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北京非首都功能疏解成效

（1）協(xié)同發(fā)展下的重要功能板塊建設

北京開始瘦身。北京建設用地規(guī)模增速趨于放緩，全市歷史遺留違法建設拆除工作超額完成任務，集中建設區(qū)外的集體建設用地規(guī)模出現(xiàn)負增長。全市用地功能結(jié)構調(diào)整工作取得階段性進展，居住和公建類占比穩(wěn)步提升，工業(yè)倉儲類占比有所下降。

“一核兩翼”發(fā)展格局基本確立。河北雄安新區(qū)和北京城市副中心。雄安新區(qū)具有鮮明“大部制”特點的新區(qū)管理機構高效運轉(zhuǎn)，目前新區(qū)經(jīng)北京新機場至北京城區(qū)的城際鐵路、白洋淀治理和重點地塊植樹造林等一批重大項目先行啟動。到2019年9月，先后有28家大型央企、37家金融機構、3070余家企業(yè)先后落戶雄安新區(qū)；其中落戶市民服務中心的26家高新技術企業(yè)，有90%來自北京。北京城市副中心目前已經(jīng)入駐北京市黨政辦公四套班子，同時副中心的商務中心區(qū)、運河文化休閑風光帶穩(wěn)步推進。

表雄安新區(qū)與在京企事業(yè)機構、大型公司對接一覽表（截止到2019年底）

（2）非首都產(chǎn)業(yè)疏解

北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構趨于優(yōu)化。一方面，制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)等行業(yè)產(chǎn)值占比明顯下降。2014～2018年制造業(yè)、批發(fā)與零售行業(yè)的從業(yè)人員分別由12.9％下降至9.3％、由12.2％下降至11.6％，分別下降了3.5和0.6個百分點。另一方面，對應“四個中心”定位的科技服務業(yè)、文化體育娛樂業(yè)呈現(xiàn)持續(xù)發(fā)展態(tài)勢。信息傳輸軟件和信息技術服務業(yè)、金融業(yè)、科學研究和技術服務業(yè)產(chǎn)值占比逐年上升。2014～2018年由9.7％增加至11.5％、由15.3％增加至16.6％、由9.2％增加至10.2％，分別提升了1.8、1.3和1.0個百分點。（資料：《京津冀藍皮書：京津冀發(fā)展報告（2019）》）

圖 2008-2017年北京主要疏解類型新增企業(yè)數(shù)量

一般制造業(yè)疏解成效明顯。制造業(yè)企業(yè)增幅則呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，如紡織服裝服飾業(yè)、金屬制品業(yè)、食品制造業(yè)、家居制造業(yè)、通用設備制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)等不符合首都功能的低端產(chǎn)業(yè)逐步被淘汰或遷移。增長較快的企業(yè)類型主要集中在電力、熱力生產(chǎn)和供應業(yè)等基礎工業(yè)門類。截至2018年5月，不予辦理的工商登記業(yè)務累計達到19萬余件，累計關停退出一般制造業(yè)企業(yè)達2300余家。

圖 2008-2017年北京工業(yè)所屬行業(yè)大類新增企業(yè)數(shù)

服務業(yè)方面也呈現(xiàn)增減明顯態(tài)勢。五金、家居及室內(nèi)裝飾材料為主的市場流通業(yè)增長速度明顯放緩。

圖 2008-2017年北京服務業(yè)所屬行業(yè)大類新增企業(yè)數(shù)

（3）科技創(chuàng)新跨區(qū)域轉(zhuǎn)化快速推進

從北京投資科學研究和技術服務方面，津冀兩地的數(shù)量和規(guī)模都有較大提升。目前從投資規(guī)模來看，津冀與珠三角、長三角同等重要了。其中河北省是近年來科學研究與技術服務增長最快的省份，體現(xiàn)出很好的科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化價值。

當前，北京科技服務機構在天津、河北的分支機構數(shù)量快速增加。從科技服務規(guī)模來看，天津處于第一梯隊，石家莊、滄州處于第二梯隊，保定、廊坊處于第三梯隊。中關村成為協(xié)同創(chuàng)新的關鍵平臺，截至2018年5月，中關村企業(yè)在津冀設立分支機構7000余家。

表兩個時期北京對外投資對比-科學研究和技術服務業(yè)

圖 2014、2017年北京對外設立分支省份對比-科學研究和技術服務業(yè)

（4）公共服務區(qū)域轉(zhuǎn)移

醫(yī)療資源方面，截至2018年末，北京市17家醫(yī)院已與河北省20家醫(yī)院建立合作關系。北京大學提出與雄安新區(qū)共建世界一流的醫(yī)學研究中心。天津積極協(xié)調(diào)推進京津冀醫(yī)保住院聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，引進中核濱海質(zhì)子治療示范中心、天津歡樂口腔醫(yī)院等項目。

教育資源方面，中國人民大學正在建設通州校區(qū)；天津新區(qū)已落戶清華大學附屬小學的臨港實驗小學分部，與北大附中合作提升新區(qū)智力資源和教育支撐，與北師大附中共同建設十二年制學校。北京師范大學、北京八一學校等相繼在滄州、廊坊、保定等地共成立14個分校；河北省秦皇島市也開辟了高教園區(qū)計劃接納北京高校搬遷落地。

養(yǎng)老資源方面，北京企業(yè)在秦皇島投資開發(fā)了秦皇島未名健康城、北戴河新區(qū)國際旅游度假中心項目等，保定的天鵝湖國際生態(tài)醫(yī)養(yǎng)健康城、高碑店北京嘉樂匯養(yǎng)生苑等一批養(yǎng)老服務項目也加快建設。

（5）北京人口疏解

非首都功能疏解帶動北京市人口減量。北京常住人口總量連續(xù)三年下降。2018年，北京常住人口規(guī)模為2154.2萬人，比2016年減少18.7萬人。其中，北京城六區(qū)常住人口普遍下降，外圍各區(qū)人口適度增長。

圖 2017-2018年北京各區(qū)常住人口增減對比

到2019年底，北京的非首都功能疏解第一階段任務取得較好成效，容易疏解的、能夠疏解的已經(jīng)開始轉(zhuǎn)移；但其后將進入一個瓶頸時期，很多積壓的問題非一時能立竿見影，需要從長計議，久久為功。一方面北京中心城區(qū)的疏解任務依然艱巨，尤其是中心城區(qū)的就業(yè)不降反升，城鄉(xiāng)建設用地減量壓力巨大，“大城市病”依然嚴峻；另一方面，津冀的若干承接平臺與北京的聯(lián)動不足，在承接功能方面重復競爭、盲目性大，缺乏長效機制等問題相對突出。

當前存在的問題及成因分析

（1）疏解與承接中的主要問題

第一，北京中心城區(qū)就業(yè)依然呈現(xiàn)聚集態(tài)勢。北京常住人口近3年來持續(xù)降低，但中心城區(qū)的就業(yè)依然沒有下降趨勢，主要功能依然高度集中。根據(jù) 2013 年第三次全國經(jīng)濟普查和2015、2016、2017年北京市年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全市法人單位從業(yè)人員主要分布在中心城區(qū)，占比從2013年的71.8%提升到2015年的 72.5%、2016年的73%、2017年的73.2%，顯示就業(yè)人口在中心城區(qū)集聚態(tài)勢逐漸加強。近期依然有總部經(jīng)濟、非首都功能的商務辦公功能向中心城區(qū)聚集，帶來相關就業(yè)。

第二，承接地創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的硬軟環(huán)境不理想。雖然近年來北京科技創(chuàng)新要素在河北省的轉(zhuǎn)化落地，在天津的投資發(fā)展較快，但總體上創(chuàng)新承接平臺的規(guī)模小，創(chuàng)新要素轉(zhuǎn)化率偏低，產(chǎn)業(yè)集群聯(lián)動效應不高。與2016年相比，2017年北京市與全國其他城市的技術創(chuàng)新合作及成果轉(zhuǎn)化方面有下降的趨勢。

第三，主要承接地與北京核心功能區(qū)的可達性不佳。目前京津冀的高鐵網(wǎng)絡已較為完善，300公里范圍的城市通勤時間也已經(jīng)是世界一流水平。但最具有商務聯(lián)系和創(chuàng)新要素轉(zhuǎn)移的30-60郊區(qū)鐵路、60-150公里范圍內(nèi)的城際軌道網(wǎng)目前建設還不足，與東京都市圈、大巴黎地區(qū)和大倫敦地區(qū)的線網(wǎng)密度及覆蓋率明顯偏低。國家經(jīng)驗表明，為了更加便捷實現(xiàn)人員在區(qū)域與城市間的快速換乘，推動各類活動的交流，空港門戶地區(qū)與大都市地區(qū)主要高端中心的直通交通系統(tǒng)尤為重要。

第四，輿情分析各地觀望情緒上升。從京津冀三地對于“非首都功能疏解”、“京津冀協(xié)同發(fā)展”輿情來看，北京在兩個主題方面的新聞、輿情較為活躍；天津的關注度還比較高，在具體推進承接載體、承接項目方面相對比較積極；河北省的關注度不夠，對于其能夠持續(xù)獲得的實際落地項目不明朗，當前最大的熱點仍在雄安新區(qū)，但其還未進入到實際建設運營階段；通州-北三縣在承接非首都功能發(fā)展方面，除了行政功能轉(zhuǎn)移外，市場主導的項目仍未邁開步伐。

圖百度新聞反映的城市與主要關鍵詞的關聯(lián)性分析

圖京津冀三地的網(wǎng)絡輿情對比圖（2012-2020年）

（2）協(xié)同不足成因分析

第一，“多中心”城鎮(zhèn)網(wǎng)絡不夠完善，制約了承載地的擴容。京津冀城鎮(zhèn)體系與世界城市群相比短板明顯，次級中心城市發(fā)育不足，限制功能的承接能力。當前京津冀也迫切需要通過雄安新區(qū)、天津濱海新區(qū)、石家莊等重要載體來推動要素的聚集和非首都功能的承接。此外京津冀的公共服務體系與世界級城市群的核心城市相比，公共服務均等化和人居環(huán)境短板還較大，需要在都市圈層面扭轉(zhuǎn)公共服務設施過度向中心城區(qū)聚集的態(tài)勢。

第二、京津冀發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構的巨大差距使得市場化疏解成效不理想。 北京與天津、河北發(fā)展階段的差距導致三地的科技、金融政策和制度環(huán)境存在較大差異，影響創(chuàng)新要素自由流動。北京、石家莊等城市與京津冀的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展成熟度較高；而天津、秦皇島等城市與京津冀的產(chǎn)業(yè)協(xié)同成熟度較低。這種差距也導致三地在科技成果轉(zhuǎn)換的收益制度，金融政策差異，從而制約創(chuàng)新要素自由流動。如京津冀內(nèi)高新技術企業(yè)未能形成有效的區(qū)域互認機制，其分支機構仍面臨 “二次認定” 的問題，導致北京科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化難以落實；又如科技創(chuàng)新券政策，三地申請限額和使用要求等政策要點均不相同，執(zhí)行效果也存在顯著差異。

第三，區(qū)域內(nèi)的人才流動及保障機制尚未實現(xiàn)一體化，特別河北難以承接到北京流出的高素質(zhì)人群。從現(xiàn)實生活來看，北京地區(qū)房價和房租居高不下，以及落戶難等問題使得一批高素質(zhì)的技術、管理人才外流，但由于河北省人才吸引與落戶政策不配套，以及相關產(chǎn)業(yè)崗位不支持，使得人口留住量少。2017-2018年間，京津冀整體人口流出超過人口流入，2017-2018北京人口減少16.5萬，天津僅增長2.73萬，河北省人口凈流入僅1萬。

第四，行政壁壘對于部分重要功能疏解造成影響。由于行政區(qū)管理問題造成的制度壁壘對于市場合理配置資源，促進市場化的功能轉(zhuǎn)移與承接有相當影響，造成了較高的交易成本，降低了區(qū)域要素的流動性。京津冀協(xié)同，表面上是“兩市一省”的協(xié)同發(fā)展問題，但實際上是兩個直轄市與11個地級市，甚至141個河北省縣級行政單元的協(xié)同發(fā)展問題。

第五，現(xiàn)行土地財政模式也阻礙了市場化的要素流動與配置。中國獨特的土地出讓模式使得開發(fā)權過度集中北京中心城區(qū)，國外以財稅為主的疏散政策在中國執(zhí)行就明顯成效不足。當前，北京的高密度開發(fā)地區(qū)依然集中在北京五環(huán)以內(nèi)的地區(qū)，該區(qū)域僅相當于東京都市圈15公里范圍區(qū)域。東京都市圈由于土地開發(fā)權容易在區(qū)域間進行有序調(diào)控，因此隨著房地產(chǎn)開發(fā)向區(qū)域轉(zhuǎn)移，容易引導辦公、商業(yè)、科研等大型用地項目城市周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移。但對于北京來說就相當困難，更別說北京與河北還有巨大的社會保障、公共服務供給落差，使得北京的企業(yè)難以出京。

圖東京與北京同等比例尺的人口密度分布對比

資料：高慧智、張京祥，《網(wǎng)絡化空間組織：日本首都圈的功能疏散經(jīng)驗及其對北京的啟示》（J），國際城市規(guī)劃，2017年。

執(zhí)筆：

徐輝、翟健、余加麗、李昊、冀美多、駱芊伊

京津冀協(xié)同發(fā)展六周年——非首都功能疏解成效及問題（上）

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