| 不能偏離“省直管縣”的改革目標(biāo) |
| ——五問關(guān)于“省直管縣”的經(jīng)驗性判斷 |
王雪麗
核心觀點
●縣級政府一味向地級市標(biāo)準(zhǔn)“看齊”，片面追求行政級別的提高和機構(gòu)規(guī)模的擴大，客觀上可能增加改革的經(jīng)濟成本，甚至引發(fā)機構(gòu)的再次膨脹
●如果不能跳出“行政區(qū)經(jīng)濟”思維的慣性作用，不從政府職能轉(zhuǎn)變、理順縱向政府間關(guān)系等方面有所突破，“省直管縣”改革也存在失效的可能
●一味下放權(quán)力，輕則削弱省級政府的統(tǒng)籌能力，不利于公共服務(wù)的有效供給；重則喪失省級政府乃至中央政府的權(quán)威，使上級政令難以貫徹和落實
任何改革手段與改革路徑的選擇都要緊緊圍繞著改革目標(biāo)來推進，唯有如此，才能取得最大成效。當(dāng)前“省直管縣”改革仍然處在“摸著石頭過河”的探索階段，從已有的改革實踐來看，仍有不少地方出現(xiàn)一些認(rèn)識上的偏差，片面地憑經(jīng)驗判斷推動改革，不僅影響了改革進程，也偏離了改革目標(biāo)。
“省直管縣”改革就是“權(quán)力下放”嗎？
目前，有相當(dāng)一部分學(xué)者和地方官員認(rèn)為，“省直管縣”改革就是要向縣級政府下放更多的權(quán)力，以此激發(fā)縣級行政單位發(fā)展經(jīng)濟和治理社會的主動性、積極性和創(chuàng)造性。這種認(rèn)識與兩個方面的因素有關(guān)。其一，學(xué)媒兩界在學(xué)術(shù)研究與公共傳播中，對“省直管縣”、“強縣擴權(quán)”、“擴權(quán)強縣”等概念不加區(qū)分地隨意表述，很容易使人們產(chǎn)生一種“省直管縣”改革就是“權(quán)力下放”的印象。其二，分稅制改革以來，“改革就是放權(quán)”的思想在很多地方官員頭腦中根深蒂固。受其影響，作為縱向政府間關(guān)系的一次重新調(diào)整，“省直管縣”改革必然會被賦予更多的“權(quán)力下放”色彩。
誠然，“改革就是放權(quán)”在一些領(lǐng)域的改革中確有必要，但過分、不適當(dāng)和一味下放權(quán)力的后果將會非常嚴(yán)重。輕則削弱省級政府的統(tǒng)籌能力，不利于公共服務(wù)的有效供給；重則喪失省級政府乃至中央政府的權(quán)威，使上級政令難以貫徹和落實，導(dǎo)致地方政治碎片化。況且實際發(fā)展中并不是每一個縣級行政單位都是因為權(quán)力過小而導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展落后的。因此，簡單的“權(quán)力下放”并不能解決縣級行政單位的所有經(jīng)濟發(fā)展問題。
“省直管縣”是對“市管縣”的替代嗎？
在當(dāng)前的改革實踐中，“省直管縣”體制是作為“市管縣”體制的替代品而被提出的，因此，有相當(dāng)一部分人主張完全放棄“市管縣”體制。不可否認(rèn)，“省直管縣”改革的啟動與“市管縣”體制在一些地區(qū)發(fā)展中凸顯的問題有關(guān)。理論界有相當(dāng)一部分學(xué)者將浙江省縣域經(jīng)濟的成功歸為該省一直實行的財政“省直管縣”體制。于是，“省直管縣”體制被理論界與實務(wù)界普遍認(rèn)為是解決“市管縣”體制弊端的最佳路徑，甚至有學(xué)者還把“省直管縣”改革的意義上升到關(guān)系中國政治制度現(xiàn)代化和民主化的戰(zhàn)略高度。
然而，與“‘市管縣’體制引發(fā)的負(fù)面問題從根本上看是一個結(jié)構(gòu)性的、政府與市場的關(guān)系問題”一樣，“省直管縣”體制本身也只是利弊權(quán)衡之后的現(xiàn)實選擇，并不意味著問題的終結(jié)。如果不能跳出“行政區(qū)經(jīng)濟”思維的慣性作用，不從政府職能轉(zhuǎn)變、理順縱向政府間關(guān)系等方面有所突破，“省直管縣”改革也存在失效的可能。實際上，任何改革成果都要在一個較大的時間跨度內(nèi)經(jīng)歷實踐的檢驗。20世紀(jì)80年代啟動的“市管縣”體制在時隔20年后，匆忙地從改革的目標(biāo)“淪落”為今天被改革的對象，其中的深刻教訓(xùn)不能不認(rèn)真總結(jié)。
“省直管縣”后縣的行政級別應(yīng)提升嗎？
一般認(rèn)為，“省直管縣”后，干部人事制度方面通過低職高配作為激勵機制，使縣級領(lǐng)導(dǎo)干部安于在縣里工作，是有積極意義的。此外，“省直管縣”后，作為直接隸屬于省級政府的下級行政單位，縣級政府適度增加縣級人員編制，解決權(quán)力下放后縣級政府事務(wù)增多、責(zé)任加大而人員編制不足問題的觀點，本身也有一定道理。上述認(rèn)識是與“以級別定職權(quán)”的地方政府權(quán)力資源配置體制有關(guān)的。受“職責(zé)同構(gòu)”因素的影響，中國縱向間各級政府的權(quán)力大小基本上是按照行政級別的大小配置，即行政級別相同，享有的權(quán)力范圍也大致相同。在這種情況下，如果一個地方政府不具備與其經(jīng)濟發(fā)展實力相對應(yīng)的行政等級，就無法配置到與其經(jīng)濟發(fā)展程度相匹配的行政決策權(quán)力。由此，在各地“省直管縣”改革中，縣級政府一旦獲得了“省直管”的身份，往往就會積極謀求與其身份相符的行政級別，并追求與地級市政府大體相當(dāng)?shù)恼w量。
但是，在“省直管縣”改革實踐中，縣級政府一味向地級市標(biāo)準(zhǔn)“看齊”，片面追求行政級別的提高和機構(gòu)規(guī)模的擴大，客觀上可能增加改革的經(jīng)濟成本，甚至引發(fā)機構(gòu)的再次膨脹，沖擊既有的機構(gòu)改革成果。
“省直管縣”改革必須調(diào)整行政區(qū)劃嗎？
隨著“省直管縣”改革日益向縱深推進，省級政府管理幅度過大被視為改革繼續(xù)前行的重要障礙之一。很多學(xué)者認(rèn)為，“省直管縣”后，省級政府需要直接面對數(shù)量眾多的市縣政府，必然增加省級政府在市縣關(guān)系協(xié)調(diào)和市縣權(quán)力監(jiān)管方面的壓力。對此，理論界和實務(wù)界普遍寄希望于通過“縮省”、“并縣”以及“縮省+并縣”等行政區(qū)劃調(diào)整手段來解決上述問題?！巴菩小≈惫芸h’改革必須調(diào)整行政區(qū)劃”成為一些學(xué)者的共識，更有學(xué)者提出了省級區(qū)劃調(diào)整的具體目標(biāo)，如“根據(jù)管理學(xué)中的層級與幅度理論和典型市場經(jīng)濟國家的普遍經(jīng)驗，我國可以設(shè)置50個左右的省級行政建置，在劃小省區(qū)的同時，可以對規(guī)模較小的縣進行合并”。誠然，適度的“縮省”或“并縣”確實在一定程度上有助于減輕省級政府管理壓力，為改革的順利推進掃清障礙。但是，無論是“縮省”還是“并縣”，實際上都是以增加其他層級政府管理幅度為代價的，并沒有從根本上解決問題。而且，從政治穩(wěn)定的角度來說，有些特定區(qū)域行政區(qū)劃的政治意義要遠遠大于其在管理層面上的意義。
“省直管縣”應(yīng)設(shè)定一個改革時間表嗎？
2009年6月發(fā)布的《財政部關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了財政“省直管縣”改革的時間表。然而實際效果并不是很理想。截至目前仍然有很多省區(qū)沒有按時完成財政“省直管縣”的改革目標(biāo)。歷史經(jīng)驗也表明，搞一刀切的改革很少能夠成功，即使成功也要大打折扣。中國地域廣闊，地區(qū)差異很大，試圖通過確定統(tǒng)一的時間表推動“省直管縣”改革，既不現(xiàn)實也缺乏操作的基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代啟動的“市管縣”體制改革，就是一個負(fù)面例證。
因此，“省直管縣”體制只有在具備基礎(chǔ)和條件的地方推行，才能取得預(yù)期的改革效果。如果不顧現(xiàn)實條件，盲目推進改革，其結(jié)果只能是事與愿違，甚至可能重現(xiàn)“市管縣”體制改革的弊端，使“省直管縣”體制很快淪為下一次被改革的對象。
(作者為天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授)
