國土資源部門查處的土地違法案件中，非法占地案件數(shù)量大且情況復雜，實務操作難度較大。如何正確適用法律，依法依規(guī)查處不同類型的土地違法案件，對有效遏制非法占地行為，不斷提高國土資源依法行政水平，具有重要意義。
非法占用未利用地的查處
《土地管理法》第七十六條規(guī)定：“未經(jīng)批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地管理部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款?！痹摋l只對非法占用土地利用總體規(guī)劃確定的農(nóng)用地上所建的建筑物（其他設施），以及非法占用土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地（符合土地利用總體規(guī)劃的土地）上所建的建筑物（其他設施）如何處置作出了規(guī)定，沒有對非法占用土地利用總體規(guī)劃確定的未利用地上所建的建筑物（其他設施）如何處置作出規(guī)定。
根據(jù)上述規(guī)定，土地管理部門在查處非法占用未利用地時，只能作出責令當事人退還非法占用土地的處罰決定，由于處罰決定書中建筑物（其他設施）如何處置未予明確，使得被處罰人履行處罰義務時無所適從，左右為難。如果當事人拒不履行，仍對其所建的建筑物（其他設施）進行占有和控制，土地管理部門只有向法院申請強制執(zhí)行。但法院強制執(zhí)行是依據(jù)行政處罰決定書來確定的，既然行政處罰決定書中未明確對非法占用未利用地上所建的建筑物（其他設施）如何處置，那么法院在強制執(zhí)行過程中剝奪當事人對其所建的建筑物（其他設施）的實際占有和控制就缺乏法律依據(jù)，可能以無法執(zhí)行為由，拒絕執(zhí)行。
鑒此，筆者建議修改完善法律法規(guī)，對非法占用未利用地所建的建筑物（其他設施）如何處置（沒收或拆除）予以明確。當前，土地管理部門在查處非法占用未利用地進行建設的案件時，可按以下方法進行處理：一、對當事人不履行土地管理部門處罰義務的，要耐心細致地做好解釋和說服教育工作，促使當事人退還非法占用的土地。二、將案件移交有關部門依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行處罰?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行工程建設的，建設單位或者個人應當向市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證；申請辦理建設工程規(guī)劃許可證，應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內進行建設的，建設單位或者個人在取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)。根據(jù)上述規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內未辦理用地手續(xù)進行施工建設的，也不可能取得建設工程規(guī)劃許可證；在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內未取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證進行施工建設的，也不可能取得相關用地手續(xù)，都同時違反了《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，既可按《土地管理法》來進行處罰，也可按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》來進行處罰。如上述所建建筑物（其他設施）占用的土地是未利用地的，應與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門溝通，將案件移交城鄉(xiāng)規(guī)劃部門按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》處理。
非法占用不同地類的處罰
按照《土地管理法》第七十六條規(guī)定，對非法占用土地利用總體規(guī)劃確定的農(nóng)用地上所建的建筑物（其他設施）應予以拆除；對非法占用土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地上所建的建筑物（其他設施）應予以沒收。當非法占地所建的同一個建筑物（其他設施）既占用了建設用地，也占用了農(nóng)用地，如何適用該條文進行處罰，有以下兩種不同觀點：
一種觀點認為，對該建筑物（其他設施）占用建設用地的部分予以沒收；占用農(nóng)用地的部分予以拆除。另一種觀點認為，應統(tǒng)一為一種處罰種類（沒收或拆除）。理由是同一個建筑物（其他設施）一部分予以沒收；另一部分予以拆除，這是相互矛盾的處罰決定，被處罰人不可能兩種處罰義務同時履行。
筆者同意第一種觀點，理由是：第二種觀點雖然有一定的道理，但其屬于立法技術和法律規(guī)定問題，須在立法或法律修改中予以解決。對同一個建筑物（其他設施）占用建設用地的部分和占用農(nóng)用地的部分別作出沒收和拆除的處罰決定，雖然看起來相互矛盾，又不合乎情理，但符合法律規(guī)定。否則，不依法行政，將引發(fā)更大的矛盾。在處罰決定書送達時，同時告知被處罰人，在履行建筑物（其他設施）拆除部分的處罰義務過程中，有權將建筑物（其他設施）沒收部分予以全部或部分拆除，這便可解決被處罰人無法履行處罰義務的矛盾，將不合乎情理的情形降到最低限度。
沒收非法占地所建建筑物的后續(xù)處理
《土地管理法》第七十六條規(guī)定，對非法占用建設用地（符合土地利用總體規(guī)劃的土地）所建建筑物（其他設施），土地管理部門應予以沒收，但對沒收后的建筑物（其他設施）如何處置，法律法規(guī)及相關文件并未作出明確規(guī)定。
根據(jù)財政部《罰沒財物和追回贓款贓物管理辦法》的有關精神，土地管理部門無權直接處置沒收的建筑物（其他設施），土地管理部門應根據(jù)建筑物（其他設施）的使用價值等因素，建議相應的縣級以上人民政府批準明確對該建筑物（其他設施）是拆除或者保留。建議縣級以上人民政府批準保留的，同時要建議政府明確接收管理部門。
另外，根據(jù)房地權利主體一致的原則和用途管制的要求，接收部門占有使用建筑物（其他設施）意味著接收部門擁有該建筑物（其他設施）占用范圍內的土地使用權，也意味著該建筑物（其他設施）占用范圍內的土地符合建設用地的使用條件。因此，還應建議政府批準接收部門對其接收的建筑物（其他設施）占用范圍的土地擁有使用權，如該地需辦理轉用、征收手續(xù)（不符合建設用地的使用條件）的，一并報請政府批準。否則，接收部門占有使用建筑物（其他設施）就缺乏法律依據(jù)，產(chǎn)生新的違法事實，即違法主體由原違法者轉為接收部門。
總之，辦理建筑物（其他設施）沒收后的移交手續(xù)環(huán)節(jié)多、程序復雜，土地管理部門完成上述工作并經(jīng)政府批準同意后，方能移交。同時，在移交時還應告知接收部門，建筑物（其他設施）需完善規(guī)劃報建及相關驗收手續(xù)后，方能使用。
查處農(nóng)村非法占地建住宅的法律適用
《土地管理法》第七十七條規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地管理部門責令當事人退還非法占用土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，多占用的土地以非法占用土地論處?！庇捎谠摋l文未對農(nóng)村村民的范圍和非法占用土地的性質作出界定，所以有人認為，不管任何村民非法占用任何性質的土地建住宅的，只要未超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，就應適用該條文進行處罰。
筆者認為，不能這樣簡單機械地理解上述條款。該條適用應同時符合以下兩個條件：一、根據(jù)《土地管理法》第六十二條關于農(nóng)村村民建住宅的有關規(guī)定，村民作為本村集體經(jīng)濟組織成員，有權按省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準申請批準占用其村集體土地建住宅，無權要求且也不能批準在他村的集體土地上建住宅，《土地管理法》第七十七條所指的村民非法占用土地建住宅，即是村民非法占用本村集體土地建住宅。村民非法占用他村集體土地（或占用國有土地）建住宅的，應按《土地管理法》第七十六條或七十四條處理，這樣才能體現(xiàn)村民占用本村集體土地建住宅的特殊性和本條文立法特殊意義。二、所建建筑物必須是住宅，且占地面積（如在本村還有其他住宅的，其占地面積合并計算）不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。所建建筑物不是住宅或超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地標準多占用的土地不按本條款處理，以非法占用土地論處。
?。ㄗ髡邌挝唬簭V東省珠海市國土資源局）
