今年3月份中共中央發(fā)布了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，明確提到，將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)等加以整合，組建自然資源部，以解決空間規(guī)劃重疊等問題。
9月份，國務(wù)院公布了新組建的自然資源部的三定方案。至此，熱辯了多年、經(jīng)過市縣層面和省層面反復(fù)試點摸索的“多規(guī)合一”工作，在體制機制方面，有了一錘定音的確定感。
然而，所謂規(guī)劃體系，一般應(yīng)包括法律體系、行政體系、技術(shù)體系等，只梳理行政體系，顯然難以完全解答規(guī)劃師們的全部關(guān)切。習(xí)慣了“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總規(guī)、控規(guī)、城市設(shè)計”工作邏輯的規(guī)劃師們，忽然產(chǎn)生了疑惑并不意外。尤其對一些大中城市而言，面臨城市總體規(guī)劃修編和土地利用規(guī)劃修編的雙重壓力，大家更希望在規(guī)劃工作體系、技術(shù)體系方面盡快有一個明確的表述。
其實，除了工作層面的話題，作者更感興趣的是這次國務(wù)院機構(gòu)改革的背景。細讀中央文件會發(fā)現(xiàn)，解決空間規(guī)劃重疊問題似乎并非“多規(guī)合一”的唯一出發(fā)點，更加重要的在于“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位的問題”。而這一切的背后，是樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的語境。
顯然，只看到工作層面的體制機制變化、職能調(diào)整、多規(guī)合一是不夠的，更應(yīng)該看到建設(shè)生態(tài)文明這個更大的邏輯。鑒于我國生態(tài)文明建設(shè)水平滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴重，生態(tài)系統(tǒng)退化，發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，黨的十八大明確提出，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。
2013年，黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將生態(tài)文明建設(shè)作為全面深化改革的重大舉措，明確提出，要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，其中包括“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度”。規(guī)劃體系、開發(fā)管制、用途管制、土地集約使用等這些規(guī)劃師經(jīng)常掛在嘴邊的“專業(yè)詞匯”，忽然成為執(zhí)政黨的改革思路，成為事關(guān)“人民福祉”、“關(guān)乎民族未來的長遠大計”的生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，作為專業(yè)人員的規(guī)劃師或許并沒有充分意識到這種政治定位的變化。
2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，其中，再次重申了開創(chuàng)社會主義生態(tài)文明新時代的要求，強調(diào)堅持把節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主作為基本方針。在資源開發(fā)與節(jié)約中，把節(jié)約放在優(yōu)先位置，以最少的資源消耗支撐經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展；在環(huán)境保護與發(fā)展中，把保護放在優(yōu)先位置，在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展；在生態(tài)建設(shè)與修復(fù)中，以自然恢復(fù)為主，與人工修復(fù)相結(jié)合。文件除了要求健全空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間外，涉及到城市規(guī)劃的內(nèi)容，也大多集中在“盡量減少對自然的干擾和損害”，“劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，從嚴供給城市建設(shè)用地，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變”，“推進綠色生態(tài)城區(qū)建設(shè)”等方面。
回顧這段歷程，有助于我們從生態(tài)文明建設(shè)的邏輯去思考規(guī)劃工作的走向，這也許是職業(yè)規(guī)劃師眼下更亟待重視和思考的話題。
空間規(guī)劃是對空間使用的規(guī)劃，不是對自然空間的劃分，其核心是建立各種空間使用之間的關(guān)系，而空間使用的關(guān)系、空間使用本身都涉及到空間使用的質(zhì)量。
空間規(guī)劃不只是控制性的規(guī)劃，而是為了滿足未來發(fā)展需要，空間關(guān)系本身也構(gòu)成發(fā)展的內(nèi)容，規(guī)劃的目的是為了社會整體更好地發(fā)展。
空間規(guī)劃是公共政策， 空間規(guī)劃是對各類空間使用的公共干預(yù)，這種干預(yù)是基于對未來發(fā)展需要的預(yù)測和期望達到的目標而進行的，空間規(guī)劃也是各類政策的協(xié)同平臺，大量政策都有空間效應(yīng)。
堅持從國家治理需要角度思考空間規(guī)劃體系的架構(gòu)，確定規(guī)劃的層級及其內(nèi)容，管制和利益協(xié)調(diào)并重（空間治理——全地域的，政府、市場與社會）。
空間規(guī)劃的實質(zhì)是國家戰(zhàn)略及其實施的空間部署以及地方發(fā)展行動方略，戰(zhàn)略與行動兼?zhèn)?，政策?dǎo)向與發(fā)展（開發(fā)）管理兼顧。
統(tǒng)籌影響空間使用的各要素，關(guān)注空間使用結(jié)果的效應(yīng)，以生態(tài)文明建設(shè)的要求來評判空間規(guī)劃各要素組合的關(guān)系及其質(zhì)量（不僅是能不能用或建，更重要的是“好不好”）。
“一級政府、一級事權(quán)、一級規(guī)劃”
全國和省級國土空間規(guī)劃主要是不同層次的戰(zhàn)略部署以及政策統(tǒng)籌、指引；
市及以下的總體規(guī)劃主要是實施性的規(guī)劃，在本級有戰(zhàn)略性部署和統(tǒng)籌的內(nèi)容，對開發(fā)建設(shè)有指引作用。
要強調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的空間部署、政策與空間使用的協(xié)同，統(tǒng)籌各類要素空間關(guān)系；相對于過去的規(guī)劃，應(yīng)強調(diào)各類區(qū)域組成要素的養(yǎng)育、完善及其組合結(jié)構(gòu)關(guān)系。
要強化與戰(zhàn)略、目標的關(guān)聯(lián)，把長遠、高質(zhì)量發(fā)展要求貫徹到具體的開發(fā)管制中；建立以開發(fā)控制為出發(fā)點與戰(zhàn)略引領(lǐng)相結(jié)合的規(guī)劃體系，成為真正“好用的規(guī)劃”；關(guān)注各類建設(shè)開發(fā)行為的空間后果及其效應(yīng)，適應(yīng)動態(tài)的、精細化的使用管理需要。
