中國(guó)的官制，從秦始皇時(shí)候起，才有了比較嚴(yán)密的制度，秦統(tǒng)一以前的兩三千年，就不然了。所以我想先將遠(yuǎn)古到戰(zhàn)國(guó)末年的官制發(fā)展情況，略予介紹，然后再將秦漢直到清末的官制分為三個(gè)題目來(lái)談。這三個(gè)題目是：一、中樞機(jī)構(gòu)；二、中央各部門；三、地方機(jī)構(gòu)。
一、先秦官制的發(fā)展
“官”是管理事務(wù)的人。在原始共產(chǎn)社會(huì)時(shí)期，已經(jīng)有官，并且還有分工。及至進(jìn)入奴隸社會(huì)，國(guó)家出現(xiàn)，這時(shí)的官，性質(zhì)與原來(lái)不大相同，他不僅是管理事務(wù)人員，而且還是統(tǒng)治階級(jí)壓迫被統(tǒng)治階級(jí)的爪牙了。因此，官在人民心目中變成了可怕、可厭、可恨的家伙。
中國(guó)述說(shuō)官制追溯最遠(yuǎn)的，似乎要屬郯子。他是郯國(guó)（現(xiàn)在的山東郯城一帶）的國(guó)君，于魯昭公十七年（公元前526年）訪問(wèn)魯國(guó)，叔孫昭子問(wèn)到傳說(shuō)中少昊氏以鳥名官的事，郯子回答道：“吾祖也，我知之。昔者黃帝氏以云紀(jì)，故為云師而云名；炎帝氏以火紀(jì)，故為火師而火名；共工氏以水紀(jì)，故為水師而水名；大皡氏以龍紀(jì)，故為龍師而龍名。我高祖少皡摯之立也，鳳鳥適至，故紀(jì)于鳥，為鳥師而鳥名?！苯又信e各種“鳥”的職務(wù)。這段話自然是屬于傳說(shuō)，其中可能夾雜著“圖騰”的成分，但也可以反映原始社會(huì)已經(jīng)有了官的分工。
講黃帝以后的“唐虞盛世”，一般都以《尚書。堯典》作依據(jù)，它曾提到司徒、司空等等的官職。但這篇文章是后人所寫的，不能說(shuō)是實(shí)際情況。夏代官制，不大清楚。商代官制，因?yàn)榧坠俏牡陌l(fā)現(xiàn)，再參稽詩(shī)書的記載，大致可知道一些。
就中國(guó)歷史的發(fā)展階段來(lái)說(shuō)，商代之為奴隸社會(huì)，似乎沒(méi)有什么疑問(wèn)。它的官制，可以分為技術(shù)和事物兩類。前者如史、卜之屬，是有文化的；后者如臣、仆、宰之屬，是由奴隸選拔出來(lái)的。而其時(shí)奴隸首領(lǐng)，每能掌握大權(quán)，如伊尹本來(lái)是“媵臣”，可是他敢于而且能夠一度廢掉湯孫太甲。這種情形，在中國(guó)史上并不是絕無(wú)僅有的。
周代官制，從前多從《周禮》（又稱《周官》或《周官禮》）的說(shuō)法，認(rèn)為它是“周公致太平之書”。其實(shí)它基本上是戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的作品，其中若干官名雖是早已有之，但在西周，并沒(méi)有那種系統(tǒng)嚴(yán)密的組織。所以要明了西周官制，我們只能依據(jù)詩(shī)、書和金文中一些零星材料。大體說(shuō)來(lái)，西周除沿襲商代的若干官號(hào)，如師、保、傅、史、卜、宰、仆等等之外，在后世所常見的如司徒、司馬、司空、司寇、宗伯等等，在那時(shí)都已有了。
春秋時(shí)期，周王室的官制大致沒(méi)有什么變動(dòng)。至于諸侯列國(guó)，由于互相并吞，有的國(guó)滅亡了，有的國(guó)擴(kuò)大了，而擴(kuò)大的國(guó)，土地、人民既然增加，舊的官制不能適合需要，自應(yīng)有所添改。但就典籍記載來(lái)看，當(dāng)時(shí)添改的不過(guò)是中下級(jí)官吏，至于掌握大權(quán)的高官，并沒(méi)有什么改變，而且還分為兩大系統(tǒng)，一是齊魯?shù)葒?guó)，一是宋楚等國(guó)。前者是周的封國(guó)。它們和周王室一樣，輔國(guó)君發(fā)號(hào)施令的人都是“卿”，并沒(méi)有特別專名，如司馬、司寇之類。至于宋為商后，楚的存在當(dāng)周興之前，它們并不采用周制，如宋的太宰、大司馬，楚的令尹、大司馬，都是對(duì)掌文武二柄的。不過(guò)卿也好，太宰、令尹、大司馬也好，都有一個(gè)共同點(diǎn)，就是都用出身于公族的。這種現(xiàn)象，可說(shuō)是原始社會(huì)的氏族成員共同參與政治的遺留。
戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，只剩了七個(gè)大國(guó)和一個(gè)微不足道的衛(wèi)。各國(guó)的地盤更大了，不但中央機(jī)構(gòu)有變更的必要，就是地方也急需加以增改。就中央機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，在秦開始確立了丞相（尊重一些的稱相國(guó)）制度，同時(shí)“國(guó)尉”“將軍”等稱號(hào)也出現(xiàn)了。本來(lái)“相”這一辭，在春秋時(shí)已屢見不鮮，如管仲相齊桓公之類，而齊后來(lái)又有“左相”“右相”。但管仲之“相”是動(dòng)詞，意為輔佐，并不是稱號(hào)；而左、右相則可以認(rèn)為是一種稱號(hào)了，但它并不能明確表示出君王的威權(quán)，至于“丞相”的意義就不同了。因?yàn)椤柏迸c“承”通，“丞相”就是承君王之旨，輔理國(guó)政的意思。這樣，雖說(shuō)“丞相禮絕百僚”，但他是承君王的意旨來(lái)處理事務(wù)的。一般以為到秦始皇才進(jìn)一步抬高了君王威權(quán)，這種看法自然不錯(cuò)，可是在秦始皇之前，他的祖宗已經(jīng)開始朝著抓權(quán)的方向走了。再就地方機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，秦、魏等國(guó)已確立了郡縣制度。本來(lái)春秋時(shí)期，地方單位已有邑、縣之稱，邑縣長(zhǎng)官在魯稱宰，在晉稱大夫，在楚稱公。戰(zhàn)國(guó)初期，由于領(lǐng)域擴(kuò)大，于是在內(nèi)陸稱縣，縣有令，以民政為主；邊地稱郡，郡有守，以軍事為主；守和令在當(dāng)時(shí)并不見得有上下之分。迨中期以后，有些郡，人口加多，生產(chǎn)隨之增長(zhǎng)，因而民政也重要起來(lái)，這才將郡內(nèi)劃分為縣，至此郡轄縣的制度才確定下來(lái)。到戰(zhàn)國(guó)末期，內(nèi)而中央，外而地方，秦的官制，大體上已接近統(tǒng)一以后的情形，為秦始皇整齊官制鋪平了道路。
二、秦至清末官制的發(fā)展
中樞機(jī)構(gòu)
秦滅六國(guó)，成為中國(guó)歷史上第一個(gè)統(tǒng)一的大國(guó)。領(lǐng)地空前地?cái)U(kuò)大，一切事務(wù)，遠(yuǎn)非王國(guó)制度所能處理，因而在官制上需要加以全盤調(diào)整。其中樞，也就是發(fā)號(hào)施令的總樞紐，是以丞相府、太尉府和御史大夫寺三個(gè)機(jī)構(gòu)組成的。丞相掌行政（若有二人時(shí)，加“右”、“左”字樣，以右為上。二世時(shí)又一度有中丞相），太尉掌軍政，御史大夫一方面是皇帝的秘書處長(zhǎng)，一方面管監(jiān)察（御史是史的一種，類似機(jī)要秘書，地位不高。秦創(chuàng)“御史大夫”一辭，意思是統(tǒng)帥秘書的人）。
西漢初年，仿照秦制（漢改以左丞相為首），但文帝以后，太尉并不常置，而自武帝時(shí)起，丞相地位雖高，權(quán)力則漸縮小，皇帝常常通過(guò)內(nèi)廷保管文書的尚書署親自裁決庶政，有時(shí)更加給宦官以“中書令”的稱號(hào)，也使他們與聞?wù)?wù)。因此，從昭帝時(shí)起，在皇帝年幼不能處理國(guó)政時(shí)，每用重臣、外戚，加上“大司馬大將軍”或別的頭銜來(lái)令尚書事。到成帝時(shí)，尚書署的首長(zhǎng)尚書令改用士人（以往是宦官），而“署”也漸以“臺(tái)”來(lái)代替，于是尚書臺(tái)遂發(fā)展成為皇帝的機(jī)要秘書處，不但丞相的職權(quán)被它奪去很多，就是御史大夫的秘書處長(zhǎng)職務(wù)也不復(fù)存在了。此時(shí)，一些從儒家經(jīng)典中鉆出來(lái)的官僚們，很不以秦制不師古為然，因而提議恢復(fù)古制，以大司馬、大司徒、大司空三個(gè)官號(hào)來(lái)代替丞相、御史大夫和早已不設(shè)置的太尉（這是成帝時(shí)候。成帝時(shí)一度更改，仍留丞相。）這樣一改，大司馬和太尉、司徒和丞相職務(wù)上還屬相通；可是大司空是主水土之官，和御史大夫職務(wù)毫不相干，后者的秘書處長(zhǎng)職務(wù)也由尚書令代替了，還沒(méi)關(guān)系，但它的監(jiān)察職務(wù)怎么安排呢？這只好將其屬員“中丞”留下來(lái)，專司監(jiān)察。于是“御史臺(tái)”一辭出現(xiàn)，而在中國(guó)官制發(fā)展史上專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)才算樹立起來(lái)。
東漢初年，根據(jù)西漢末年制度，名義上的宰相是“三公”，或稱“三司”（因?yàn)槿齻€(gè)官都帶“司”字。在光武帝中期，又去掉“大”字，將大司馬改為太尉。又配合“三才”，太尉是“天公”，司空是“地公”，司徒是“人公”。東漢末年黃巾起義，張角兄弟之稱“天公將軍”等，是有其淵源的）。不過(guò)，他們只是辦些例行公事，至于發(fā)號(hào)施令則歸于尚書臺(tái)。其長(zhǎng)官稱尚書令，副手稱尚書仆射（若是二人則分別加“左”“右”字）。東漢末年，曹操為了掌握大權(quán)，曾一度恢復(fù)丞相、御史大夫，到了魏初，又改從東漢原則。不過(guò)這時(shí)三公的權(quán)更小了，迨晉代的“八公”（太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司馬、大將軍）名稱出現(xiàn)，這些高官幾乎皆屬空銜。而在魏初，尚書臺(tái)也變成外圍，成了執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，至于發(fā)號(hào)施令，則歸諸中書省。
本來(lái)在曹操為魏王時(shí)，曾在其“國(guó)”中設(shè)立秘書令，掌出發(fā)教令。曹丕稱帝后，因漢代的尚書臺(tái)權(quán)勢(shì)太大，成了實(shí)質(zhì)上的宰相府，于是就把王國(guó)制度中的秘書令改為中書監(jiān)、令。監(jiān)是第一首長(zhǎng)，令是第二首長(zhǎng)。公署通稱中書省，而尚書臺(tái)漸漸也多稱之為尚書?。ㄈ龂?guó)時(shí)，蜀漢的官制并不固定，如諸葛亮為丞相，繼他掌權(quán)的蔣琬稱大司馬，后來(lái)費(fèi)祎、姜維都稱大將軍。吳的官制，有丞相、大司馬等等，但與后世官制發(fā)展關(guān)系不大，不再申述）。
晉代一遵魏制，中書監(jiān)、令地位雖不很高，職務(wù)則很親重，故有人目中書省為“鳳凰池”。由于中書省權(quán)勢(shì)日大，皇帝有些不放心，于是遂有南北朝時(shí)期侍中參予大政的辦法。
侍中從秦時(shí)就有了，地位很低。西漢中葉以后，皇帝才漸將這個(gè)頭銜加在所喜歡的官員的本銜之上。至于沒(méi)有別的官號(hào)，只稱侍中的，地位也高起來(lái)。到東漢中遂設(shè)置侍中寺（晉時(shí)稱為門下?。?。南北朝時(shí)管的事務(wù)擴(kuò)大，侍中乃成為省的長(zhǎng)官，掌“盡規(guī)納獻(xiàn)，糾正違闕”。凡屬重要政令，皇帝每要徵取侍中的意見，以集思廣益，并制中書省的越分行動(dòng)。中樞官制從東漢以來(lái)變化到這般地步，“三省制”事實(shí)上已經(jīng)存在，只待遇機(jī)加以調(diào)整而已。
隋文帝代周以后，就確立了內(nèi)史省取旨、門下省審核、尚書省執(zhí)行的三省分權(quán)制度（隋代避用“中”字，改中書省為內(nèi)史省。廢中書監(jiān)，只存內(nèi)史令。又改侍中為納言，唐初又改從舊名）。以內(nèi)史令、納言和尚書令為宰相，間或以別的官加“參掌機(jī)事”名號(hào)，行宰相之職。
唐承隋制，也以三省長(zhǎng)官為宰相，但因太宗曾當(dāng)過(guò)尚書令，后來(lái)就空著它不再授人，而以尚書省的副長(zhǎng)官——左右仆射為宰相。高宗以后，左右仆射漸漸不能參決大政，成了聽令執(zhí)行的官員，雖在玄宗時(shí)一度改稱左右丞相，也只具空名而已。這是制度之一變。太宗時(shí)，中書令、侍中因?yàn)槲环州^高，常常用旁的官加上“參議朝政”“參預(yù)朝政”“參議得失”“參知政事”之類，作為實(shí)際上的宰相。自高宗以后，則以“同中書門下平章事”或“同中書門下三品”（中葉后改為二品）行宰相事，這是制度之再變。三省本是各有公署的，但后來(lái)各公署，除尚書省外，只是副首長(zhǎng)以下辦公的地方，至于成為宰相的侍中、中書令或同中書門下平章事等官，居常同在政事堂討議國(guó)政。堂初設(shè)于門下省，后移于中書省，又稱“中書門下”，表示它是聯(lián)合組織。這兩個(gè)不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官們既在一起辦公，而正式長(zhǎng)官——侍中、中書令又不常置，于是審核一層當(dāng)無(wú)必要，這樣，門下省的審查職責(zé)，實(shí)際就落到給事中的肩上了。這是制度的三變。三省制度經(jīng)過(guò)這幾次改變，中樞機(jī)構(gòu)事實(shí)上只有一個(gè)混合體的中書門下，到了宋代遂簡(jiǎn)稱為“中書”（三省名稱在高宗、武后和玄宗時(shí)候曾有幾度改變：尚書省稱中臺(tái)、文昌臺(tái)；中書省稱西臺(tái)、鳳閣、紫微；門下省稱東臺(tái)、鸞臺(tái)、黃門）。
五代時(shí)期，在沿襲唐制之外，又有樞密院參與大政，首長(zhǎng)稱樞密使或知樞密院事。本來(lái)在唐代宗時(shí)就設(shè)置內(nèi)樞密使，用宦官充任，掌承受章奏，很類似西漢中葉以前的尚書令。但在德宗以后，宦官抓到了兵權(quán)，內(nèi)樞密使的職權(quán)就擴(kuò)大了。朱梁時(shí)代改用士人，并改稱崇政使。后唐又改稱樞密使，但不用宦官。充當(dāng)這個(gè)官的，大體都是皇帝的親信，地位雖不及宰相之尊，權(quán)勢(shì)則非常之大。所掌的初不限于軍事，但到后周則漸漸不預(yù)民政，于是遂開宋代“中書、樞密對(duì)掌文武二柄”的先河。
宋代中樞官制的變化，不但確定中書、樞密的“二府”制，各“府”的組織較前期有所不同，而且中書也經(jīng)過(guò)了幾度更改。最初中書只有加同中書門下平章事（間有加同中書門下二品的）的宰相，太祖時(shí)又增加“參知政事”作為副相。初起宰相人數(shù)并不固定，少者一人，多者三人；參知政事也是如此。到神宗改官制，確定宰相二人，首相稱“尚書左仆射兼門下侍郎”，次相稱“尚書右仆射兼中書侍郎”。參知政事確定四人，名稱改為門下侍郎、中書侍郎、尚書左丞、尚書右丞?；兆跁r(shí)，改尚書左、右仆射為太宰、少宰，余無(wú)變動(dòng)。南宋初年，又將尚書左、右仆射的名稱恢復(fù)，而將其所兼的門下、中書侍郎一律改為同中書門下平章事，至中書、門下侍郎以及尚書左、右丞則仍改為參知政事。孝宗時(shí)又將尚書左、右仆射同中書門下平章事的名稱改為左右丞相。從此到宋末沒(méi)有再變。至于樞密院，除了樞密使、副使之外，又增置簽署和同簽署（英宗后改為“書”）樞密院事。有時(shí)以知樞密院事和同樞密院事來(lái)代替使和副使（上述各官，宋人習(xí)慣合稱之為“宰執(zhí)”，宰是宰相，執(zhí)是執(zhí)政，除了三二個(gè)宰相外，其余的參知政事和樞密院高官都是宰執(zhí)）。拿舊制比較來(lái)看，宋代的樞密院很有點(diǎn)像秦代的太尉府。但秦代沒(méi)有兵部，提不到侵權(quán)問(wèn)題，宋則不然，樞密院號(hào)稱“本兵”，它侵去兵部的權(quán)是很多的。
與宋前后并立的遼金和滅宋的元朝，其官制有此共同特點(diǎn)，就是對(duì)漢人的防閑和夾雜著奴隸社會(huì)甚至氏族時(shí)期的殘余，而遼代尤為突出。它的中央官制分為南北兩面，南面官仿照唐制是用以位置漢人的，但實(shí)際上并沒(méi)有什么權(quán)，一切政柄都操在北面官手里。其中樞機(jī)構(gòu)是北、南宰相府（這是第一次將“宰相”定為正式官名。而“南宰相”是屬于北面官的系統(tǒng)，并不是南面官），作宰相的，不出皇族耶律氏和后族蕭氏，而且權(quán)勢(shì)也比宋的宰相為大。遼雖然也有北、南樞密院，但其職務(wù)分別類似宋的兵、戶二部，和宋的樞密院不大相同。
金代官制多仿于宋而加以變通。中樞機(jī)構(gòu)名稱為尚書省，首長(zhǎng)是尚書令，率以皇族和外戚充任。次為左右丞相，率以女真貴族充任。次為平章政事、次為左右丞，次為參知政事，漢人或有機(jī)會(huì)與于其選。至于樞密院則與宋制無(wú)大差別。
元代參照金制，但尚書省曾有幾度置廢。大政總匯于中書省，其首長(zhǎng)為中書令。世祖以后不常置，置則率以皇儲(chǔ)兼領(lǐng)。其次為右、左丞相（元以右為上），多以蒙古人充任；其次為平章政事、左右丞、參知政事，雜用蒙古、色目、漢人，但漢人至平章政事的極少。關(guān)于樞密院，制度雖與金、宋相似，可是為了防止泄漏軍事機(jī)密，漢人是不許參與的。
明初本用元制，有中書左右丞相等官。洪武中廢中書省，由皇帝直接處理國(guó)政，而指派翰林院等文翰機(jī)關(guān)選調(diào)幾個(gè)官員掌草擬詔諭，加以殿閣大學(xué)士頭銜，是為內(nèi)閣之始。所以內(nèi)閣實(shí)質(zhì)上是皇帝的秘書處。但這時(shí)的學(xué)士?jī)H只承旨辦事，到成祖時(shí)，才簡(jiǎn)拔幾個(gè)所喜歡的學(xué)士入直文淵閣，參預(yù)機(jī)務(wù)，和太祖時(shí)已不同了。不過(guò)這些學(xué)士們，官位并不高，權(quán)勢(shì)還很小。仁宗以后，特別是到英宗初年，學(xué)士們多是四五朝元老，官位很高，而且皇帝幼小，他們權(quán)勢(shì)和以往遂大不相同，儼然成為宰相?？墒翘嬖凶訉O不許設(shè)置丞相之詔，后人為了避免違制之罪，所以稱大學(xué)士們?yōu)椤拜o臣”，首席的稱為“元輔”或“首輔”。這些實(shí)質(zhì)上的宰相，在弄權(quán)方面，比起從前的丞相反倒方便些，因?yàn)樨┫嘞虿恢苯硬菰t，而大學(xué)士卻要“票擬批簽”（票是紙片，票擬就是用一張紙擬旨）。這件事向由首輔執(zhí)筆，因此明代中葉以后，搶作首輔的丑事，屢見不鮮。
清初有內(nèi)秘書院、內(nèi)弘文院、內(nèi)國(guó)史院，后來(lái)仿明制改為內(nèi)閣，其大學(xué)士職務(wù)也大率相同。表面上滿、漢各半，實(shí)則漢大學(xué)士只是陪襯。而在有議政大臣時(shí)，即滿大學(xué)士之權(quán)也不如明代之大。迨軍機(jī)處成立后，內(nèi)閣大學(xué)士更無(wú)多職任了。
軍機(jī)處源于雍正年間的軍機(jī)房，當(dāng)時(shí)因?yàn)閷?duì)西北用兵，設(shè)置本是專為處理軍務(wù)的。到乾隆年間遂發(fā)展成軍機(jī)處，派滿漢大臣為軍機(jī)大臣（資格輕的為軍機(jī)處行走、學(xué)習(xí)行走等），幾乎每天要見皇帝，有什么命令，直接用軍機(jī)大臣名義發(fā)下，稱為“廷寄”。而外邊章奏也直達(dá)皇帝，不再經(jīng)由內(nèi)閣。于是內(nèi)閣大學(xué)士們只做些例行公事。用東漢制度來(lái)比，軍機(jī)處很似尚書臺(tái)，而內(nèi)閣大學(xué)士則有類位尊而不重的三公。這種辦法一直沿襲到宣統(tǒng)三年，才告廢止。那時(shí)為敷衍立憲運(yùn)動(dòng)，成立了所謂內(nèi)閣，有總理大臣一人、協(xié)理大臣滿漢各一人。但行之不到半年，武昌起義就爆發(fā)了。
總上所述，從秦至清的中樞機(jī)構(gòu)，其變化大致可分為四個(gè)階段：即由丞相、御史大夫制到三公制為一階段；由三公失權(quán)，尚書臺(tái)代起以及陸續(xù)出現(xiàn)中書、門下省為一階段；由三省制的確立及其發(fā)展為一省制為一階段；由一省制到內(nèi)閣以及軍機(jī)處的興起為一階段。這種制度的一變?cè)僮?，里面都含有一個(gè)中心問(wèn)題，那就是皇帝要抓權(quán)。至于清末的新內(nèi)閣制，則又當(dāng)別論了。
上面提過(guò)，中樞機(jī)構(gòu)是發(fā)號(hào)施令的總部，號(hào)令都是用文字來(lái)表達(dá)的，自然要有草擬制詔的官，現(xiàn)在附帶提一提。
秦及西漢，詔令大多通過(guò)丞相、御史大夫頒下，即由丞相屬員擬好發(fā)出。御史大夫雖有秘書處長(zhǎng)的職務(wù)，但所做的率屬行政工作，如“受公卿奏事”之類，并不大管草詔的事，偶有下丞相、御史的制詔，并看不出有專官管理。到西漢中葉尚書臺(tái)漸為政務(wù)總匯，草詔的事漸由尚書郎擔(dān)任。三國(guó)曹魏則改屬之秘書監(jiān)、令。南北朝時(shí)又歸于中書舍人（初稱“通事舍人”），其制至唐中葉以前，無(wú)大改變。唐玄宗立翰林院，招集各色各樣的人，如下棋的、繪畫的……等等，作為政暇消閑之所，也找些詩(shī)文名家，假以學(xué)士之號(hào)，來(lái)談?wù)撐乃嚕既唤兴麄兇鷶M詔令，后遂發(fā)展為單獨(dú)機(jī)構(gòu)，名稱“翰林學(xué)士院”，專掌重要詔令。其一般詔令，乃屬之中書舍人。于是演成“內(nèi)制”、“外制”之分（內(nèi)制是翰林學(xué)士擬的，外制是中書舍人擬的）。這時(shí)的翰林學(xué)士院實(shí)際是皇帝的機(jī)要秘書處。五代到宋，一承唐制，只是宋代間或不命正官，以“知制誥”或“直舍人院”代替中書舍人，以“直學(xué)士院”或“翰林權(quán)直”代替翰林學(xué)士，遼南面官也有中書舍人、翰林學(xué)士，但職位遠(yuǎn)不如北面官“林牙”（契丹語(yǔ)譯音）之親重。金、元都沒(méi)有中書舍人，文誥之事，金多歸之翰林學(xué)士院，元?jiǎng)t屬之翰林國(guó)史院。明初襲元制，但直稱翰林院，迨廢中書省后，內(nèi)閣大學(xué)士成為“票擬”諭旨的專官，翰林官的職務(wù)減輕很多。清初沿明制，但自軍機(jī)處成立后，重要詔旨都?xì)w軍機(jī)大臣或由大臣交給軍機(jī)章京草擬頒發(fā)，內(nèi)閣大學(xué)士只管些例行上諭而已，成為閑員了。
中央各部門
甲行政機(jī)構(gòu)
秦的中央行政機(jī)構(gòu)有十幾個(gè)，重要者九，所以后來(lái)有“九卿”之稱。第一稱奉常，“掌宗廟禮儀”，是古代巫卜的綜合體。第二稱郎中令，“掌宮殿掖門戶”，統(tǒng)轄侍衛(wèi)皇帝的諸郎，等于侍從武長(zhǎng)官。第三稱衛(wèi)尉，“掌宮門衛(wèi)屯兵”，是禁衛(wèi)軍軍長(zhǎng)。第四稱太仆，“掌輿馬”，是皇帝車馬的總管理員。第五稱廷尉，“掌刑辟”，類似最高法院院長(zhǎng)。第六稱典客，“掌歸義蠻夷”，是招待少數(shù)民族來(lái)朝的官吏。第七稱宗正，“掌親屬”，是管理皇族（包括公主）事務(wù)的人員。第八稱治粟內(nèi)史，“掌谷貨”，是租稅賦稅的總管理官。第九稱少府，“掌山海池澤之稅，以給供養(yǎng)”，是宮廷的總務(wù)處。后來(lái)發(fā)展成機(jī)要秘書處的尚書臺(tái)，原來(lái)是少府的屬官。除九卿外，還有掌京師治安的中尉、掌營(yíng)建宮室的將作少府等列卿?？傆^秦的九卿，除了廷尉、治粟內(nèi)史和典客外，其余六卿，職務(wù)多是屬皇帝私人方面，很少及于國(guó)政的。
漢代沿秦制，惟名稱多有更改。如奉常改太常，郎中令改光祿勛，典客改大鴻臚，治粟內(nèi)史改大司農(nóng)（一度稱大農(nóng)令），中尉改執(zhí)金吾，將作少府改將作大匠。諸卿職務(wù)多有增減，尤其到東漢，少府所掌，部分歸入大司農(nóng)，組織大為縮小。而自尚書臺(tái)發(fā)展后，卿的職務(wù)不但被奪，即地位也越來(lái)越差了。
尚書署發(fā)展成臺(tái)后，事務(wù)增多，在漢成帝時(shí)，遂派尚書四人，分曹治事。東漢至南北朝，曹增到二十多，于是合并三、四個(gè)曹，成為一部，部或五或六，還沒(méi)有定制。隋代仿周禮六官才定為吏、民、禮、兵、刑、工六部，部有四司。唐沿隋制，惟在高宗時(shí)為避太宗諱，改民部為戶部。從此直到清末，六部制基本未變，司則間有增減。部的首長(zhǎng)稱尚書，副首長(zhǎng)稱侍郎，司的正副首領(lǐng)稱郎中、員外郎。吏部掌官吏的銓敘和中下級(jí)官吏的選派，戶部掌戶口、租稅的政令，禮部掌祠祀、禮儀、考試的政令，兵部掌軍事和軍器的政令，刑部掌司法行政，工部掌土木工程的政令。本來(lái)諸卿在秦漢時(shí)期是政務(wù)兼事務(wù)官，迨六部制立，他們只是事務(wù)官，一切須聽部令，其職權(quán)之縮小，不問(wèn)可知。
諸卿職權(quán)，不僅受了六部侵削，有的更是由于新的機(jī)構(gòu)之設(shè)置而被分去。如光祿勛在秦漢本為重任，但到曹魏，皇帝侍從改歸武衛(wèi)將軍等統(tǒng)率，它就成了冷署，漸變?yōu)榇笱鐣r(shí)安排宴席的衙門（從南北朝時(shí)改稱光祿卿，明清時(shí)稱光祿寺卿）。又如衛(wèi)尉，在秦漢時(shí)，地位僅次于光祿勛，也是從曹魏時(shí)起，衛(wèi)士屬于武衛(wèi)將軍，它漸變?yōu)楣芾碥娪闷魑锏臋C(jī)關(guān)。又如少府，在秦漢時(shí)是個(gè)繁劇之司，可是三國(guó)以后，其職務(wù)分別為殿中、門下省所奪，淪為管理織染之署（隋后改稱少府監(jiān)）。又如大司農(nóng)，在東漢時(shí)它本分得少府一部分職權(quán)，迨南北朝時(shí)，新設(shè)的太府寺又把它從少府得來(lái)的職權(quán)搶了過(guò)去，成為司農(nóng)管倉(cāng)廩、太尉管金帛的制度。又如太仆，南北朝以后，皇帝的車駕，不在職掌之內(nèi)了，但將養(yǎng)馬之責(zé)擔(dān)在肩上，卻還不是閑曹。至如太常、廷尉（隋以后改稱大理，到清末未變）、鴻臚、將作大匠，算是沒(méi)有多大變動(dòng)，而宗正從金元特別是明清兩朝，改為宗人府，以親郡王領(lǐng)其事，看來(lái)氣勢(shì)反倒巍峨了。
秦漢以及南北朝以來(lái)增置的諸卿，雖然間或有所并?。ㄈ鐤|晉初和南宋初），但皆不久即恢復(fù)。到了明代，才裁減為六個(gè)，即太常、光祿、鴻臚、大理、太仆等寺卿（在南北朝以后，都加“卿”字，明清則稱“寺卿”）和宗人府。其司農(nóng)、太府歸于戶部，因此戶部直接管理起倉(cāng)庫(kù)，以政務(wù)官而兼事務(wù)官了。清沿明制，二百六十年沒(méi)有大的更改，但在光緒末年，因?yàn)閷?shí)行新官制，除了大理寺升格為大理院外，其余的一律撤消名義，而將其職務(wù)分于各部（如太仆并入陸軍部）。從此兩千多年來(lái)的九卿制遂縛誑巹束。至于明清所習(xí)稱的九卿，實(shí)際是拼湊的（即吏、戶、禮、兵、刑、工六部，加上都察院、通政司、大理寺，所謂“六部都通大”的首長(zhǎng)號(hào)為大九卿），與秦漢之制已不相同了。
清末新官制，實(shí)開端于咸豐十年（1860年）總理各國(guó)通商事務(wù)衙門的設(shè)立，它是辦理對(duì)外交涉的機(jī)構(gòu)。光緒二十七年（1901）以后，由于帝國(guó)主義的要求，改為外務(wù)部，并且列于各部之上。此后為了辦理騙人的“新政”，陸續(xù)增設(shè)和改變幾部，到宣統(tǒng)三年春，新內(nèi)閣成立，共有外務(wù)、民政、度支、陸軍、農(nóng)工商、法、學(xué)、郵傳和理藩九部，部有大臣、副大臣以代替舊日的尚書、侍郎。此外，還有海軍衙門和軍諮府（即參謀本部）。這種組織就是北洋政府國(guó)務(wù)院的藍(lán)本。
以上所述是中央行政機(jī)構(gòu)變化的情況。大體上可以說(shuō)是諸卿制和六部制的轉(zhuǎn)化。在諸卿制時(shí)期，設(shè)官分職多屬于皇帝私人事務(wù)。這是封建社會(huì)初期的現(xiàn)象。到六部正式成立，其職掌則屬國(guó)政，即諸卿所管的也多不是皇帝私人事務(wù)。這是封建社會(huì)成熟時(shí)期的現(xiàn)象。至于中央行政機(jī)構(gòu)，自然不僅是諸卿六部，如國(guó)子監(jiān)、秘書監(jiān)等等，還有很多，但其重要性終不太大，不再詳談。
乙監(jiān)察機(jī)構(gòu)（附諫官）
提到監(jiān)察制度，人們很容易聯(lián)想到“鐵面御史”。其實(shí)御史本是君王的機(jī)要秘書，戰(zhàn)國(guó)時(shí)，秦趙澠池之會(huì)，雙方各有御史記錄當(dāng)時(shí)所發(fā)生的事情，可為明證。但淳于髠對(duì)齊王問(wèn)，說(shuō)御史執(zhí)法在場(chǎng)不敢放量飲酒，這個(gè)御史似乎已帶有監(jiān)察性質(zhì)了。
秦始皇統(tǒng)一后，立御史大夫以副丞相，一方面掌天下文書，一方面掌監(jiān)察，西漢沿襲其制。所以這時(shí)的御史大夫寺，還帶有內(nèi)廷秘書處的職務(wù)，不是單純的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。西漢末年，宰相變易名稱，為三司制。御史大夫改為與原來(lái)職務(wù)毫無(wú)關(guān)系的大司空。其秘書處職務(wù)已由尚書臺(tái)代替，至監(jiān)察職務(wù)，則別立御史如，保留其原來(lái)的助手——御史中丞，以司其事。到這時(shí)，單純的監(jiān)察機(jī)構(gòu)才算樹立起來(lái)。此后由東漢以至南北朝，大體都相沿襲（東漢末，曹操為丞相，又恢復(fù)御史大夫，但在曹丕稱帝后，又回到原來(lái)體制。又元魏時(shí)，御史中丞改稱中尉）。至其組織，則秦時(shí)只有御史，漢改稱侍御史，并偶置檢校御史。御史既為監(jiān)察之員，掌糾正官邪，號(hào)稱“天子耳目”。魏晉以后，且許風(fēng)聞言事，不必提出實(shí)在證據(jù)。御史雖為中央官，但在秦時(shí)即派出監(jiān)郡，謂之監(jiān)御史，簡(jiǎn)稱為監(jiān)。漢魏以后，御史派出巡視之制仍然存在。
隋世，因避諱關(guān)系改稱御史中丞為御史大夫，并改檢校御史為監(jiān)察御史，專掌出外巡察。
唐代御史臺(tái)也以御史大會(huì)為長(zhǎng)，而將治書侍御史改為御史中丞為之副（改名也因避諱）。下分三院：一曰臺(tái)院。侍御史屬之，資歷淺者稱“侍御史內(nèi)供奉”，其職務(wù)不但管內(nèi)外監(jiān)察，并且和門下省的給事中、中書省的中書省人，分值朝堂，受理冤訟，當(dāng)時(shí)謂之“三司”。二曰殿院，殿中侍御史屬之，資歷淺者也加“內(nèi)供奉”三字。其職務(wù)主要糾察朝會(huì)時(shí)失儀和隨駕檢舉非違。三曰察院，監(jiān)察御史屬之，資歷淺者稱“監(jiān)察御史里行”，并偶爾添設(shè)員外監(jiān)察御史或試監(jiān)察御史。其職務(wù)雖也掌內(nèi)外監(jiān)察，但以對(duì)外為主（武后時(shí)亂改官制，曾一度改御史臺(tái)為肅政臺(tái)，并分為左右）。
五代及宋大致沿襲唐制。惟宋則御史大夫向不除科，御史中丞成了實(shí)際上的臺(tái)長(zhǎng)，而“內(nèi)供奉”也都廢除，只“里行”之制，間或有之。
遼的南面官也有御史大夫等官，但實(shí)際無(wú)所事事。金元御史臺(tái)都有大夫、中丞為之長(zhǎng)貳，下有侍御史、治書侍御史、殿中侍御史和監(jiān)察御史。已往的御史臺(tái)，監(jiān)察權(quán)及于全國(guó)，至元代則因有江南、陜西二行御史臺(tái)，其中央的御史臺(tái)，職掌所及就不是全國(guó)了。
明初曾仿元制，至洪武十五年，改御史臺(tái)為都察院，以左右都御史、左右副都御史、左右僉都御史為之長(zhǎng)貳。下依當(dāng)時(shí)省區(qū)（正名為布政司），設(shè)十三道監(jiān)察御史（明末定為十五道）。這些監(jiān)察御史雖規(guī)定“察糾內(nèi)外百司之官邪”，但以所冠道名為主。又常就其中選員帶著原銜出外巡按或監(jiān)察的。至于地方上有較重要的事故發(fā)生，則派“都”字號(hào)的帶銜出發(fā)，所以《明史。職官志》將總督、巡撫都列于都察院系統(tǒng)之下，而不視為地方大吏。
清初沿明制，至乾隆十三年裁僉都御史，而右都御史和右副都御史又分別成為總督、巡撫的兼銜，而中央的只有左都御史、左副都御史執(zhí)行職權(quán)。至監(jiān)察御史，到清末有二十二道，這是因?yàn)槭^(qū)增加的緣故。
以上是御史臺(tái)發(fā)展的大概。下面再略述諫官制度以及“臺(tái)諫”的合流。
諫官始于秦，稱諫大夫，后改稱諫議大夫，掌論議設(shè)諫。魏晉以后，又有散騎常侍，地位略高，也掌侍從規(guī)諫。北齊以散騎常侍、諫議大夫，皆屬集書省，隋時(shí)并屬門下省。
唐代有左、右二散騎常侍，分屬門下、中書二省，但以官高，不常除授，故諫議大夫事實(shí)上成為頭號(hào)諫官。此外又置左右補(bǔ)闕、左右拾遺，也分屬門下、中書二省，資歷輕者都加“內(nèi)供奉”三字。
宋初承唐制，但改補(bǔ)闕為司諫，拾遺為正言。這些諫官們徒有其名，多領(lǐng)他職，不務(wù)正業(yè)。于是另置諫院，以知諫院、同知諫院掌諫議之事。到神宗元豐改革官制，才廢諫院，正式以左右諫議大夫、左右司諫、左右正言分隸門下、中書二省，專供諫職。
遼仿唐制，南面官也有諫議大夫、補(bǔ)闕、拾遺等官，不過(guò)并沒(méi)什么作用。金采宋遼之制，置諫院，有左右諫議大夫、左右司諫、左右補(bǔ)闕、左右拾遺等官。元不設(shè)諫官。
明初，曾置諫院，有諫議大夫、司諫、正言，但不久即廢，而以給事中之官兼領(lǐng)監(jiān)察諫職，于是從宋以來(lái)“臺(tái)諫”職權(quán)混淆不清的現(xiàn)象，到此時(shí)逐初步合流了。
“臺(tái)”指御史臺(tái)，其對(duì)象為內(nèi)外百官；“諫”指諫官，其對(duì)象為皇帝。臺(tái)諫職權(quán)原本不同。但御史糾劾，有時(shí)不免夾雜諫諍的話，于是彈文類于諫草。諫官納諫，牽涉到用人時(shí)，常常要列舉其人的劣績(jī)，因而諫疏近于彈章。這樣，臺(tái)諫職權(quán)就弄得混了。其現(xiàn)象在宋時(shí)已極顯露，并曾幾度下詔厘正，但終于沒(méi)見大效。明太祖可能是鑒于這個(gè)癥結(jié)，才索性把兩職合而為一，以免互相糾纏罷？
給事中之民始于秦，是大夫、博士等加官，掌備顧問(wèn)。漢代給事中有左右曹，分別審核尚書奏事。魏晉以至南北朝，才有專官，其職責(zé)則大致相似。唐代以給事中屬門下省，專掌封駁（凡詔令下到門下省，給事中認(rèn)為不相宜的，得說(shuō)明理由，退駁回去）。宋沿唐制，無(wú)大改變。遼南面官門下省也有給事中，但備員而已，無(wú)何職責(zé)。金之給事中為內(nèi)侍寄祿官，其職大異。元以給事中掌修起居注，也和古制不同。到明太祖廢諫院以后，因而對(duì)于十三布政司有十三道監(jiān)察御史去監(jiān)察，而對(duì)吏戶禮兵刑工六科的監(jiān)察，不愿專屬之都察院，于是將給事中分為吏戶禮兵刑工六科，分別稽核六部事務(wù)（還分別附帶監(jiān)察六部以外的各機(jī)構(gòu)），并付以“侍從規(guī)諫、補(bǔ)闕拾遺”的諫職。這種“一身而二任焉”的給事中，地位雖不高，但由于他們有矯正六部違失之權(quán)，所以權(quán)勢(shì)很大。明代公私文書雖常以“科道”并稱（科是各科給事中，道是各道監(jiān)察御史），但道在中央，威風(fēng)比之科則略遜一籌。清沿明制，但在明代，六科是獨(dú)立的，至清世宗雍正元年，將六科隸于都察院，于是科道表面上成為一家。
以上是諫官制度以及臺(tái)諫合流的發(fā)展概況。
按監(jiān)察制度是我國(guó)政治制度史上一大特點(diǎn)。這個(gè)制度是統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部矛盾的一種表現(xiàn)，皇帝因?yàn)閷?duì)百官不放心，怕他們營(yíng)私舞弊，影響他的統(tǒng)治，才設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)，專事糾彈，“以儆官邪”。但凡事有利即有弊，監(jiān)察制度也是如此。作御史的不一定都是“鐵面無(wú)私”，其中有意氣用事的，有假公濟(jì)私的，還有以“天子耳目之司”為權(quán)奸鷹犬的。如南宋初年，大賣國(guó)賊秦檜，看到某人不合己意，每示意給臺(tái)官提出彈劾，就是一例。其實(shí)，即使“鐵面無(wú)私”，所糾舉的也未必都對(duì)。如宋神宗初年，才發(fā)表主張變法的王安石為參知政事，御史中丞呂誨就上章彈劾，連王安石的死對(duì)頭司馬光都感到驚訝。就作人來(lái)說(shuō)，呂誨還可算作端直一流的，就是因?yàn)轭B固，拼命反對(duì)王安石上臺(tái)。幸虧宋神宗銳意改革，沒(méi)有被這篇彈文所動(dòng)搖，王安石才得展其抱負(fù)。假如碰到無(wú)定見的皇帝，恐怕“熙寧變法”未必能成為歷史上的名辭了。不過(guò)，由于這個(gè)制度的存在，使官員們不敢放膽為非作歹，它對(duì)鞏固統(tǒng)治上，并不能說(shuō)沒(méi)有起一定的作用。
地方機(jī)構(gòu)
秦時(shí)地方機(jī)構(gòu)是郡縣二級(jí)。郡的行政長(zhǎng)官為“守”；主軍事的為“尉”；掌監(jiān)察的為“監(jiān)御史”，簡(jiǎn)稱為“監(jiān)”。這是中樞機(jī)構(gòu)的縮影。其邊郡或不設(shè)守，而以尉行守事。一郡轄若干縣，大縣的長(zhǎng)官稱“令”，小縣的長(zhǎng)官稱“長(zhǎng)”，各有尉掌治安工作?？な丶翱h令、長(zhǎng)之下都有丞，類似辦公室主任。惟郡丞秩位低于郡尉，而縣丞地位則略高或等于縣尉。
漢郡制沿于秦，只是后來(lái)將郡守改作太守，郡尉改作都尉。至于屬國(guó)都尉，則在新發(fā)展的少數(shù)民族地方有之，具有半獨(dú)立的地位。邊郡多無(wú)丞而代以長(zhǎng)史。東漢初，略有改變，各郡都尉均裁撤，軍民兩政，統(tǒng)歸太守，在必要時(shí)，可臨時(shí)增設(shè)都尉。漢代地方上層機(jī)構(gòu)還有諸侯王國(guó)，簡(jiǎn)稱為“國(guó)”。其時(shí)王國(guó)的境土很廣（如齊王有七十余縣），而體制多仿中央，有丞相以輔王，有內(nèi)史掌行政，有中尉主軍事，也有郎中令、太仆等相當(dāng)于中央九卿的官。到文帝時(shí)，漸感覺到諸侯王們尾大不掉，便采取分封辦法，即在一個(gè)王死后，就原來(lái)境土，將他的兒子都封為王，各據(jù)若干縣，以殺其勢(shì)?；蚪杩谀惩醴阜ǎp者削掉幾縣，重者收走一郡。迨景帝時(shí)七國(guó)叛亂平后，這種政策更加緊推行，不但諸侯王的境土小了，失掉反抗中央的憑借，而且還減損其體制。如為避免與中央官名雷同，將王國(guó)的丞相改名為相；或留王國(guó)各官的原名，而將中央的官名改變，如將郎中令改為光祿勛之類。這時(shí)，諸侯王的“國(guó)土”已不過(guò)一郡的大小。后來(lái)又實(shí)行“推恩”之制，就是除了王的長(zhǎng)子繼承王位外，其余諸子，都封為侯，于是王的權(quán)力更小了。接著索性將王國(guó)的內(nèi)史裁撤，而以相理行政。所以西漢中葉以后的公私文件，常見有“郡國(guó)守相”之辭。諸侯王，經(jīng)過(guò)這幾次改動(dòng)，實(shí)際已是空有高位，毫無(wú)實(shí)權(quán)了。
漢代的縣制雖多沿于秦，但也有變動(dòng)。如列侯的食邑稱“侯國(guó)”，長(zhǎng)官稱“相”；公主封地稱“邑”，長(zhǎng)官稱“令”；有少數(shù)民族的地方稱“道”，長(zhǎng)官稱“長(zhǎng)”。至于丞、尉，不論縣、邑、道、侯國(guó)，都是一樣，只秩位高低不等。而大縣的尉也不只一個(gè)，如曹操曾為洛陽(yáng)北部尉，就是一例。
秦的郡監(jiān)制度，漢初沒(méi)有采用?；莸蹠r(shí)雖又派御史監(jiān)郡，但多不稱職，文帝時(shí)乃改由丞相派屬員到各郡巡視。武帝時(shí)，漢興已百年，土地漸漸集中，大地主在鄉(xiāng)里既為非作歹，而郡國(guó)大吏也多不遵守法令。這種情形自然會(huì)引起人民的不滿，因而影響到皇帝的統(tǒng)治。于是將全國(guó)劃分為十幾個(gè)大監(jiān)察區(qū)，叫作州，又稱為部，每州派一個(gè)刺史?！耙粤鶙l問(wèn)事，非條所問(wèn)即不省”。第一條是“強(qiáng)宗豪右，田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡”。這一條是制裁大地主的。第二條是“二千石不奉詔書，遵守典制，背公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸”。第三條是“二千石不疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則任賞，煩擾苛暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言”。第四條是“二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑”。這三條是為制裁郡國(guó)守相（他們秩位都是二千石）之貪贓枉法，苛暴偏私的。第五條是“二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)”。這一條是為制裁少爺們亂搞的。第六條是“二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損正令”。這一條是為制裁郡國(guó)守相和大地主勾結(jié)的。刺史秩僅六百石，地位并不高（六百石等于中級(jí)縣令），但他所監(jiān)的郡國(guó)守相，都秩二千石。為什么采取這以卑臨高的辦法呢？揆其用意，大概是因?yàn)樗麄內(nèi)胧送灸甏^淺，世故不深，顧慮較少；而年紀(jì)又當(dāng)壯盛，朝氣猶存，敢于破除情面，放手去作。成帝時(shí)，改刺史為“牧”。哀帝初，又改歸原制，不久復(fù)稱為牧。東漢光武帝再改稱刺史。此后直到東漢末年，因?yàn)楦筛陻_攘，因人而施，有的稱牧，有的仍稱刺史。但這時(shí)不論牧和刺史，都掌兵權(quán)，已不是單純的監(jiān)察官了。
從魏晉以至南北朝末年，地方行政的郡縣制度，大體上無(wú)甚變動(dòng)，只是縣的長(zhǎng)官一律稱令，“國(guó)”的長(zhǎng)官，后來(lái)改稱內(nèi)史，至于公國(guó)、侯國(guó)的長(zhǎng)官則稱相，到隋統(tǒng)一后才一律取消。至于稱州牧者多是國(guó)犢誑鄔在之地，外州則率稱刺史。不過(guò)，因?yàn)檫@三百多年，基本上處于分崩狀態(tài)之下，沒(méi)有戰(zhàn)事的年月很少，于是刺史多加上“使持節(jié)都督某某等州諸軍事”或“持節(jié)監(jiān)某州諸軍事”或“假節(jié)督某州諸軍事”的頭銜，并加將軍之號(hào)（太守也多加將軍號(hào)），權(quán)勢(shì)很大，至于不加將軍的，當(dāng)時(shí)稱為“單車刺史”，大率都是庶族的人，高門甲第者是不屑于干的。
在東晉初，北方地主階級(jí)紛紛南遷，為了保持封建集團(tuán)，多聚居一處，并不改原來(lái)地方名稱，如南州、南蘭陵郡之類，于是出現(xiàn)了許多“僑置州郡”。后來(lái)為賞軍功，又分置不少州郡，到北周末年，已有州二百一十，郡五百零八，其江南的陳室州郡，尚不包括在內(nèi)。到隋初，將郡取消，只有州縣兩級(jí)。州的長(zhǎng)官，除雍州稱牧外，余均稱刺史。又聚若干州為一軍區(qū)，長(zhǎng)官稱總管。刺史，總管都加“使持節(jié)”。但此時(shí)之州刺史，實(shí)際等于從前的太守，而總管雖觖然冠以“使持節(jié)”，其威勢(shì)也遠(yuǎn)非昔比。因?yàn)檫@樣一變，州的僚佐，也酌采近制，與漢郡不同。煬帝時(shí)改官制，以郡代州，長(zhǎng)官?gòu)?fù)稱太守，并增通守以為之副，其余也略有更動(dòng)。至于縣，長(zhǎng)官一律稱令，其下增主簿一官。
唐初，改郡為州，玄宗天寶間，一度改州為郡，但不久又改郡為州。在稱州的時(shí)候，長(zhǎng)官是刺史，在稱郡的時(shí)候，長(zhǎng)官為太守，其職權(quán)和佐貳，沒(méi)有什么大動(dòng)，僅通守一官裁掉了。至于首都或陪犢誑鄔在的州，率改為府，有尹和少尹等官。其軍區(qū)總管，改稱都督，僚屬和州相仿佛。都督中有加“大”字者，例歸親王遙領(lǐng)，事務(wù)由長(zhǎng)史代行?？h級(jí)設(shè)官，和隋相同。惟唐代又恢復(fù)了對(duì)地方的監(jiān)察制度，初行于太宗貞觀八年（公元634年），派卿監(jiān)分簽字巡察各州，得罷免或升擢地方官吏，稱為黜陟使。后又派員四出，號(hào)巡察使。高宗以后，根據(jù)全國(guó)所分的十道，每道派高級(jí)京官一人，有時(shí)稱巡察使，有時(shí)稱按察使，有時(shí)稱探訪處置使，名稱變動(dòng)頻數(shù)，到改稱觀察使，才算大體固定下來(lái)。而這時(shí)節(jié)度使權(quán)力已很大了。
節(jié)度使本是臨時(shí)差使，始于中宗時(shí)候，其職權(quán)類似晉以后的使持節(jié)都督某某等州諸軍事。本來(lái)唐代雖有軍區(qū)的都督，但只管一般軍政，職任不重，所以才創(chuàng)出節(jié)度使這個(gè)官號(hào)來(lái)，而且并不設(shè)在內(nèi)陸。到安史之亂前夕，邊郡已有十來(lái)個(gè)節(jié)度使，所節(jié)制的兵員，多的七八萬(wàn)，少的三五萬(wàn)。安祿山兼范陽(yáng)、盧龍、河?xùn)|三鎮(zhèn)節(jié)度，手下的兵約二十萬(wàn)，而且都是精銳，所以敢于造反。迨這次叛亂結(jié)束后，河北、河?xùn)|都授予安史部將，而內(nèi)陸也分置節(jié)度使以位置有功的官員，于是演成“藩鎮(zhèn)之禍”，弄得中央號(hào)令有時(shí)“不出國(guó)門”。
節(jié)度使都帶京官和御史大夫銜，又兼觀察使以及營(yíng)田、度支、外置等使，集軍政、民政、財(cái)政和監(jiān)察諸權(quán)于一身，簡(jiǎn)直是個(gè)土皇帝，其威風(fēng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)前朝的使持節(jié)都督。節(jié)度使有時(shí)置副手，稱節(jié)度副使，其下屬于幕僚的有行軍司馬、參謀、掌書記、判官、推官等等，屬于軍事的有都知兵馬使、兵馬都指揮使、都頭等等，組織相當(dāng)龐大。這些幕僚和軍官，也是差使，都兼帶檢校京官銜（如杜甫就是以檢校工部員外郎為劍南節(jié)度參謀）。節(jié)度也偶爾有大使，和大都督一樣，由親王遙領(lǐng)，而以副大使知節(jié)度事代行職權(quán)。在節(jié)度使之外，有的州或置之防御使，或置團(tuán)練使，也都是差使，地位略高于刺史。從唐末以迄五代，刺史大率皆用武人，于是遂啟宋代以刺史為武職虛銜之制。
五代和前后并立的十國(guó)，制度基本沿襲于唐，到宋代就大不同了，宋的地方行政也是兩級(jí)，基層是縣，設(shè)官與唐無(wú)大差異，但有時(shí)派京官為縣的首長(zhǎng)，稱知某某縣事，簡(jiǎn)稱“知縣”，體制比一般縣令要高貴些?？h之上，有州、府、軍、監(jiān)四級(jí)。自宋太祖行罷藩鎮(zhèn)政策后，不但節(jié)度使逐漸成為空銜，就是防御使、團(tuán)練使、刺史也不領(lǐng)本州之事，州政都派京官帶原銜前去管理，稱“知某州軍州事”，簡(jiǎn)稱知州。所謂“軍”是指廂軍（地方軍隊(duì)），所謂“州”是指民政。其僚屬，屬于軍政方面的有掌書記、觀察支使（只限節(jié)度州）、判官、推官（節(jié)度州判官，以京官充者稱“簽書判官聽公事”）；屬于民政方面的，則沿唐制，有各曹參軍。至于長(zhǎng)史、司馬，根本無(wú)所事事，多用以位置被貶謫的大臣。府本沿襲于唐，除京府外，其職權(quán)、組織與州并沒(méi)有分別。軍也始于唐，但那時(shí)的軍只管一部分軍隊(duì)，不理民事。宋代于沿邊或沖要地區(qū)設(shè)置好些軍，其規(guī)模小的，例由知縣兼軍使；大的則派京官（武的居多）帶原銜去管，稱知某軍，地位等于小州，有的也轄一兩縣。監(jiān)多屬礦區(qū)，小的由州府兼管，大的派京官帶原銜稱知某監(jiān)，地位也等于小州。凡軍監(jiān)的僚佐都少于州府。州府的副手稱通判，始于太祖。在這兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)之外，又有監(jiān)察區(qū)，叫作路。不過(guò)，在宋代中央集權(quán)深入的政策下，這種組織的職權(quán)既不同于漢代刺史，也不同于唐代的探訪處置使或觀察使了。
宋代每路有轉(zhuǎn)運(yùn)司，長(zhǎng)官為轉(zhuǎn)運(yùn)使、副史、判官，一方面監(jiān)察吏治，一方面收納州、府、軍、監(jiān)所交納的賦稅，送至中央。又有提點(diǎn)刑獄司，長(zhǎng)官為提點(diǎn)刑獄和同提點(diǎn)刑獄（由武官充任），掌稽考一路的司法案件。后來(lái)又增設(shè)提舉常平司，長(zhǎng)官稱提舉某路常平公事，專管常平倉(cāng)或兼茶監(jiān)專賣之事（微宗時(shí)一度設(shè)提舉學(xué)事司，掌一路學(xué)校的政令，不久即罷）。以上都叫“監(jiān)司”。又有“帥司”，長(zhǎng)官稱經(jīng)略安撫使或安撫使，并兼駐泊兵馬都部署（后改總管）或兵馬都鈴轄，例以當(dāng)路所在知州或知府充任。這種帥司的轄境，有的和監(jiān)司同，有的并不一樣，如河北監(jiān)司分東西兩路，而帥司則分四路。帥司除軍事外，也要受監(jiān)司的稽查。
遼的地方行政基層之縣，設(shè)官仿唐。京犢誑鄔在之地稱府，有尹、同知、少尹等官。州府僚佐，略似宋而較簡(jiǎn)。遼有五京，各有留守司，有留守、同知留守、副留守等，分別兼府尹、同知、少尹，總攬軍民諸政，各為一個(gè)大行政區(qū)，權(quán)任很重。遼也有地方監(jiān)察官，但不常置。至于轉(zhuǎn)運(yùn)使，則只管收納租稅，不足稱為監(jiān)司。
金代州縣與遼制相似。府則有總管府、散府之別?？偣芨靖裾猓嬲扑牳鞯氐能娬?，散府則只管民事。府官大致沿于遼，惟總管府則率以府尹、同知、少尹分別兼總管、同知總管、副總管。諸京也設(shè)留守等官兼府尹事，表面上與遼相同，但職權(quán)不似遼制之大。金轉(zhuǎn)運(yùn)使職同于遼，也夠不上監(jiān)司地位。因此曾一度以按察使兼轉(zhuǎn)運(yùn)使，以重其權(quán)。至于按察使，初本稱提刑使，職務(wù)類似宋的提點(diǎn)刑獄，到章宗時(shí)才改為按察使。金末大亂，曾臨時(shí)在外地設(shè)行尚書省，俾得便宜行事，其制到元代就成了比較固定的行中書省了。
元代府、州、縣制和金相似，只是在州制上，廢掉節(jié)度、防御、團(tuán)練等使，大州一律稱尹，小州稱知州，而縣令也改稱尹。又因?yàn)榉篱e漢人、南人，無(wú)論總管府、散府以及州縣，各置達(dá)魯花赤一員，基本上以蒙古人充任。各級(jí)達(dá)魯花赤的品秩雖分別與總管、府尹、州尹（或知州）、縣尹相同，但權(quán)勢(shì)是比較大的。在府州縣之上有兩種道：一種是掌軍民之政的宣慰使司，有使、同知、副使等官。這種道并不普遍。另一種是掌稽查司法的肅政廉訪司（初名提刑按察司），有使、副使、僉事等官。這種道幾遍全國(guó)，分別受中央的御史臺(tái)、江南行御史臺(tái)和陜西行御史臺(tái)的領(lǐng)導(dǎo)，完全是監(jiān)察機(jī)構(gòu)。在諸道之上為行中書省，體制類似中央的中書省，也有丞相、平章政事、左右丞、參知政事等官。元末，在北方，曾前后設(shè)立幾個(gè)中書分省，那是為了軍務(wù)緊急，便于行事，并非固定制度。
明代府、州、縣的長(zhǎng)官一律改稱知府、知州、知縣，惟京犢誑鄔在的府尹之稱仍其舊。其佐貳，府有同知、通判、推官，州有同知、判官（后簡(jiǎn)化為州同、州判），縣有縣丞、主簿，而無(wú)尉。府無(wú)總管府和散府之分，惟州則有直隸州和散州之別?！爸彪`”是直接歸布政使司領(lǐng)導(dǎo)的，地位略高于府。散州則屬于府。府及直隸州之上為道，道員例派布、按兩司的僚佐領(lǐng)之。本來(lái)明初曾沿襲元的行中書省制，到洪武九年（1376）才改為承宣布政使司，簡(jiǎn)稱布政司，長(zhǎng)官有左右布政使，佐貳為參政、參議。制度雖然改了，但習(xí)俗上仍稱為“省”。在一省中，除了負(fù)民政責(zé)任的布政司外，還有都指揮使司，和提刑按察使司，因此，在明代省級(jí)最高機(jī)構(gòu)有都、布、按三司之稱。都指揮使司長(zhǎng)官稱都指揮使，佐貳為同知、僉事，是掌衛(wèi)所政令的。提刑按察使司簡(jiǎn)稱按察司，長(zhǎng)官稱按察使，佐貳為副使、僉事，是掌司法事務(wù)的。布、按兩司的佐貳，本與長(zhǎng)官同在省城，后來(lái)將一省劃為幾個(gè)小監(jiān)察區(qū)，名為道，有“守”、“巡”之分，大致由布政司參政、參議派出都為守道，由按察司副使、僉事派出者為巡道。此外又有些沒(méi)有地盤的專職道員，如督糧道、提學(xué)道等等，不再詳述。
除了小監(jiān)察區(qū)外，又有以省為單位的大監(jiān)察區(qū)，仿照漢代刺史制度，派監(jiān)察御史前往稽查，號(hào)為“巡按某處監(jiān)察御史”，簡(jiǎn)稱巡按。這是差使，并非地方官員。不過(guò)巡按官階較低，只能辦理例行公事，遇有重要事件發(fā)生，每須派中央大員去辦，于是有巡撫（有的稱撫治）制度的樹立。始于成祖永樂(lè)年間，初本為臨時(shí)差使，到宣宗以后乃漸漸固定下來(lái)，且為便于執(zhí)行職權(quán)，加上副都御史或僉都御史和兵部侍郎以及提督軍務(wù)或贊理軍務(wù)頭銜。終明之世，巡撫始終不算正式地方官，前后變革既多，巡區(qū)也沒(méi)有一定標(biāo)準(zhǔn)，有及于一省的，有不及一省的，有只轄?zhēng)资∵厖^(qū)的（如南贛巡撫江西南安、贛州，廣東南雄、韶州，福建汀州，湖南郴州等六府州）。巡撫職權(quán)到后來(lái)漸大，但遇有軍事問(wèn)題發(fā)生，牽連到幾省的，巡撫無(wú)能為，因而又有總督（有的稱總理或總制）制度的產(chǎn)生，始于景帝景泰年間，初設(shè)于北邊，嗣設(shè)于沿海和內(nèi)陸。其加衛(wèi)以兵部尚書或侍郎為主，又因賦與監(jiān)察權(quán)，另加都御史名號(hào)。自從有了都督，巡撫逐漸似總督的副手，而不設(shè)巡撫的地方，其職名率由總督兼領(lǐng)。
清代縣級(jí)設(shè)官，無(wú)異于明，僅佐貳多所并省，州也有散州和直隸州之分，但明代散州多有屬縣，清則不然（乾隆以后）。府官后來(lái)裁掉推官，而同知、通判又多派出去“分防”（在府境內(nèi)），逐漸漸形成一個(gè)行政單位，名之為“廳”。又在的特殊情形的地方（在要是少數(shù)民族聚居地），設(shè)州置縣都不相宜，于是也成立一廳，派同知或通判為長(zhǎng)官。廳也有散廳和直隸廳，后者與直隸州不同，它很少轄有屬縣。府以上的道依然保留。不過(guò)明代的道員是差使，本身沒(méi)有品級(jí)，完全看他所帶的是什么銜，如帶布政司參政銜的道員是從三品，帶按察司僉事的道員則是正五品，而清自乾隆以后，取消兼銜，道員一律定為正四品。這樣，道員就不是差使而是實(shí)官了。至于省級(jí)高官，因?yàn)樾l(wèi)所制的廢止，都指揮使司隨之裁撤。布、按兩司雖一仍舊貫，而布政使只留一員。布政使在明代本處于省長(zhǎng)的地位，所以有“藩司”或“方伯”等等別稱，但在清代乾隆以后，總督巡撫成為固定的“封疆大吏”，布政使遂失去行政上的獨(dú)立性而類似民政財(cái)政兩廳的廳長(zhǎng)了。
清初曾沿襲明代監(jiān)察御史巡按制度，康熙后乃不派遣。到總督巡撫最初也變動(dòng)不常，到乾隆時(shí)才固定下來(lái)，大致合兩三省設(shè)一總督，每省設(shè)一巡撫，其無(wú)巡撫省分，例由總督兼理?？偠嚼颖偵袝娑疾煸河叶加沸l(wèi)，巡撫例加兵部侍郎兼都察院右副都御史和提督軍務(wù)銜（總督、巡撫都是簡(jiǎn)稱，后更簡(jiǎn)化為“督撫”，其全銜，總督是“總督某某等處地方軍務(wù)”，巡撫是“巡撫某處地方”）。經(jīng)過(guò)這樣一變，總督巡撫遂成為正式地方官，而巡撫乃等于省長(zhǎng)兼軍區(qū)司令，總督成了大軍區(qū)的總司令了。
清末改官制，道、府以下變動(dòng)很小，省級(jí)則頗有增改，如按察使改為提法使，裁提督學(xué)政，設(shè)提學(xué)使，而東三省因地勢(shì)重要，將舊日的旗營(yíng)管制改為內(nèi)陸省制，總督且加欽差大臣頭銜，以示隆重。
綜上所述，二千余年來(lái)地方官制，郡縣兩級(jí)，名稱上雖然有些更改，組織也不甚相同，但實(shí)質(zhì)上變動(dòng)并不算大。至于地方高級(jí)機(jī)構(gòu)則不然，不僅名稱、組織常有更動(dòng)，就是實(shí)質(zhì)上的變化也極大。
以上就是中國(guó)歷代官制沿革的大致情況。
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