數(shù)字進(jìn)一步增加到了29.4萬人，此后長期維持在27萬人左右的水平。超過10個(gè)內(nèi)閣級(jí)的部和諸多獨(dú)立委員會(huì)下轄近2000個(gè)局、署、處、司、室，使總統(tǒng)成為權(quán)力空前巨大的存在。而最初僅有不到40名工作人員的白宮辦公廳，到1975年時(shí)已經(jīng)膨脹至525人。
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