作者簡介：邢會(huì)強(qiáng)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授。
摘 要：市場型金融創(chuàng)新凸顯了規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的沖突。無論是選擇性監(jiān)管路徑，還是規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑，抑或是以監(jiān)管沙箱為代表的實(shí)驗(yàn)式監(jiān)管路徑，都不能很好地解決該沖突。以上三種路徑，都是在“術(shù)”的層面上展開。為了超越以上三種路徑，我國應(yīng)在“道”的層面上進(jìn)行理念與制度完善，即我國需要完善金融法治基礎(chǔ)，建構(gòu)金融法治哲學(xué)，制定《金融法典》或《金融法總則》，創(chuàng)新金融法的更新機(jī)制，創(chuàng)建市場型金融創(chuàng)新合法性裁定制度，完善市場型金融創(chuàng)新的法律責(zé)任，以便進(jìn)一步提升我國對(duì)市場型金融創(chuàng)新監(jiān)管的法治化水平。關(guān)鍵詞：金融創(chuàng)新；市場型金融創(chuàng)新；金融監(jiān)管；監(jiān)管沙箱二、規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑及其反思三、實(shí)驗(yàn)式監(jiān)管（監(jiān)管沙箱）路徑及其反思四、市場型金融創(chuàng)新監(jiān)管路徑的超越金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的內(nèi)生力量?！敖鹑趧?chuàng)新是金融體系的基石，是有效率的和反應(yīng)迅捷的資本市場的生命?！闭麄€(gè)金融業(yè)的發(fā)展史就是一部不斷創(chuàng)新的歷史。根據(jù)發(fā)起、主導(dǎo)金融創(chuàng)新的主體不同，金融創(chuàng)新可以分為政府主導(dǎo)型金融創(chuàng)新和市場主導(dǎo)型金融創(chuàng)新。前者如我國自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)的金融改革、全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)（俗稱“新三板”）的設(shè)立以及其精選層升級(jí)設(shè)立為北京證券交易所等，后者如我國的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新、民間金融創(chuàng)新等。對(duì)于政府主導(dǎo)型金融創(chuàng)新，應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，有明確的法律依據(jù)。近年來，隨著我國法治政府建設(shè)的不斷進(jìn)步，政府主導(dǎo)型金融創(chuàng)新的每一步基本上都伴隨著法律法規(guī)的制定或修改，較好地解決了規(guī)范與實(shí)踐之間的沖突問題。例如，為支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的金融創(chuàng)新，全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、上海市人大常委會(huì)、中國人民銀行等發(fā)布了一系列規(guī)范；為建設(shè)全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)和北京證券交易所，國務(wù)院、中國證監(jiān)會(huì)也發(fā)布了相關(guān)規(guī)范。因此，本文主要討論市場主導(dǎo)型金融創(chuàng)新，并將其簡稱為“市場型金融創(chuàng)新”。市場型金融創(chuàng)新往往是對(duì)法律的規(guī)避甚至突破。有的金融創(chuàng)新走在了法律的邊緣，有的金融創(chuàng)新走到了法律的前面，規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的沖突較為明顯。金融創(chuàng)新不僅創(chuàng)新了金融服務(wù)的商業(yè)模式，還對(duì)現(xiàn)行金融監(jiān)管的原則、模式和法制帶來重大挑戰(zhàn)。如何協(xié)調(diào)規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的沖突，是尊重規(guī)范否定現(xiàn)實(shí)，還是肯定現(xiàn)實(shí)修改規(guī)范，成了金融監(jiān)管者（以下簡稱監(jiān)管者）和立法者不得不面對(duì)的話題。然而，市場型金融創(chuàng)新的諸多監(jiān)管實(shí)踐表明，我國尚未找到一個(gè)妥善解決這一問題的路徑和方法論。最典型的事例是我國對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新的監(jiān)管。從2013年的“中國互聯(lián)網(wǎng)金融元年”，到中國人民銀行等十部委2015年8月發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，再到2016年的互聯(lián)網(wǎng)金融整頓之年，在短短的三四年時(shí)間內(nèi)，我國的互聯(lián)網(wǎng)金融遭遇了“過山車式”的監(jiān)管轉(zhuǎn)向。與此同時(shí)，國內(nèi)學(xué)者陸續(xù)將興起于英國的監(jiān)管沙箱（regulatory sandbox，有的譯為監(jiān)管沙盒）介紹到國內(nèi)。這種新生事物迅速得到國內(nèi)研究者的推崇，大家?guī)缀跻恢陆泻?，鮮有人反思其局限。一些地方政府甚至為搶占先機(jī)已經(jīng)在實(shí)踐中開始推行和實(shí)施監(jiān)管沙箱。監(jiān)管沙箱果真能擔(dān)此重任嗎？筆者對(duì)此不無疑問。監(jiān)管沙箱屬于實(shí)驗(yàn)式監(jiān)管路徑。其實(shí)，對(duì)于市場型金融創(chuàng)新，除了實(shí)驗(yàn)式監(jiān)管路徑之外，還存在選擇性監(jiān)管路徑、規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑等。本文擬對(duì)這三種路徑進(jìn)行反思，并在此基礎(chǔ)上提出超越這些路徑的另一種路徑。所謂選擇性監(jiān)管路徑是指，監(jiān)管者對(duì)于某些市場型金融創(chuàng)新采取觀望態(tài)度，明知其與現(xiàn)行法律法規(guī)有相違背之處，也不對(duì)創(chuàng)新者進(jìn)行處罰，而是看一看再說。在中國，在為新事物制定綜合監(jiān)管體系之前，非常喜歡采取一種放任的態(tài)度，這種方法允許市場參與者在沒有監(jiān)管機(jī)構(gòu)立即反應(yīng)的情況下進(jìn)行測試。如果市場型金融創(chuàng)新運(yùn)行一段時(shí)間后社會(huì)效果良好，再啟動(dòng)修法程序，改掉過時(shí)的法律規(guī)則，或制定新的法律規(guī)則予以規(guī)范。如果市場型金融創(chuàng)新運(yùn)行一段時(shí)間后社會(huì)效果不佳，就會(huì)責(zé)令停止，甚至?xí)M(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。這本質(zhì)上是一種選擇性執(zhí)法。所謂選擇性執(zhí)法，是指國家根據(jù)情勢需要決定什么時(shí)候嚴(yán)格執(zhí)行哪部法律，采取什么執(zhí)法手段，什么時(shí)候放松哪部法律的執(zhí)行，什么時(shí)候嚴(yán)格執(zhí)行哪個(gè)具體的案件，采取什么執(zhí)法手段，什么時(shí)候?qū)δ膫€(gè)案件予以特別對(duì)待，諸如此類視具體情況而定的執(zhí)法方式。選擇性執(zhí)法的根本特性就是執(zhí)法在時(shí)間、空間、客體上有所選擇，而不是一視同仁，而這種選擇又取決于執(zhí)法者自身的決斷，并不是來自法律自身的內(nèi)在規(guī)定性。選擇性監(jiān)管路徑更多是一種時(shí)間上的選擇性執(zhí)法：有時(shí)放松法律的執(zhí)行，有時(shí)又對(duì)法律執(zhí)行得特別嚴(yán)苛。中國人民銀行目前對(duì)無現(xiàn)金超市涉嫌違法就采取了觀望和放任的態(tài)度。某些城市出現(xiàn)了一些無現(xiàn)金超市，只接受掃碼電子付款，拒收現(xiàn)金，這涉嫌違反了《中國人民銀行法》第16條的規(guī)定，即人民幣是我國的法定貨幣，以人民幣支付中華人民共和國境內(nèi)的一切公共和私人債務(wù)，任何單位和個(gè)人不得拒收。監(jiān)管部門對(duì)此知悉，但因擔(dān)心對(duì)金融創(chuàng)新造成負(fù)面影響而不予處罰?！ ?/span>我國對(duì)于P2P網(wǎng)貸的監(jiān)管態(tài)度變化更是選擇性監(jiān)管的典型例證。P2P網(wǎng)貸具有非法集資的特征，P2P網(wǎng)貸平臺(tái)上的大部分產(chǎn)品是證券。但是，P2P網(wǎng)貸在我國剛剛興起之時(shí)的2014年和2015年，有權(quán)部門既不進(jìn)行證券認(rèn)定，又不進(jìn)行有效的監(jiān)管安排，某些地方政府更是放任其“野蠻生長”。待P2P網(wǎng)貸易為非法集資者所利用的特質(zhì)充分暴露，且中央政府態(tài)度明了之后，監(jiān)管者和地方政府又開始收緊對(duì)P2P網(wǎng)貸的監(jiān)管，并最終將所有P2P網(wǎng)貸平臺(tái)從市場“清零”，P2P網(wǎng)貸在短短幾年時(shí)間里經(jīng)歷了從放任縱容到高壓整頓這兩個(gè)極端之間一個(gè)完整周期的變化。 我國對(duì)于諸如HOMS之類的資產(chǎn)管理軟件系統(tǒng)（簡稱“配資軟件”）的監(jiān)管態(tài)度變化也是如此，創(chuàng)新者受到了嚴(yán)厲的行政處罰。配資軟件出現(xiàn)后，監(jiān)管部門一開始對(duì)其態(tài)度比較含糊，既樂見其融資功能，能吸引閑置資金進(jìn)入股市，又擔(dān)心難以控制。待上證綜指在2015年上半年短短三個(gè)月內(nèi)迅速從3000多點(diǎn)上漲到5000多點(diǎn)后，出于對(duì)股市上漲過快的恐懼，才開始果斷清理配資，規(guī)范配資軟件。此后，監(jiān)管部門又開始嚴(yán)查配資及配資軟件，并以“非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)”為由對(duì)配資軟件的開發(fā)運(yùn)維者進(jìn)行了嚴(yán)厲的行政處罰。選擇性監(jiān)管路徑之所以形成，主要是因?yàn)榉伞皽蟆?。監(jiān)管者擔(dān)心嚴(yán)格執(zhí)行法律會(huì)阻礙市場型金融創(chuàng)新的開展，因此，采取了暫停實(shí)施相關(guān)法律規(guī)范、遷就現(xiàn)實(shí)的做法。按理說，既然是法律“滯后”，就應(yīng)該修改法律。那么，為什么不立即修改法律呢？這是因?yàn)椋环矫?，法律修改需要提前列入立法?guī)劃，修法程序比較嚴(yán)謹(jǐn)，歷時(shí)較長；另一方面，對(duì)新生事物把握不準(zhǔn)，需要觀望?！ ?/span>市場型金融創(chuàng)新往往是規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的沖突在金融法中的反映。如果現(xiàn)實(shí)需要和法律文本、法律理論發(fā)生沖突，我們不能“削足適履”，強(qiáng)求現(xiàn)實(shí)符合法律框架，而是要檢討法律本身的問題。因此，監(jiān)管者采取了法律現(xiàn)實(shí)主義的態(tài)度，而不是追求具有法律理想主義色彩的“執(zhí)法必嚴(yán)”。如果市場型金融創(chuàng)新被證明是成功的，則說明相關(guān)法律存在滯后性，接下來的任務(wù)就是修改法律，將該等金融創(chuàng)新納入監(jiān)管軌道。市場型金融創(chuàng)新對(duì)金融制度的突破與改革，是自下而上的市場推動(dòng)型社會(huì)變革，在符合社會(huì)主流價(jià)值體系的前提下，更值得肯定。采取觀望式的態(tài)度比貿(mào)然制定法律或依靠既有法律進(jìn)行執(zhí)法更為謹(jǐn)慎，也更有利于新生事物的成長，但選擇性監(jiān)管也存在不少不容忽視的問題： 首先，選擇性監(jiān)管最大的問題是不公平。一方面，對(duì)于金融消費(fèi)者不公平。在觀望期間，監(jiān)管者往往對(duì)市場型金融創(chuàng)新給金融消費(fèi)者造成的權(quán)利侵害“視而不見”，擔(dān)心監(jiān)管會(huì)給金融創(chuàng)新帶來過于嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)。另一方面，對(duì)“失敗的”創(chuàng)新者不公平。如果金融創(chuàng)新“失敗”，監(jiān)管者就會(huì)從嚴(yán)監(jiān)管，要求創(chuàng)新者承擔(dān)其本不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任?！ ?/span>其次，選擇性監(jiān)管縱容違法具有“破窗效應(yīng)”。在金融業(yè)，市場型金融創(chuàng)新模式一經(jīng)被創(chuàng)造出來，往往很快就被業(yè)界效仿。如果監(jiān)管部門不及時(shí)表態(tài)，這種模仿、復(fù)制、蔓延的速度就會(huì)加快。待這種模式被證明失敗之時(shí)，監(jiān)管部門擬對(duì)其予以制止或處罰，有可能錯(cuò)過了最佳時(shí)機(jī)，因?yàn)槠湟?guī)模已經(jīng)非常龐大，所涉及的投資者人數(shù)太多，貿(mào)然制止或處罰極可能會(huì)形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，這樣就會(huì)陷入“太大而不能倒”的窘境?！ ?/span>最后，選擇性監(jiān)管不利于法治建設(shè)。選擇性監(jiān)管無法在事前判斷金融創(chuàng)新對(duì)法律的突破是否為“良性”，只能根據(jù)結(jié)果在事后予以判斷。這種“以成敗論英雄”的判斷標(biāo)準(zhǔn)無法建構(gòu)法律的可預(yù)期性，違背了法治所要求的普遍性和連續(xù)性等基本要求?！ ?/span>總之，面對(duì)市場型金融創(chuàng)新帶來的規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的沖突，選擇性監(jiān)管最初選擇了現(xiàn)實(shí)，但當(dāng)實(shí)踐證明現(xiàn)實(shí)并不可行時(shí)，監(jiān)管者又改變立場轉(zhuǎn)而選擇規(guī)范。這是金融監(jiān)管缺乏厚重的金融法治哲學(xué)基礎(chǔ)的表現(xiàn)。在缺乏金融法治哲學(xué)的背景下，監(jiān)管者可能缺乏調(diào)和二者之間沖突的智慧，從而不斷地從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。二、規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑及其反思對(duì)于那些是否違反現(xiàn)行法存在爭議的市場型金融創(chuàng)新，當(dāng)監(jiān)管者看到其“失敗”而擬對(duì)金融創(chuàng)新者予以懲處時(shí)，往往會(huì)擴(kuò)張解釋法律規(guī)則以作為處罰的依據(jù)，從而走向規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑，這是一種事后擴(kuò)張。規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑與選擇性監(jiān)管路徑有緊密的聯(lián)系，但其之所以成為一種獨(dú)立的路徑，因?yàn)槌耸潞髷U(kuò)張之外，有時(shí)也有事前擴(kuò)張。規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑是指，對(duì)于某些金融創(chuàng)新，盡管現(xiàn)有法律規(guī)則沒有明確規(guī)定，對(duì)其定性仍有爭議，但監(jiān)管者通過擴(kuò)張解釋現(xiàn)有法律規(guī)則，將其納入現(xiàn)有法律規(guī)則和監(jiān)管體系之內(nèi)，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。（一）規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑的實(shí)踐規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑所擴(kuò)張解釋的規(guī)則，主要有兩種類型：不確定性法律概念和概括性條款?！ ?/span>中國證監(jiān)會(huì)在配資軟件相關(guān)當(dāng)事人的處罰中就對(duì)不確定性法律概念進(jìn)行了解釋。中國證監(jiān)會(huì)在對(duì)HOMS系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)維者——杭州恒生網(wǎng)絡(luò)技術(shù)服務(wù)有限公司（以下簡稱恒生網(wǎng)絡(luò)）進(jìn)行處罰時(shí)認(rèn)為：“恒生網(wǎng)絡(luò)明知從事配資業(yè)務(wù)的客戶將子賬戶提供給社會(huì)不特定投資者使用，仍向不具有經(jīng)營證券業(yè)務(wù)資質(zhì)的客戶銷售HOMS系統(tǒng)和提供委托交易、查詢、清算等服務(wù)，并且從中收取傭金等非法利益，上述行為違反了《證券法》第一百二十二條的規(guī)定，構(gòu)成《證券法》第一百九十七條所述非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)的行為。”2014年修正的《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）第122條并沒有對(duì)“證券業(yè)務(wù)”的內(nèi)涵和外延作出明確界定，“證券業(yè)務(wù)”看似是一個(gè)確定的法律概念，實(shí)則是一個(gè)不確定性法律概念（unbestimmte Rechtsbegriffe）。在詞匯學(xué)中，以外延確定性強(qiáng)弱為標(biāo)準(zhǔn)，可以將法律概念分為“確定性法律概念”和“不確定性法律概念”，二者之間只是一種量的相對(duì)差別。前者是指那些內(nèi)涵、外延都相對(duì)確定的法律概念，后者是指“未明確表示而具有流動(dòng)的特征之法律概念，其包括一個(gè)確定的概念核心以及一個(gè)多多少少廣泛不清的概念外圍”。“證券業(yè)務(wù)”即是如此。在本案中，中國證監(jiān)會(huì)對(duì)“證券業(yè)務(wù)”進(jìn)行了擴(kuò)張解釋，將HOMS系統(tǒng)及相關(guān)服務(wù)納入“證券業(yè)務(wù)”之中。其實(shí)，與其說恒生網(wǎng)絡(luò)的行為違反了該法第122條，不如說違反了第80條關(guān)于“禁止法人出借證券賬戶”的規(guī)定，即恒生網(wǎng)絡(luò)協(xié)助配資方出借了賬戶——如果配資方是法人的話。但由于立法者的疏漏，違反《證券法》（2014年修正）第80條并沒有規(guī)定出借賬戶的法律責(zé)任，因此，證監(jiān)會(huì)不便援引此條進(jìn)行執(zhí)法，就只能援引第122條。直到2019年修訂《證券法》時(shí)，立法者才在第58條、第195條同時(shí)禁止法人和個(gè)人出借賬戶，并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，堵上了法律漏洞?！ ?/span>中國證監(jiān)會(huì)在“馬信琪高頻交易案”中對(duì)概括性條款（又稱“兜底條款”）進(jìn)行了擴(kuò)張解釋。馬信琪2015年7月31日在同一賬戶中多次大筆申報(bào)買入后快速撤單，以不成交或少量成交的方式拉抬股價(jià)，隨后快速反向賣出之前持有的部分股票獲利，申買委托最短駐留時(shí)間僅為幾秒鐘。如果不利用程序化軟件下單和撤單，申買委托最短駐留時(shí)間難以做到如此短暫。當(dāng)然，它與美國的高頻交易速度還差很遠(yuǎn)，但這已是典型的高頻交易“幌騙”策略。程序化交易和高頻交易屬于金融科技、金融創(chuàng)新。中國證監(jiān)會(huì)認(rèn)為，馬信琪違反了《證券法》（2014年修正）第77條第1款第4項(xiàng)的規(guī)定，構(gòu)成該法第203條所述操縱證券市場行為。概括性條款按照其抽象程度可進(jìn)一步細(xì)分為絕對(duì)的概括條款與相對(duì)的概括條款。前者常以“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他違法行為”的形式出現(xiàn)，直接指引到了其他法律、法規(guī)和規(guī)章；后者沒有“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的”限定，只以“其他違法行為”等形式出現(xiàn)，《證券法》（2014年修正）第77條第1款第4項(xiàng)規(guī)定的“以其他手段操縱證券市場”就屬于這種情況?！ ?/span>規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑不僅在我國的監(jiān)管中時(shí)有發(fā)生，在國外的金融監(jiān)管中也不乏其例。比如，美國證監(jiān)會(huì)將P2P平臺(tái)視為發(fā)行人，要求其進(jìn)行證券發(fā)行注冊(cè)，這是在擴(kuò)張解釋美國證券法。美國證監(jiān)會(huì)對(duì)于代幣首次公開發(fā)行（Initial Coin Offering，簡稱ICO）的監(jiān)管也是在擴(kuò)張解釋美國證券法。作為一種新型融資模式，ICO與首次股票公開發(fā)行（Initial Public Offering，簡稱IPO）表面上存在相似之處，但兩者又有本質(zhì)區(qū)別。作為新生事物，ICO當(dāng)前的法律地位處于空白狀態(tài)。2017年7月25日，美國證券交易委員會(huì)（Securities and Exchange Commission，簡稱SEC）發(fā)布調(diào)查報(bào)告稱，美國聯(lián)邦證券法可以適用于代幣的發(fā)行、銷售和交易，這是一種規(guī)則擴(kuò)張型監(jiān)管路徑。新加坡和澳大利亞也是如此，并未單獨(dú)制定特別法來監(jiān)管ICO，而是在允許合法發(fā)行代幣的前提下，將其中具備證券本質(zhì)的代幣納入境內(nèi)現(xiàn)有證券法律和監(jiān)管體系。德國也是按照個(gè)案審查原則，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對(duì)ICO進(jìn)行監(jiān)管。在我國，也有不少學(xué)者建議擴(kuò)張證券的定義，將ICO納入《證券法》的調(diào)整范圍之中。這些建議還未來得及實(shí)施，缺乏價(jià)值支撐的ICO就已淡出了人們的視線，證券型通證發(fā)行（Security Token Offering，簡稱STO）出現(xiàn)并興起，并取代了ICO。 （二）規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑的生成邏輯任何法律解釋活動(dòng)都有一定的目的性。各種解釋方法的選擇不是智識(shí)性的，而是策略性的?！敖忉尳Y(jié)果”在“解釋”之前就已經(jīng)大致確定下來了，“結(jié)果”不是“解釋”出來的，是“結(jié)果”決定了如何“解釋”。在一定意義上說，“法律解釋的最終目的，既不是發(fā)現(xiàn)對(duì)法律文本的正確理解，也不是探求對(duì)法律意旨的準(zhǔn)確把握，而是為某種判決方案提出有根據(jù)的且有說服力的法律理由?！北O(jiān)管者之所以選擇對(duì)規(guī)則進(jìn)行擴(kuò)張解釋而不是限縮解釋，實(shí)際上在解釋之前，心中已有一定目的或者說處理該項(xiàng)金融創(chuàng)新的方案，監(jiān)管者需要為該方案找到法律依據(jù)。探究監(jiān)管者此時(shí)的目的，大概有以下幾種： 第一，監(jiān)管者認(rèn)為這種方案是處理該類金融創(chuàng)新的適當(dāng)方法，因此，通過擴(kuò)張解釋將此類金融創(chuàng)新納入既有法律規(guī)則之中。一旦作出此類解釋，事實(shí)上就具有了一定的先例效力，無論是判例法國家還是成文法國家都是如此。該先例就在日后成為此類金融創(chuàng)新所應(yīng)遵循的準(zhǔn)則?！ ?/span>第二，監(jiān)管者可能是為了避免被公眾或其他部門指摘其瀆職。安德魯·維爾斯坦因認(rèn)為，美國證監(jiān)會(huì)之所以匆忙將P2P網(wǎng)貸平臺(tái)定位為證券發(fā)行人，主要是不進(jìn)行監(jiān)管會(huì)遭到公眾的指摘?！ ?/span>第三，監(jiān)管者也可能是為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢的需要。金融風(fēng)險(xiǎn)不明顯的時(shí)候，監(jiān)管者很容易松懈，傾向于鼓勵(lì)金融創(chuàng)新。金融風(fēng)險(xiǎn)較高時(shí)，一般是遇到了重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件，這時(shí)，監(jiān)管者容易從快從嚴(yán)執(zhí)法，需要擴(kuò)張解釋規(guī)則并進(jìn)行處罰?！?/span>（三）規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑之反思 規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管中的擴(kuò)張解釋作為一種法律解釋方法，屬于文義解釋的一種。文義解釋屬于公認(rèn)的排在第一順位的法律解釋方法。因此，在法律適用時(shí)，運(yùn)用擴(kuò)張解釋本無可厚非。但問題是，傳統(tǒng)或者主流法律解釋學(xué)都以法院或法官的法律解釋為研究對(duì)象，上述共識(shí)主要針對(duì)法院或法官的法律解釋，而非行政解釋。傳統(tǒng)的自由法治國理論（傳送帶理論）反對(duì)行政解釋，行政機(jī)關(guān)只能機(jī)械地執(zhí)行法律。但實(shí)踐證明，這種設(shè)想并不可行。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)，對(duì)法律進(jìn)行解釋（包括擴(kuò)張解釋）是必然且必需的。美國法院一般也都尊重SEC的規(guī)章解釋，除非其明顯錯(cuò)誤或前后矛盾?！ ?/span>但問題是，一些創(chuàng)新者（尤其是上市公司、金融機(jī)構(gòu)）對(duì)于某些并不是很恰當(dāng)?shù)男姓忉尣辉柑崞鹦姓V訟，這就容易導(dǎo)致監(jiān)管者的權(quán)力擴(kuò)張和權(quán)力濫用。為了控制行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定性法律概念和概括條款的恣意擴(kuò)張，應(yīng)遵守處罰法定主義，這種擴(kuò)張應(yīng)是事前擴(kuò)張，而不能是事后擴(kuò)張。但在對(duì)市場型金融創(chuàng)新的規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑中，監(jiān)管者往往不是事前擴(kuò)張，即市場型金融創(chuàng)新出現(xiàn)伊始就進(jìn)行規(guī)則擴(kuò)張，而是等“出了事”或?yàn)槁鋵?shí)上級(jí)批示方才進(jìn)行擴(kuò)張解釋?！ ?/span>事后通過擴(kuò)張解釋對(duì)“失敗”的創(chuàng)新者進(jìn)行懲處不利于法治建設(shè)。從不完全合同的視角看，政府的權(quán)威往往來自不完全的“合同”，因?yàn)楹贤煌耆?，在法律沒有規(guī)定清楚的事情發(fā)生時(shí)，就由政府“說了算”。由于處罰的法律依據(jù)具有模糊性和不確定性，“應(yīng)受處罰行為的構(gòu)成要件和法律效果所應(yīng)遵循的明確性原則的欠缺可能導(dǎo)致法律適用過程在實(shí)質(zhì)上偏離規(guī)范本身，而僅僅停留在形式上'有法可依’的階段?！崩纾趯?duì)配資軟件相關(guān)方的處罰案例中，根據(jù)《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）的規(guī)定，一旦達(dá)到入罪量刑標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該進(jìn)入刑事程序。但在該類案例中只有行政處罰，沒有刑事處罰，監(jiān)管者并不以《刑法》第225條規(guī)定的“非法經(jīng)營罪”移送、追究相關(guān)當(dāng)事人的刑事責(zé)任。一方面，或許是行政處罰已經(jīng)非常嚴(yán)苛，監(jiān)管者“不忍心”再追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任；另一方面，也可能是監(jiān)管者對(duì)其處罰的正當(dāng)性和合法性并沒有太大信心。如果進(jìn)入刑事程序，法院是否支持監(jiān)管者的判斷和立場，可能不無疑問。如果法院不認(rèn)為相關(guān)當(dāng)事人構(gòu)成“非法經(jīng)營罪”，那將危及監(jiān)管者的處罰理由——“非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)”。 盡管偶有事前擴(kuò)張解釋，但也往往過于匆忙。畢竟金融創(chuàng)新挑戰(zhàn)了現(xiàn)行法，制造了“疑難案件”。事前匆忙進(jìn)行擴(kuò)張解釋有時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)判斷失誤，這是因?yàn)楝F(xiàn)代金融創(chuàng)新往往極為復(fù)雜，不容易被定性。安德魯·維爾斯坦因認(rèn)為，美國對(duì)P2P的監(jiān)管存在誤區(qū)，美國證監(jiān)會(huì)將P2P網(wǎng)貸平臺(tái)定位為證券發(fā)行人并不妥當(dāng)。因?yàn)楦鶕?jù)美國證券法，證券發(fā)行注冊(cè)期間為靜默期，在靜默期內(nèi)不能發(fā)行證券。企業(yè)在IPO注冊(cè)期間可以正常營業(yè)，但P2P平臺(tái)的業(yè)務(wù)就是發(fā)行證券，這導(dǎo)致P2P平臺(tái)不能正常營業(yè)，可能會(huì)使P2P平臺(tái)錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)?！ ?/span>規(guī)則擴(kuò)張是有規(guī)則的。筆者并不是完全否定規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑，而是主張要遵循行政處罰法定原則和明確性原則，以便維護(hù)公眾對(duì)金融監(jiān)管的可預(yù)期性。如果非要擴(kuò)張解釋現(xiàn)有法律規(guī)則中的不確定性法律概念和概括性條款，也應(yīng)遵循法律論證的基本邏輯，且盡量予以事前擴(kuò)張解釋。如果要在市場型金融創(chuàng)新伊始就進(jìn)行擴(kuò)張解釋，應(yīng)展開充分的法律論證和法律商談。在通過擴(kuò)張解釋將市場型金融創(chuàng)新納入現(xiàn)有法律監(jiān)管規(guī)則之前，也不能忽略更為前置的價(jià)值評(píng)判。 金融創(chuàng)新與白領(lǐng)犯罪往往只有一線之隔。法律制度本身是一種激勵(lì)制度。我們要警惕牽強(qiáng)附會(huì)的事后擴(kuò)張解釋，導(dǎo)致市場型金融創(chuàng)新合法與非法之間的界限模糊不定，這不利于為金融創(chuàng)新提供一個(gè)良好的法律環(huán)境。三、實(shí)驗(yàn)式監(jiān)管（監(jiān)管沙箱）路徑及其反思面對(duì)眼花繚亂的市場型金融創(chuàng)新，選擇性監(jiān)管路徑和規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管路徑都未達(dá)到良好的社會(huì)效果。正當(dāng)監(jiān)管者迷惘彷徨之時(shí)，發(fā)軔于英國的監(jiān)管沙箱被介紹到了國內(nèi)，讓我國的監(jiān)管者和學(xué)者們看到了希望。監(jiān)管沙箱屬于實(shí)驗(yàn)式監(jiān)管。其實(shí)，我國自貿(mào)區(qū)在金融方面的“先行先試”也屬于實(shí)驗(yàn)式監(jiān)管路徑。不過，監(jiān)管沙箱針對(duì)的是市場型金融創(chuàng)新，而自貿(mào)區(qū)屬于政府主導(dǎo)的金融創(chuàng)新。由于本文主要研究市場型金融創(chuàng)新，這里只探討監(jiān)管沙箱。（一） 監(jiān)管沙箱的內(nèi)涵和運(yùn)作流程 根據(jù)英國的定義，監(jiān)管沙箱為科技創(chuàng)新企業(yè)提供了一個(gè)“安全空間”，在其中，企業(yè)可以測試其創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和營銷機(jī)制，而不必立即遵從所有的正規(guī)監(jiān)管規(guī)則。監(jiān)管者對(duì)測試過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測并進(jìn)行評(píng)估，以判定是否給予其正式的“監(jiān)管授權(quán)”（相當(dāng)于牌照發(fā)放）?！ ?/span>以英國的監(jiān)管沙箱為例，其運(yùn)作的基本步驟是：金融創(chuàng)新企業(yè)向英國金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，簡稱FCA）提交測試申請(qǐng)；FCA審核申請(qǐng)；企業(yè)和FCA確定一種測試方案；企業(yè)進(jìn)入“監(jiān)管沙箱”開展測試；FCA對(duì)測試全程監(jiān)控；企業(yè)提交關(guān)于測試結(jié)果的最終報(bào)告，F(xiàn)CA評(píng)估報(bào)告；報(bào)告如獲通過，企業(yè)獲得監(jiān)管授權(quán)，有權(quán)將產(chǎn)品進(jìn)行市場推廣。 2008年全球金融危機(jī)之前，英國奉行“輕觸式監(jiān)管”（light touch regulation），秉持“金融監(jiān)管不應(yīng)當(dāng)阻礙金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)發(fā)展”的信條，盡量減少對(duì)倫敦金融城和金融活動(dòng)的監(jiān)管。他們希望有一個(gè)寬松的方式以吸引對(duì)沖基金和投資銀行從世界各地涌入倫敦，支撐經(jīng)濟(jì)和稅收。但是，在倫敦金融城里，銀行的有毒債務(wù)和高投機(jī)性投資推動(dòng)了金融體系走向崩潰。危機(jī)發(fā)生后，英國的監(jiān)管者對(duì)“輕觸式監(jiān)管”進(jìn)行了反思，且意識(shí)到了要么放松監(jiān)管要么嚴(yán)格監(jiān)管這種“鐘擺式”循環(huán)的弊端。自2016年以來，監(jiān)管者實(shí)際上已經(jīng)開始追求金融穩(wěn)定、金融消費(fèi)者保護(hù)和促進(jìn)增長與金融創(chuàng)新三大目標(biāo)之間的平衡，其結(jié)果導(dǎo)致了包括監(jiān)管科技和金融監(jiān)管沙箱在內(nèi)的監(jiān)管創(chuàng)新。FCA啟動(dòng)了一項(xiàng)徹底的監(jiān)管檢討計(jì)劃，以擺脫“輕觸式”監(jiān)管條件下對(duì)金融機(jī)構(gòu)誤導(dǎo)消費(fèi)者的縱容與“重觸式”（heavy touch）監(jiān)管條件下對(duì)金融消費(fèi)者的過度保護(hù)。2015年11月，F(xiàn)CA發(fā)布監(jiān)管沙箱可行性報(bào)告；2016年5月，F(xiàn)CA發(fā)布監(jiān)管沙箱正式報(bào)告，監(jiān)管沙箱正式啟動(dòng)?！ ?/span>監(jiān)管沙箱的目的是以潛在較低的成本縮短進(jìn)入市場的時(shí)間，為新產(chǎn)品和新服務(wù)建立合適的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制；在監(jiān)管沙箱中，金融消費(fèi)者保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不降低，英國的監(jiān)管沙箱甚至將“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)”升級(jí)為“消費(fèi)者受益”；受測試的客戶和資金范圍是有限的，能將風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)，避免給金融穩(wěn)定造成威脅?？傊^好地兼顧了金融效率、金融安全與消費(fèi)者保護(hù)。在英國實(shí)施監(jiān)管沙箱后，目前全球有20多個(gè)國家和地區(qū)效仿英國建立了自己的監(jiān)管沙箱。監(jiān)管沙箱的運(yùn)用降低了金融創(chuàng)新企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)，釋放了監(jiān)管者對(duì)于市場型金融創(chuàng)新的友好視角，促進(jìn)了監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的溝通，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)了解新的技術(shù)、產(chǎn)品和商業(yè)模式。但任何事物都有兩面性，監(jiān)管沙箱也不例外，有其局限性： 第一，模擬不等于真實(shí)?！氨O(jiān)管沙箱是一種真實(shí)的場景模擬和再現(xiàn)?！钡珶o論如何選擇產(chǎn)品與服務(wù)的輻射范圍、用戶群體和服務(wù)定位，沙箱中的場景模擬及再現(xiàn)都與現(xiàn)實(shí)有差距。監(jiān)管沙箱機(jī)制存在“安全空間”與外部空間的有效映射問題，監(jiān)管沙箱“安全空間”的結(jié)果無法完全映射到金融體系的實(shí)際運(yùn)行環(huán)境中。監(jiān)管沙箱需要經(jīng)受宏觀經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)文化環(huán)境、經(jīng)濟(jì)形勢等因素的檢驗(yàn)。前紐約金融服務(wù)部負(fù)責(zé)人瑪麗亞·瓦洛（Maria Vullo）對(duì)監(jiān)管沙箱有句潑冷水的名言：“學(xué)步小孩在沙箱里玩，成年人則在規(guī)則下玩?！崩纾覈旨?jí)基金產(chǎn)品的創(chuàng)新，如果不是2015年的股市異常波動(dòng)，誰也預(yù)料不到它竟然在我國水土不服。分級(jí)基金是境外成熟的投資產(chǎn)品，2007年才開始引入我國，屬于公募基金。分級(jí)基金設(shè)A類份額和B類份額，是一款結(jié)構(gòu)化、杠桿化的投資基金，相當(dāng)于A類份額給B類份額融資，A類份額獲得固定收益，B類份額獲得浮動(dòng)收益。同時(shí)，B類份額還內(nèi)含復(fù)雜的上折、下折機(jī)制，這是一般投資者難以理解的。在2015年股市異常波動(dòng)時(shí)，指數(shù)下跌很快（上證綜指在17個(gè)交易日連續(xù)下跌了34％），但由于我國證券市場上10％的跌停板限制，B類份額并未跌到位，導(dǎo)致整體被動(dòng)高溢價(jià)（交易價(jià)格高于凈值）。觸發(fā)下折后，B類份額價(jià)格直接回歸至合理水平（交易價(jià)格等于凈值）。如果某一投資者在本次股市異常波動(dòng)前買入B類份額，到觸發(fā)下折，在短短兩三個(gè)月時(shí)間內(nèi)，他的損失就會(huì)高達(dá)大約90％。如果不是罕見的股市異常波動(dòng)，無論是監(jiān)管者還是基金管理人抑或投資者，都不曾預(yù)料到分級(jí)基金竟蘊(yùn)涵了如此大的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)闆]有預(yù)料到這一風(fēng)險(xiǎn)，分級(jí)基金自引入我國后10年之內(nèi)一直沒有投資者門檻限制。但境外的分級(jí)基金沒有這么大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榫惩鉀]有像我國這樣的漲跌停制度，也不大可能發(fā)生像我國這樣的股市異常波動(dòng)（如果境外股市下跌，由于它們沒有像我國這樣的漲跌幅限制制度，一般當(dāng)天就會(huì)跌到位）。但是，在特殊的條件下，2015年7月份的前10日內(nèi)，我國竟有23只分級(jí)基金觸發(fā)下折，很多投資者都遭受了巨額虧損。鑒于此，2015年8月，證監(jiān)會(huì)暫緩了分級(jí)基金的注冊(cè)。2016年8月，證監(jiān)會(huì)正式宣布停止分級(jí)基金注冊(cè)。2018年4月，中國人民銀行等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定公募產(chǎn)品不得進(jìn)行份額分級(jí)。換言之，經(jīng)過2015年的股市異常波動(dòng)，我國的監(jiān)管層才認(rèn)識(shí)到分級(jí)基金在我國水土不服。如果不是這次特殊的股市異常波動(dòng)，而是在虛擬環(huán)境中進(jìn)行模擬和測試，不可能模擬一次17個(gè)交易日股市連續(xù)大幅下跌。分級(jí)基金在我國的特殊風(fēng)險(xiǎn)是難以被發(fā)現(xiàn)的，即使模擬出來，投資者也不會(huì)相信這樣的連續(xù)大跌真的會(huì)發(fā)生。僅依靠監(jiān)管沙箱中的測試，其結(jié)果的可靠性存疑。其實(shí)，我國的權(quán)證、熔斷機(jī)制等都是如此，不經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，我們對(duì)它的認(rèn)識(shí)就不會(huì)如此深刻。中國金融市場特殊的背景和文化，更是在監(jiān)管沙箱中難以模擬出來。正是這些特殊的背景和文化，影響甚至決定了我國金融市場的發(fā)展進(jìn)程和方向。第二，受測的金融業(yè)務(wù)種類范圍有限。在英國，申請(qǐng)進(jìn)行沙箱測試的新金融產(chǎn)品或服務(wù)必須顯著不同于現(xiàn)有產(chǎn)品或服務(wù)。此外，如果該業(yè)務(wù)沒有其他辦法實(shí)現(xiàn)測試目標(biāo)，該公司金融創(chuàng)新所反映的問題無法通過沙箱測試解決，以及即使沒有監(jiān)管者的支持，該公司的產(chǎn)品和服務(wù)也很容易進(jìn)行測試，或者問題較為簡單，一個(gè)專門的主管或創(chuàng)新中心就可以回答需要測試的問題，都沒有必要進(jìn)行沙箱測試。在新加坡，進(jìn)入沙箱的金融創(chuàng)新申請(qǐng)人須提供必要的支持信息，以說明其產(chǎn)品能夠滿足多重準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，其中之一是，“擬測試的金融服務(wù)或產(chǎn)品使用了新興技術(shù)，或雖使用現(xiàn)有技術(shù)但以創(chuàng)新的方式呈現(xiàn)，在新加坡市場很少或幾無可比的產(chǎn)品?！睋Q言之，很多金融創(chuàng)新都不能進(jìn)入監(jiān)管沙箱測試。此外，無論哪個(gè)國家或地區(qū)，跨境金融服務(wù)（如跨境匯款）都無法進(jìn)入監(jiān)管沙箱進(jìn)行測試?！ ?/span>第三，測試的時(shí)間有限。在金融沙箱中測試的時(shí)間，從3個(gè)月到24個(gè)月不等：英國是3～6個(gè)月，新加坡和文萊達(dá)魯薩蘭國是6個(gè)月，澳大利亞、泰國和馬來西亞是12個(gè)月，加拿大安大略省和阿布扎比是24個(gè)月。有些國家或地區(qū)規(guī)定可以延長，但也不能無限期延長。在有限的測試期，測試的結(jié)果是否可靠，也是值得懷疑的。金融創(chuàng)新無時(shí)不在，無處不在，金融創(chuàng)新永遠(yuǎn)“畢不了業(yè)”?！ ?/span>第四，“被試客戶”的限制可能使測試結(jié)果失真。在英國，進(jìn)入沙箱的客戶數(shù)量無明確限制，但數(shù)量有限。在澳大利亞，進(jìn)入沙箱測試的散戶數(shù)量不得超過100人。在新加坡，沙箱將被限制在50個(gè)客戶以內(nèi)。這50個(gè)或100個(gè)“被試客戶”是怎么選擇出來的，其代表性是否足夠，筆者不無疑問。即使擴(kuò)展到500個(gè)、1000個(gè)，其模擬效果是否等同于真實(shí)效果也值得懷疑。當(dāng)然，也可以擴(kuò)展至5000個(gè)甚至更多客戶，但客戶越多，測試成本越高。此外，監(jiān)管沙箱畢竟是一種有限授權(quán)測試，受測試條件的約束，且需要提前讓消費(fèi)者知曉并自主決定是否參與測試，都會(huì)對(duì)測試結(jié)果造成影響。而且，監(jiān)管沙箱里的金融活動(dòng)不受充分監(jiān)管，消費(fèi)者和金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。正是出于這一擔(dān)心，消費(fèi)者可能不敢與監(jiān)管沙箱中的金融機(jī)構(gòu)做交易。因此，沙箱測試不能作為判斷真實(shí)市場效果的全部依據(jù)?！ ?/span>第五，存在高估收益、低估風(fēng)險(xiǎn)的問題。目前，實(shí)施監(jiān)管沙箱的大部分監(jiān)管者都假定金融創(chuàng)新的收益大于風(fēng)險(xiǎn)。一定程度上，由于金融創(chuàng)新對(duì)于現(xiàn)有金融體系的改變出乎市場的預(yù)期和監(jiān)管者的想象，監(jiān)管者對(duì)于金融創(chuàng)新的收益以及監(jiān)管沙箱的有效性可能存在過高估計(jì)。此外，監(jiān)管沙箱主要將注意力放在金融創(chuàng)新的微觀機(jī)制觀察和微觀監(jiān)管匹配上，可能忽視了對(duì)金融體系整體的穩(wěn)健性要求。近年來，以金融科技為引領(lǐng)的金融創(chuàng)新最本質(zhì)的特征已經(jīng)從金融體系的服務(wù)功能逐步切換至金融體系的核心功能，包括支付清算、期限轉(zhuǎn)換、風(fēng)險(xiǎn)分布和資本配置等，可能帶來金融體系根本性的改變，帶來系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，監(jiān)管沙箱往往無法預(yù)料，甚至可能視而不見?！ ?/span>第六，測試者（金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)或地方政府）的權(quán)力有限。如果法律滯后，監(jiān)管者無權(quán)暫停法律的實(shí)施或直接修改法律。盡管監(jiān)管者可以對(duì)法律規(guī)則做擴(kuò)大解釋，但也應(yīng)該是受嚴(yán)格限制的“有限權(quán)力”?！霸诒O(jiān)管沙箱實(shí)施過程中，監(jiān)管規(guī)則需要根據(jù)測試企業(yè)的實(shí)際情況做出臨時(shí)性調(diào)整，在測試結(jié)束后便恢復(fù)對(duì)該規(guī)則的普遍性適用?！币詿o現(xiàn)金超市為例，《中國人民銀行法》第16條的規(guī)范與無現(xiàn)金超市實(shí)踐之間的沖突，不是監(jiān)管者能調(diào)整的，《中國人民銀行法》的修改必須由全國人大常委會(huì)來完成?；蛟S有人會(huì)以《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第13條來論證或建議全國人大授權(quán)金融監(jiān)管部門暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定，但《立法法》第13條存在被授權(quán)主體不明的問題?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第89條規(guī)定了國務(wù)院可以接受全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)授予的職權(quán)，但對(duì)于其他主體能否接受權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，《憲法》并沒有進(jìn)行規(guī)定。根據(jù)公法中“法無明文規(guī)定即禁止”的原則和對(duì)憲法條文的嚴(yán)格解釋，全國人大及其常委會(huì)不能將修法權(quán)授予除國務(wù)院以外的其他部門或機(jī)構(gòu)。因此，被授權(quán)的主體只能是國務(wù)院，但讓國務(wù)院為監(jiān)管沙箱中的某一企業(yè)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中并不具有操作性?！ ?/span>第七，成本也是一個(gè)不得不考慮的問題。監(jiān)管沙箱并不是沒有成本的，包括測試者的監(jiān)測成本和被測試者的受測成本都比較高昂。“需要事先獲得監(jiān)管部門的同意，并對(duì)'沙箱’進(jìn)行監(jiān)管，這會(huì)增加前期和持續(xù)監(jiān)控的公共成本，并增加監(jiān)管捕獲的風(fēng)險(xiǎn)。”受測成本可能是科技金融初創(chuàng)公司難以負(fù)擔(dān)的。如果是需要牌照的金融業(yè)務(wù)，通過短時(shí)間的監(jiān)管沙箱測試也不能獲得牌照。在我國，新金融牌照的推出需要實(shí)施行政許可，而實(shí)施新的行政許可種類必須制定法律或行政法規(guī)，法律或行政法規(guī)從立項(xiàng)、起草到出臺(tái)所經(jīng)歷的時(shí)間往往超過了監(jiān)管沙箱的測試時(shí)間。我們不可能為新的金融牌照業(yè)務(wù)延長監(jiān)管沙箱的測試時(shí)間，以至于能涵蓋法律或行政法規(guī)的制定時(shí)間。而且，法律或行政法規(guī)的出臺(tái)充滿了不確定性。延長測試時(shí)間的成本非常高昂，很多金融創(chuàng)新還沒有“出箱”，資金就可能已經(jīng)枯竭。而且，監(jiān)管沙箱是“一企一策”的，為某一企業(yè)專門發(fā)放一個(gè)新的牌照類型，專門出臺(tái)一部法律或行政法規(guī)，可行性不大?！ ?/span>第八，很多情況下其實(shí)并不需要沙箱測試。如果測試是為了領(lǐng)取牌照，如前所述，在我國目前的立法權(quán)限下，其實(shí)并不可行。如果測試者（金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)或地方政府）對(duì)創(chuàng)新性的金融業(yè)務(wù)沒有實(shí)施牌照式管理——現(xiàn)有金融牌照種類很多但也是有限的，而創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)又不與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，是不需要測試的。因?yàn)榧热黄髽I(yè)有權(quán)推出該創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)，直接推向市場即可，沒有監(jiān)管約束更有利于企業(yè)推陳出新、迭代升級(jí)。如果測試是為了改變規(guī)則，即要通過測試證明法律法規(guī)或監(jiān)管規(guī)定落后，如《征信管理?xiàng)l例》之于互聯(lián)網(wǎng)征信以及《中國人民銀行法》之于無現(xiàn)金超市等，通過思想實(shí)驗(yàn)即可，不需要監(jiān)管沙箱?！瓣P(guān)于某個(gè)在挖自己房子墻腳的人，人們會(huì)說：他能夠先天地知道房子會(huì)倒，也就是說，他不必等待這房子真的倒下來而獲得經(jīng)驗(yàn)?！边M(jìn)入監(jiān)管沙箱進(jìn)行測試是不必要的，此時(shí)需要的不是監(jiān)管沙箱，而是加強(qiáng)研究、論證以及與監(jiān)管者的互動(dòng)、溝通，證明它的過時(shí)性并推動(dòng)修改它。如果測試目的是測試產(chǎn)品的缺陷或風(fēng)險(xiǎn)且還要補(bǔ)償金融消費(fèi)者的損失，金融創(chuàng)新者自行測試即可?！ ?/span>總之，監(jiān)管沙箱對(duì)于鼓勵(lì)和促進(jìn)金融創(chuàng)新有積極意義，但政府和監(jiān)管者必須認(rèn)識(shí)到，對(duì)于金融科技企業(yè)來說，從開發(fā)和測試產(chǎn)品，再到啟動(dòng)市場，最后到大規(guī)模應(yīng)用和取得成功，僅有監(jiān)管沙箱是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。監(jiān)管沙箱自2016年出現(xiàn)以來，尚未孵化出一家特別成功或偉大的企業(yè)。因此，監(jiān)管沙箱“有其特定背景、外部條件和固有局限，并非金融科技監(jiān)管的必然選擇或者普適模式?！?/span>四、市場型金融創(chuàng)新監(jiān)管路徑的超越筆者總結(jié)和分析了以上三種監(jiān)管路徑的不足甚至弊端，但并不是全盤否定它們。這三種路徑之所以能夠形成，有其內(nèi)在邏輯和一定合理性。在未來，前兩種路徑仍可能會(huì)繼續(xù)沿用，監(jiān)管沙箱也應(yīng)引入我國，只是不要對(duì)其寄予不切合實(shí)際的期望。本文的目的，是通過分析這三種路徑的局限來反思我國的金融監(jiān)管法治，并試圖超越這三種路徑。歸根結(jié)底，以上三種監(jiān)管路徑都屬于“術(shù)”，而不屬于“道”。在國外，消費(fèi)者團(tuán)體已經(jīng)意識(shí)到，監(jiān)管沙箱就像其他任何工具一樣，可能被誤用甚至濫用。我們可以借鑒，但如果缺乏相應(yīng)的金融法治基礎(chǔ)，在實(shí)踐中難免會(huì)走樣，達(dá)不到引入的初衷和目的。因此，關(guān)鍵還是應(yīng)該在“道”——金融法治基礎(chǔ)上下功夫，在此基礎(chǔ)上，再優(yōu)化“術(shù)”。面對(duì)規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間的沖突，是選擇法律實(shí)證主義的立場，還是選擇自然法的立場，是法哲學(xué)史上經(jīng)久不衰、時(shí)談時(shí)新的根本性問題。由于金融法一般不像刑法和刑事訴訟法那樣關(guān)涉人的生命、自由、尊嚴(yán)等基本人權(quán)，因此，即使制定法滯后于現(xiàn)實(shí)，但當(dāng)制定法尚未修改時(shí)，也應(yīng)該尊重制定法（尤其是有明確規(guī)定的法律條文）的權(quán)威，此即以形式法治為基本前提的金融法治哲學(xué)。對(duì)法律懷有敬畏之心，是實(shí)現(xiàn)法治的基本前提。如果確信制定法顯著落后于現(xiàn)實(shí)，就應(yīng)該推動(dòng)修訂制定法，或者運(yùn)用法律解釋和法律續(xù)造技術(shù)推動(dòng)法律的發(fā)展?！ ?/span>在此基本前提下，監(jiān)管者要提高調(diào)和規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間沖突的智慧。其實(shí)，在一些案例中，規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的沖突可以調(diào)和，而不必非得“二選一”。例如，在無現(xiàn)金超市的案例中，可以發(fā)現(xiàn)，其拒收現(xiàn)金實(shí)際上是促使民眾使用某一第三方支付方式的一種手段，但拒收現(xiàn)金的行為可以且應(yīng)該通過行政處罰予以糾正。中國人民銀行應(yīng)當(dāng)對(duì)拒收現(xiàn)金的超市經(jīng)營者予以行政處罰，受處罰后，無現(xiàn)金超市調(diào)整其促銷策略，在價(jià)格法允許的范圍內(nèi)將商品的價(jià)格適當(dāng)上調(diào)，再對(duì)采取某一第三方支付方式的客戶予以價(jià)格優(yōu)惠。規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間的沖突，不止金融法會(huì)面對(duì)，其他法律部門同樣會(huì)遇到。比金融法更悠久的民法所發(fā)展出來的精湛法律技術(shù)完全可以借鑒到金融法中來，使金融法具備以不變應(yīng)萬變的彈性品格。但民法所發(fā)展出來的精湛法律技術(shù)，依托完備的民法典（尤其是民法總則），舍此，不能奢談法律解釋、法律續(xù)造與法律論證等法律技術(shù)?！ ?/span>借鑒制定《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的成功經(jīng)驗(yàn)，我國也應(yīng)制定一部《金融法典》。2016年時(shí)，筆者曾呼吁我國制定一部法典化的《金融服務(wù)法》，這既有國外相關(guān)先例可以借鑒，又具有一定的立法規(guī)?；A(chǔ)。法典化的《金融服務(wù)法》即《金融服務(wù)法典》，簡稱《金融法典》。國外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)如：美國1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》、2010年《華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》、英國2000年《金融服務(wù)與市場法》、日本2006年《金融商品交易法》、韓國2007年《金融投資服務(wù)與資本市場法》等。這些金融法典動(dòng)輒三四十萬言，規(guī)范嚴(yán)密，內(nèi)容龐大。當(dāng)然，金融法典的周延性、系統(tǒng)性不可能與民法典同日而語，但其仍有一定的周延性與系統(tǒng)性，而不是簡單的法律匯編?！ ?/span>耐人尋味的是，奉行實(shí)用主義（實(shí)驗(yàn)主義），具有濃厚判例法傳統(tǒng)，金融業(yè)極其強(qiáng)大，市場型金融創(chuàng)新極其活躍的美國，對(duì)發(fā)源于英國的“監(jiān)管沙箱”之引入，表現(xiàn)得并不積極。但在每次金融危機(jī)后，其不斷完善金融成文法，并且是系統(tǒng)化的金融立法。美國斯坦福大學(xué)卡托（Cato）研究所貨幣和另類金融中心研究員但全（Dan Quan）指出：監(jiān)管機(jī)構(gòu)不應(yīng)將監(jiān)管沙箱視為鼓勵(lì)金融創(chuàng)新的唯一甚至主要途徑；當(dāng)規(guī)則不確定時(shí)，監(jiān)管者愿意提供指導(dǎo)，是促進(jìn)金融創(chuàng)新的最佳機(jī)制；監(jiān)管者應(yīng)該把大部分精力花在長期的政策和規(guī)則制定上；監(jiān)管沙箱所能做的，最多就是為少數(shù)市場參與者提供暫時(shí)性方案；監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該利用沙箱實(shí)驗(yàn)來設(shè)計(jì)有利于整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的持久政策?！ ?/span>當(dāng)前，《經(jīng)濟(jì)法典》在我國的制定已經(jīng)具備既有立法規(guī)模龐大、調(diào)制機(jī)構(gòu)統(tǒng)合、國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)等有利因素，已經(jīng)具備現(xiàn)實(shí)可行性。與此相似，《金融法典》當(dāng)前在我國的制定，亦具備上述有利因素，具有可行性。通過我國《金融法典》的編纂，使我國金融法理性化、系統(tǒng)化和現(xiàn)代化，在《金融法典》中確立金融法的價(jià)值目標(biāo)和基本原則，以克服規(guī)則的局限性，為我國金融法治大廈立下基石。當(dāng)然，借鑒我國編纂《民法典》的經(jīng)驗(yàn)，《金融法典》的編纂也可以分三步推進(jìn)：第一步制定《金融法總則》，第二步制定《金融監(jiān)管法》《金融穩(wěn)定法》等，最后制定《金融法典》?！ ?/span>在《金融法總則》中要確立金融法的價(jià)值目標(biāo)體系。金融法的價(jià)值目標(biāo)有安全、效率、公平、秩序等，但最重要的是安全、效率和公平三大價(jià)值目標(biāo)，秩序與這三大價(jià)值目標(biāo)并非處于同一層面。金融法要確立這三大價(jià)值目標(biāo)，并要求金融立法和政策制定、金融監(jiān)管及金融改革等在這三大價(jià)值目標(biāo)之間求得平衡。其實(shí)，在特定情況下，價(jià)值目標(biāo)也可以作為司法裁判的依據(jù)。筆者認(rèn)為，上述三大價(jià)值目標(biāo)可以作為判斷一項(xiàng)市場型金融創(chuàng)新是良性還是惡性的標(biāo)準(zhǔn)：金融創(chuàng)新是否提高了金融效率？是否讓金融消費(fèi)者在總體上受益了？是否嚴(yán)重威脅金融穩(wěn)定？如果一項(xiàng)金融創(chuàng)新提高了金融效率，便利了金融業(yè)務(wù)，讓金融消費(fèi)者在總體上獲益，且沒有嚴(yán)重威脅金融穩(wěn)定，就是一個(gè)好的創(chuàng)新，應(yīng)該鼓勵(lì)和支持。如果其與現(xiàn)行法相沖突，就應(yīng)該盡快修改現(xiàn)行法?！ ?/span>在《金融法總則》中要健全金融創(chuàng)新的底線原則。原則具有克服成文法局限的功能，規(guī)則層面具體規(guī)制內(nèi)容的缺乏和不完全使得有必要回溯到原則層面。我國需要健全金融創(chuàng)新的底線原則，以便法官在適用規(guī)則不能得到符合公平正義的答案時(shí)訴諸原則，找到一個(gè)更妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。筆者認(rèn)為，以下底線原則是金融創(chuàng)新不能突破的：第一，真實(shí)性原則。金融創(chuàng)新的信息披露應(yīng)該真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，要通過《證券法》的修改和證券范圍的擴(kuò)大，建立集資行為的安全港規(guī)則等。第二，信義原則。要在我國金融法中引入信義義務(wù)，在金融消費(fèi)者對(duì)金融經(jīng)營者構(gòu)成信賴的場合，金融經(jīng)營者對(duì)金融消費(fèi)者負(fù)有信義義務(wù)。除了對(duì)金融經(jīng)營者課加信義義務(wù)外，還要對(duì)金融創(chuàng)新公司的管理層課加信義義務(wù)。韓國《在線金融業(yè)法》第9條也規(guī)定了在線金融經(jīng)營者的誠實(shí)信用義務(wù)。第三，適當(dāng)性原則。適當(dāng)性原則要求金融經(jīng)營者把適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品或服務(wù)以適當(dāng)?shù)姆绞胶统绦蛱峁┙o適當(dāng)?shù)娜?。金融?jīng)營者應(yīng)以合理的根據(jù)評(píng)估投資者的風(fēng)險(xiǎn)承受能力和產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，充分揭示風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上，將適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品或者服務(wù)銷售給適當(dāng)?shù)耐顿Y者?！?/span>（三）創(chuàng)新金融法的更新機(jī)制 面對(duì)市場型金融創(chuàng)新所致規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間的沖突，無論是否制定《金融法典》，我國都要建立健全有效的金融法更新機(jī)制，以克服上述三種路徑的不足。國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)可以在金融法修訂方面發(fā)揮更大的作用，建議下設(shè)專門的金融法評(píng)估修訂委員會(huì)，定期評(píng)估金融法的修法工作，使金融法與時(shí)俱進(jìn)。對(duì)于市場型金融創(chuàng)新，如果無專門法律規(guī)范但并不違法，監(jiān)管部門應(yīng)盡快加強(qiáng)對(duì)新興金融模式的研判，盡早將其納入法律監(jiān)管的軌道。這方面的典型案例，是我國第三方支付業(yè)務(wù)的發(fā)展。第三方支付的雛形是創(chuàng)立于1998年的 PayPal 公司。1999年，上海環(huán)迅與北京首信組建第三方支付企業(yè)，開創(chuàng)了中國第三方支付的先河。2003年10月，支付寶出現(xiàn)。此后，財(cái)付通等第三方支付公司紛紛成立。2010年之前，沒有專門的法律規(guī)范第三方支付業(yè)務(wù)。盡管這種新型金融業(yè)務(wù)無專門法律法規(guī)可依，但并不違法。2010年，《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》將第三方支付正式納入中國人民銀行的監(jiān)管之下，并為網(wǎng)絡(luò)支付企業(yè)辦理了支付業(yè)務(wù)許可證。正是這種監(jiān)管，保證了第三方支付業(yè)務(wù)的規(guī)范發(fā)展，增強(qiáng)了消費(fèi)者對(duì)這種新型金融業(yè)務(wù)的信心，如今，我國的第三方支付業(yè)務(wù)居世界前列。（四）創(chuàng)建市場型金融創(chuàng)新合法性裁定制度 我國很多市場型金融創(chuàng)新都曾進(jìn)行過“合法性論證”。初創(chuàng)企業(yè)往往由風(fēng)險(xiǎn)投資商聘請(qǐng)的法律專家（包括律師）進(jìn)行法律論證，成熟企業(yè)往往是自己聘請(qǐng)法律專家進(jìn)行法律論證。在配資軟件處罰相關(guān)案件中，被處罰的對(duì)象、配資軟件開發(fā)和運(yùn)維者，一家是上市公司，一家是上市公司的子公司，一家是擬上市公司，均實(shí)力雄厚。關(guān)于該商業(yè)模式的合法性，它們不可能不去咨詢法律專家，甚至可能咨詢過監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是，如果不是看到了處罰結(jié)果，法律專家不大可能預(yù)測到該商業(yè)模式會(huì)構(gòu)成經(jīng)營“證券業(yè)務(wù)”?！ ?/span>法律的不可預(yù)測性是市場型金融創(chuàng)新的最大障礙。為了克服這一障礙，建議借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)的聲請(qǐng)法律解釋制度，創(chuàng)建市場型金融創(chuàng)新合法性裁定制度。具體制度設(shè)計(jì)是：北京金融法院創(chuàng)設(shè)一種特別程序，創(chuàng)新者可以向該法院申請(qǐng)裁定其金融創(chuàng)新模式是否合法，但應(yīng)保證所提交的資料真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，與實(shí)際做法相一致，不得有重大不實(shí)陳述。北京金融法院受理申請(qǐng)后，邀請(qǐng)法院、監(jiān)管部門、業(yè)界和學(xué)術(shù)界的專家、代表進(jìn)行聽證，最后由北京金融法院就該金融創(chuàng)新模式是否合法作出裁定。申請(qǐng)人的業(yè)務(wù)模式發(fā)生重大變化的，需要重新申請(qǐng)裁定。之所以選擇在北京金融法院進(jìn)行裁定，是因?yàn)楸本┙鹑诜ㄔ菏且灾醒虢鹑诒O(jiān)管部門為被告的第一審行政訴訟案件的管轄法院，且便于邀請(qǐng)中央金融監(jiān)管部門的專家參加聽證，有利于保持裁決與后續(xù)判決的一致性。這一制度的好處在于：其一，當(dāng)事人可以主動(dòng)在金融創(chuàng)新商業(yè)模式形成之時(shí)就申請(qǐng)裁定，而不必等到業(yè)務(wù)擴(kuò)大之后，避免走彎路。其二，人民法院居中裁斷，裁斷過程中需要對(duì)法律進(jìn)行“解釋適用”，能有效克服行政解釋的弊端，避免過于倚重行政執(zhí)法而對(duì)金融市場造成壓制。其三，這是一種事前解釋，而不是事后解釋，能有效克服選擇性監(jiān)管路徑和規(guī)則擴(kuò)張型監(jiān)管路徑的不足。其四，該程序適用于所有市場型金融創(chuàng)新活動(dòng)，能克服實(shí)驗(yàn)式監(jiān)管路徑（監(jiān)管沙箱）測試范圍有限的不足。（五）完善市場型金融創(chuàng)新的法律責(zé)任 我國金融法中引入信義義務(wù)后，當(dāng)金融創(chuàng)新失敗時(shí)，可追究實(shí)施金融創(chuàng)新的公司管理層對(duì)不當(dāng)創(chuàng)新失敗的責(zé)任。此外，還應(yīng)在市場型金融創(chuàng)新領(lǐng)域引入加重責(zé)任，對(duì)于具有特殊風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)難以計(jì)算和預(yù)測的創(chuàng)新產(chǎn)品，金融機(jī)構(gòu)及其高管要承擔(dān)額外的謹(jǐn)慎及擔(dān)保責(zé)任，以防止和減少他們依賴金融產(chǎn)品創(chuàng)新擴(kuò)大金融風(fēng)險(xiǎn)?！ ?/span>要將目前以公法責(zé)任為主追究“失敗”創(chuàng)新者責(zé)任的模式改變?yōu)橐悦袷仑?zé)任為主的模式。以公法責(zé)任來追究“失敗”創(chuàng)新者的責(zé)任，易帶來權(quán)力濫用，無法使金融消費(fèi)者得到賠償，且不能將原則而只能將規(guī)則作為處罰依據(jù)。如果要追究民事責(zé)任，則應(yīng)由法院來判斷，做到更加中立、理性，且可以運(yùn)用原則進(jìn)行裁判。我國金融法中引入信義義務(wù)，健全民事責(zé)任機(jī)制之后，更能激發(fā)金融消費(fèi)者起訴。當(dāng)然，要做到以民事責(zé)任為主來追究“失敗”創(chuàng)新者的責(zé)任，還需要訴訟制度的改革和創(chuàng)新。 “金融是由法律構(gòu)成的，金融不能游離于法律之外。”法律環(huán)境對(duì)于金融創(chuàng)新至關(guān)重要。有了以上金融法治基礎(chǔ)，對(duì)市場型金融創(chuàng)新的監(jiān)管也就更加法治化：當(dāng)監(jiān)管者確信創(chuàng)新者違法時(shí)，就要予以處罰，當(dāng)然，在科學(xué)執(zhí)法的前提下，最好能夠提高調(diào)和規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間沖突的智慧；當(dāng)監(jiān)管法律法規(guī)滯后于現(xiàn)實(shí)時(shí)，就要推動(dòng)或自行進(jìn)行法律法規(guī)的修改；當(dāng)監(jiān)管者既不能確信創(chuàng)新者違法，又不能確信法律法規(guī)滯后時(shí)，就要建議創(chuàng)新者到金融法院申請(qǐng)合法性裁定。在此情況下，創(chuàng)新者一般都會(huì)聽從該建議，畢竟，監(jiān)管者還保留了判斷金融創(chuàng)新合法性以及進(jìn)行行政處罰的權(quán)力。如果對(duì)市場型金融創(chuàng)新的監(jiān)管更加法治化，選擇性監(jiān)管和規(guī)則擴(kuò)張式監(jiān)管就會(huì)大大減少，也不用倚重以監(jiān)管沙箱為代表的實(shí)驗(yàn)式監(jiān)管。本文立足我國對(duì)市場型金融創(chuàng)新的監(jiān)管實(shí)踐而展開論述。在其他國家，還有其他監(jiān)管路徑。比如，在美國，金融創(chuàng)新一旦失敗，往往立即制定法律或修改法律予以應(yīng)對(duì)。這屬于事后立法式路徑，創(chuàng)制新規(guī)則的自由度較大，他們提出的改進(jìn)方向是自律監(jiān)管。但筆者認(rèn)為，我國的行業(yè)協(xié)會(huì)遠(yuǎn)未發(fā)育到獨(dú)立自主的程度，“自律監(jiān)管”還不健全、不完善。因此，筆者在總結(jié)我國對(duì)市場型金融創(chuàng)新監(jiān)管教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了完善金融法治基礎(chǔ)的對(duì)策建議，這是我國金融法治現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。文章來源：《現(xiàn)代法學(xué)》2022年第2期
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