今年3月份中共中央發(fā)布了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,明確提到,將國土資源部的職責(zé),國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé),住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)等加以整合,組建自然資源部,以解決空間規(guī)劃重疊等問題。
9月份,國務(wù)院公布了新組建的自然資源部的三定方案。至此,熱辯了多年、經(jīng)過市縣層面和省層面反復(fù)試點摸索的“多規(guī)合一”工作,在體制機制方面,有了一錘定音的確定感。
然而,所謂規(guī)劃體系,一般應(yīng)包括法律體系、行政體系、技術(shù)體系等,只梳理行政體系,顯然難以完全解答規(guī)劃師們的全部關(guān)切。習(xí)慣了“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總規(guī)、控規(guī)、城市設(shè)計”工作邏輯的規(guī)劃師們,忽然產(chǎn)生了疑惑并不意外。尤其對一些大中城市而言,面臨城市總體規(guī)劃修編和土地利用規(guī)劃修編的雙重壓力,大家更希望在規(guī)劃工作體系、技術(shù)體系方面盡快有一個明確的表述。
其實,除了工作層面的話題,作者更感興趣的是這次國務(wù)院機構(gòu)改革的背景。細讀中央文件會發(fā)現(xiàn),解決空間規(guī)劃重疊問題似乎并非“多規(guī)合一”的唯一出發(fā)點,更加重要的在于“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé),著力解決自然資源所有者不到位的問題”。而這一切的背后,是樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的語境。
顯然,只看到工作層面的體制機制變化、職能調(diào)整、多規(guī)合一是不夠的,更應(yīng)該看到建設(shè)生態(tài)文明這個更大的邏輯。鑒于我國生態(tài)文明建設(shè)水平滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展,資源約束趨緊,環(huán)境污染嚴重,生態(tài)系統(tǒng)退化,發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出,黨的十八大明確提出,大力推進生態(tài)文明建設(shè),把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。
2013年,黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將生態(tài)文明建設(shè)作為全面深化改革的重大舉措,明確提出,要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,其中包括“建立空間規(guī)劃體系,劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限,落實用途管制。健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度”。規(guī)劃體系、開發(fā)管制、用途管制、土地集約使用等這些規(guī)劃師經(jīng)常掛在嘴邊的“專業(yè)詞匯”,忽然成為執(zhí)政黨的改革思路,成為事關(guān)“人民福祉”、“關(guān)乎民族未來的長遠大計”的生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分,作為專業(yè)人員的規(guī)劃師或許并沒有充分意識到這種政治定位的變化。
2015年,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》,其中,再次重申了開創(chuàng)社會主義生態(tài)文明新時代的要求,強調(diào)堅持把節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主作為基本方針。在資源開發(fā)與節(jié)約中,把節(jié)約放在優(yōu)先位置,以最少的資源消耗支撐經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展;在環(huán)境保護與發(fā)展中,把保護放在優(yōu)先位置,在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展;在生態(tài)建設(shè)與修復(fù)中,以自然恢復(fù)為主,與人工修復(fù)相結(jié)合。文件除了要求健全空間規(guī)劃體系,科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間外,涉及到城市規(guī)劃的內(nèi)容,也大多集中在“盡量減少對自然的干擾和損害”,“劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,從嚴供給城市建設(shè)用地,推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變”,“推進綠色生態(tài)城區(qū)建設(shè)”等方面。
回顧這段歷程,有助于我們從生態(tài)文明建設(shè)的邏輯去思考規(guī)劃工作的走向,這也許是職業(yè)規(guī)劃師眼下更亟待重視和思考的話題。
空間規(guī)劃是對空間使用的規(guī)劃,不是對自然空間的劃分,其核心是建立各種空間使用之間的關(guān)系,而空間使用的關(guān)系、空間使用本身都涉及到空間使用的質(zhì)量。
空間規(guī)劃不只是控制性的規(guī)劃,而是為了滿足未來發(fā)展需要,空間關(guān)系本身也構(gòu)成發(fā)展的內(nèi)容,規(guī)劃的目的是為了社會整體更好地發(fā)展。
空間規(guī)劃是公共政策, 空間規(guī)劃是對各類空間使用的公共干預(yù),這種干預(yù)是基于對未來發(fā)展需要的預(yù)測和期望達到的目標而進行的,空間規(guī)劃也是各類政策的協(xié)同平臺,大量政策都有空間效應(yīng)。
堅持從國家治理需要角度思考空間規(guī)劃體系的架構(gòu),確定規(guī)劃的層級及其內(nèi)容,管制和利益協(xié)調(diào)并重(空間治理——全地域的,政府、市場與社會)。
空間規(guī)劃的實質(zhì)是國家戰(zhàn)略及其實施的空間部署以及地方發(fā)展行動方略,戰(zhàn)略與行動兼?zhèn)?,政策?dǎo)向與發(fā)展(開發(fā))管理兼顧。
統(tǒng)籌影響空間使用的各要素,關(guān)注空間使用結(jié)果的效應(yīng),以生態(tài)文明建設(shè)的要求來評判空間規(guī)劃各要素組合的關(guān)系及其質(zhì)量(不僅是能不能用或建,更重要的是“好不好”)。
“一級政府、一級事權(quán)、一級規(guī)劃”
全國和省級國土空間規(guī)劃主要是不同層次的戰(zhàn)略部署以及政策統(tǒng)籌、指引;
市及以下的總體規(guī)劃主要是實施性的規(guī)劃,在本級有戰(zhàn)略性部署和統(tǒng)籌的內(nèi)容,對開發(fā)建設(shè)有指引作用。
要強調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的空間部署、政策與空間使用的協(xié)同,統(tǒng)籌各類要素空間關(guān)系;相對于過去的規(guī)劃,應(yīng)強調(diào)各類區(qū)域組成要素的養(yǎng)育、完善及其組合結(jié)構(gòu)關(guān)系。
要強化與戰(zhàn)略、目標的關(guān)聯(lián),把長遠、高質(zhì)量發(fā)展要求貫徹到具體的開發(fā)管制中;建立以開發(fā)控制為出發(fā)點與戰(zhàn)略引領(lǐng)相結(jié)合的規(guī)劃體系,成為真正“好用的規(guī)劃”;關(guān)注各類建設(shè)開發(fā)行為的空間后果及其效應(yīng),適應(yīng)動態(tài)的、精細化的使用管理需要。