標(biāo)題：“省直管縣”促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)增長嗎
作者：史曉琴 孫超 潘光曦
單位：山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、中國政法大學(xué)商學(xué)院
刊期：《財(cái)政科學(xué)》2021年第11期
在構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政體制和踐行新發(fā)展理念的背景下，評估“省直管縣”財(cái)政體制改革對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響具有深刻的實(shí)踐意義。本文將山東省2009年“省直管縣”改革視為一次準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，基于山東省2003-2017年90個(gè)縣的面板數(shù)據(jù)，采用雙重差分法對“省直管縣”改革對縣域經(jīng)濟(jì)增長的因果效應(yīng)進(jìn)行了識別和檢驗(yàn)。結(jié)果表明：（1）山東省“省直管縣”財(cái)政體制改革顯著促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)增長；（2）“省直管縣”推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長的作用機(jī)制在于財(cái)政層級的扁平化增加了縣級政府的財(cái)政支出力度，即增強(qiáng)了其對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)程度；（3）“省直管縣”的縣域經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)存在明顯的時(shí)間漸弱性，在改革次年（2010年）的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)最大。一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)均驗(yàn)證了研究發(fā)現(xiàn)的可靠性。進(jìn)一步討論發(fā)現(xiàn)，雖然“省直管縣”改革促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的數(shù)量擴(kuò)張，但并未帶來縣域經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量提升，這也為下一步“省直管縣”財(cái)政體制改革方案的持續(xù)優(yōu)化提供了理論啟示。本文的發(fā)現(xiàn)部分地佐證了“分權(quán)有利論”觀點(diǎn)，對未來健全省以下財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼容的制度框架具有一定參考價(jià)值。
關(guān)鍵詞：“省直管縣” 縣域經(jīng)濟(jì)增長 財(cái)政體制改革
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引 言
“郡縣治，天下安”?？h級政權(quán)作為國家政權(quán)的基石，自古以來一直扮演著關(guān)鍵角色?？h域經(jīng)濟(jì)作為連接城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要紐帶，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮著重要推動(dòng)作用。黨的十九大提出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求。在此背景下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級緩慢、地區(qū)間發(fā)展嚴(yán)重失衡、政府財(cái)力緊張等問題正在阻礙著縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。正因如此，中央不斷推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革，嘗試?yán)眄樖∫韵抡g事權(quán)與支出責(zé)任劃分關(guān)系，意圖通過增加縣級政府的財(cái)政自主能力，來激發(fā)其發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的活力。其中尤其以“省直管縣”財(cái)政體制改革的影響較為深遠(yuǎn)（宮汝凱和姚東旻，2015；高秋明和杜創(chuàng)，2019；王小龍和陳金皇，2020；李廣眾和賈凡勝，2020）。
新中國成立以來，不同地方政府進(jìn)行了不同模式的“省直管縣”改革實(shí)踐，浙江自新中國成立以來一直實(shí)行省直管縣財(cái)政體制，1992年、1997年先后兩次向部分縣（市）下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，2002年又向紹興、溫嶺等17縣（市）下放313項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，標(biāo)志著新世紀(jì)省直管縣改革的開始；山西1987年在雁北地區(qū)試點(diǎn)省直接對縣財(cái)政包干；海南80年代建省以及重慶90年代建市以后都對縣實(shí)行了直管。隨著改革的逐步深入，“省直管縣”的內(nèi)涵也相應(yīng)延伸，改革效果亦因地而異。為進(jìn)一步總結(jié)“省直管縣”改革對基層政府財(cái)政及經(jīng)濟(jì)各方面影響的經(jīng)驗(yàn)，2009年中央在相關(guān)文件中再次鼓勵(lì)有條件的省份探索省直管縣體制，全國多數(shù)省份先后選擇不同的改革形式進(jìn)行“省直管縣”財(cái)政體制改革。截至2016年，全國已有25個(gè)省份及四個(gè)直轄市實(shí)行了“省直管縣”改革。然而，即使此項(xiàng)改革已有近二十年歷史，但緩解基層財(cái)政困境、激發(fā)基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力等改革目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界和政策當(dāng)局卻尚未取得廣泛的共識。
從國外的實(shí)踐來看，西方國家主要采用三級財(cái)政體制，所以與“省直管縣”改革相關(guān)的文獻(xiàn)相對較少，而由于我國一直采用五級財(cái)政體制，研究“省直管縣”財(cái)政體制改革對縣域經(jīng)濟(jì)的影響具有一定的制度基礎(chǔ)和實(shí)踐意義。目前，國內(nèi)學(xué)者從不同角度，選擇不同樣本對“省直管縣”改革的政策效應(yīng)進(jìn)行了實(shí)證分析，尤以縣域經(jīng)濟(jì)增長方面的成果最為顯著。然而，由于“省直管縣”在各省的實(shí)施時(shí)間和改革形式各不相同，加之學(xué)術(shù)界進(jìn)行實(shí)證分析時(shí)使用的樣本和方法也存在較大差異，導(dǎo)致形成的結(jié)論莫衷一是。多數(shù)學(xué)者選擇以某省作為研究樣本，普遍采用最小二乘法或雙重差分法實(shí)證分析“省直管縣”改革對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。如鄭新業(yè)和王晗等（2011）、高軍和王曉丹（2012）、羅植和楊冠瓊等（2013）、鄭浩生和李春梅等（2014）、趙建吉等（2017）、廖建江和祝平衡（2017）以及趙紹陽和周博（2019），這些學(xué)者分別以江蘇、四川、河南、浙江、福建、湖南作為樣本，采用雙重差分法分析“省直管縣”對縣域經(jīng)濟(jì)增長的因果效應(yīng)，結(jié)果均表明“省直管縣”對縣域經(jīng)濟(jì)增長具有顯著的促進(jìn)作用。但也有學(xué)者得出了不同的結(jié)論。李一花和李齊云（2014）實(shí)證分析了山東省“省直管縣”改革對縣域經(jīng)濟(jì)增長的影響，發(fā)現(xiàn)山東省“省直管縣”改革并未促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長；孫永杰（2016）對比河南省2004年和2011年的兩次“省直管縣”改革發(fā)現(xiàn)，2004年改革并未產(chǎn)生預(yù)期效果，但2011年改革對縣域經(jīng)濟(jì)增長具有促進(jìn)作用；丁肇啟和蕭鳴政（2017）基于河南省縣域數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)“省直管縣”改革對縣域經(jīng)濟(jì)增長無積極影響。此外，少數(shù)學(xué)者試圖從全國層面探析“省直管縣”改革對縣域經(jīng)濟(jì)增長的總體影響。才國偉和黃亮雄（2010）、毛捷和趙靜（2012）均采用中國2000-2007年縣級數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)“省直管縣”改革能促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長。但賈俊雪等（2013）對中國1997-2005年的縣級數(shù)據(jù)的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，“省直管縣”改革抑制了縣域經(jīng)濟(jì)增長。
學(xué)術(shù)界十分關(guān)注“省直管縣”改革的政策沖擊導(dǎo)致的縣域經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。長久以來，學(xué)者們分別從宏微觀不同層面，通過選擇采取不同的方法和樣本進(jìn)行了大量的案例研究和實(shí)證分析，為本文的研究提供了豐富的參考。但是，現(xiàn)有研究普遍存在不同程度的問題：如大量的實(shí)證分析中缺乏對內(nèi)生性問題的探討，即使采用自然實(shí)驗(yàn)等政策評估方法，也未能對其成立條件進(jìn)行可靠的實(shí)證檢驗(yàn)，且案例分析僅聚焦于極個(gè)別省份，甚至是其中的一個(gè)或若干縣，難以歸納出一般性規(guī)律。有鑒于此，本文選取準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)方法來探究“省直管縣”對縣域經(jīng)濟(jì)增長的影響。與已有文獻(xiàn)相比，本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在：（1）在研究視角上，本文首次聚焦山東省“省直管縣”改革影響縣域經(jīng)濟(jì)增長的因果效應(yīng)識別與檢驗(yàn)，為后續(xù)完善山東省省以下財(cái)政體制改革提供了理論和事實(shí)支撐。本文驗(yàn)證了“省直管縣”對縣域經(jīng)濟(jì)增長的正向推動(dòng)作用，而這種作用是由縣級政府財(cái)政支出增加導(dǎo)致的。（2）在研究內(nèi)容上，本文從理論和實(shí)證兩方面探討了“省直管縣”改革對縣域經(jīng)濟(jì)增長的影響機(jī)理，即從地方政府財(cái)政壓力的角度分析了“省直管縣”改革推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在機(jī)制，進(jìn)一步實(shí)證檢驗(yàn)了“省直管縣”改革對縣域經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的影響。（3）在數(shù)據(jù)選擇上，本文選取山東省2003-2017年90個(gè)縣的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)的政策效應(yīng)評估，能夠更加準(zhǔn)確識別“省直管縣”財(cái)政體制改革對縣域經(jīng)濟(jì)增長的因果效應(yīng)。
“省直管縣”影響縣域經(jīng)濟(jì)增長的作用機(jī)理
Oates（1972，1993）等福利經(jīng)濟(jì)學(xué)派指出，地方政府的目標(biāo)是公共福利最大化，地方政府充分掌握著居民的消費(fèi)偏好和公共品供給成本等信息，財(cái)政分權(quán)可以充分發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，從而促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)增長。Weingast（1995）、Qian（1998）等推崇市場保護(hù)的財(cái)政聯(lián)邦主義學(xué)者，則基于政府治理的視角來分析財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，他們認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)可以激勵(lì)地方政府發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)的市場化可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。Blanchard和Shleifer（2001）則認(rèn)為，兼具經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)特征的中國式分權(quán)引致了地方政府競爭，不同地區(qū)的政府間競爭為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了“正確的激勵(lì)”，地方政府在“經(jīng)濟(jì)競賽”中不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。具體而言，“省直管縣”改革就是省以下財(cái)政分權(quán)的一種具體表現(xiàn)形式和制度安排，具有鮮明的中國特色和中國特征。在“省直管縣”財(cái)政體制改革過程中，省級政府通過向縣級政府下放財(cái)政權(quán)限，以及通過減少財(cái)政層級為縣級政府推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長提供充分的財(cái)力保障，激勵(lì)地方政府?dāng)U大財(cái)政支出規(guī)模，從而推動(dòng)縣域的經(jīng)濟(jì)增長。
“省直管縣”財(cái)政體制改革的核心是重新劃分縣級政府的收支責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付分配和預(yù)算資金調(diào)度。在財(cái)政收入劃分方面，地級市政府不再參與縣級政府的稅收分成，這在一定程度上有效增加了縣級政府的財(cái)政收入；在轉(zhuǎn)移支付方面，轉(zhuǎn)移支付由省級政府直接核定并補(bǔ)助到縣級政府，地市級政府不再參與縣級政府轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政資金的劃撥，能夠有效化解“市吃縣、市刮縣”等“資金截留”問題，保證轉(zhuǎn)移支付資金及時(shí)、足額地?fù)芨兜娇h級政府，增加了縣級政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2004年實(shí)施“省直管縣”改革后，改革縣的稅收分成比例與非改革縣相比提高了10.9%，改革縣的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與非改革縣相比增加了13.9%。 由此可見，“省直管縣”財(cái)政體制改革一方面提高了縣級政府稅收分成比例，一方面增加了縣級政府可獲取的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，兩方面的改革極大地增加了縣級政府的可支配財(cái)力，從而有效緩解了縣級政府的財(cái)政壓力（賈俊雪等，2013）。
在以經(jīng)濟(jì)增長為核心的政績考核體系下，由于“省直管縣”財(cái)政體制改革很大程度上緩解了縣級政府的財(cái)政壓力，使得縣級政府具有充足的激勵(lì)和充裕的財(cái)力擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，力求推動(dòng)轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長（周黎安，2007；姚洋和張牧揚(yáng)，2013；武普照等，2019；孫超等，2021）。具體來說，縣級政府會將相對充裕的財(cái)政資金用于改善轄區(qū)內(nèi)的營商環(huán)境，如通過完善公路、鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施體系或出臺相應(yīng)優(yōu)惠政策來招商引資，通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等財(cái)政支出手段鼓勵(lì)科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步等等。大規(guī)模的財(cái)政支出具有顯著的信號效應(yīng)，可以吸引大量社會資本和人才流入本地政府扶持的產(chǎn)業(yè)或其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，為縣域經(jīng)濟(jì)增長提供了豐富和優(yōu)質(zhì)的物質(zhì)資本與人力資本，有利于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長騰飛。并且，“省直管縣”財(cái)政體制改革通過緩解縣級政府的財(cái)政壓力增強(qiáng)了縣級政府的基本公共服務(wù)能力，有效促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化，這也有利于縣域經(jīng)濟(jì)增長（楊志勇，2009）。譬如，縣級政府的公共服務(wù)能力提升后，居民面臨的就業(yè)、醫(yī)療、教育和住房等問題得到相應(yīng)的保障和改善，這不僅有利于人才引進(jìn)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供高素質(zhì)的人力資本，而且也有利于社會穩(wěn)定。
因此，“省直管縣”財(cái)政體制改革提高了縣級政府的財(cái)政支出水平，財(cái)政支出水平提高促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)增長。
